公共治理理論下行業(yè)協(xié)會的法律定位

楊劍　黃建

[提要] 推進(jìn)治理體系和治理能力建設(shè)是當(dāng)今中國全面深化改革的總目標(biāo)，治理意味著傳統(tǒng)的公共治道模式的巨大轉(zhuǎn)型，而其中社會權(quán)利格局必將發(fā)生深刻調(diào)整。行業(yè)協(xié)會作為社會力量興起的標(biāo)志，其法律定位的明確和職能的確定是其發(fā)展的先決條件，直接關(guān)系其能否在公共管理中發(fā)揮規(guī)范行為、提供服務(wù)和表達(dá)訴求的獨特價值。

關(guān)鍵詞：治理；標(biāo)志；行業(yè)協(xié)會；法律功能

中圖分類號：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年3月21日

一、公共治理的本質(zhì)

公共治理理論（簡稱治理理論）的提出并成為公共管理的核心分析工具，應(yīng)歸因為行政環(huán)境變化和政府改革轉(zhuǎn)型。

第一，治理意味著政府治道發(fā)生了重大變革，集中表現(xiàn)在政市關(guān)系的重塑上。所謂治道，“是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下政府如何界定自己的角色，如何運用市場方法管理公共事務(wù)的道理?！弊鳛閰^(qū)別與傳統(tǒng)政府管理公共事務(wù)的方法和邏輯，治理拋棄了政府全面管制市場的傳統(tǒng)模式，而是要求政府適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律，將自身職能確定為“掌舵”、“導(dǎo)航”而不是“劃槳”之上。政府應(yīng)當(dāng)理性收縮自身的權(quán)力邊界，放棄那些不必要的生產(chǎn)職能，不去干預(yù)經(jīng)濟(jì)的微觀運行，將自身打造成為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者和市場秩序的維護(hù)者。支持、尊重市場作為經(jīng)濟(jì)要素配置者和決定者的治理地位，并采用市場化的工具改革自身的運作模式，提升管理效能。

第二，治理意味著公民社會的崛起和民間力量對公共事務(wù)管理的參與。在治理的形成路徑上，政府和社會權(quán)力的重構(gòu)是治理理念的核心所在。面對行政生態(tài)環(huán)境的復(fù)雜多變和政府不可治理性的不斷增加，政府必須要改變?nèi)艿慕巧蛪艛嗌鐣Y源的狀態(tài)，通過職能轉(zhuǎn)變和分放權(quán)力于社會，擴(kuò)大社會的自治功能，擴(kuò)展社會自主發(fā)展的資源和空間，提高社會成員參與管理的意識和熱情。其中尤其重要的便是積極培育和發(fā)展各類民間社會組織，合理界定社會組織的管理職能，制定社會組織管理和運行的行為規(guī)則，為其發(fā)展提供政策支持、資金安排等，并采取積極措施激發(fā)其公共管理的活力，制度化保障其利益表達(dá)、利益聚合、溝通協(xié)調(diào)等特有功能的發(fā)揮，進(jìn)而實現(xiàn)政府和社會功能互補(bǔ)、良性互動的關(guān)系格局。

第三，治理從本質(zhì)上而言是網(wǎng)絡(luò)合作管理的動態(tài)過程。正如全球治理委員會所理解的“治理是或公或私的個人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程?！痹趶?fù)雜多變的社會環(huán)境中，沒有哪個機(jī)構(gòu)擁有充足的資源和能力去解決所有的公共問題，政府也不例外。為此，治理是一個多中心的行動體系，它包括一系列來自政府又不限于政府的社會公共機(jī)構(gòu)和行為者。通過政府對其壟斷權(quán)力轉(zhuǎn)移和分放，更有效地激發(fā)和調(diào)動市場和社會多種力量，打造一種全社會開放的管理格局。在分工、互惠的策略引領(lǐng)下，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的公共服務(wù)供給體系，切實形成解決公共問題的強(qiáng)大“合力”，從而有效完成公共服務(wù)職責(zé)。

基于上述分析，治理是應(yīng)行政環(huán)境發(fā)展之需而形成的一種新型的公共管理形式，它重構(gòu)并整合了政府、市場與社會的權(quán)力（利）關(guān)系，其本質(zhì)是一個多元主體在相互依賴的環(huán)境中分享權(quán)力、分擔(dān)責(zé)任，合作管理公共事務(wù)的動態(tài)過程。

二、治理與社會組織的互動關(guān)聯(lián)

治理的根本標(biāo)志建立在市場原則、公共利益和公眾認(rèn)同上的合作管理。這種嶄新管理模式使得公共管理成為了一個開放的體系。對傳統(tǒng)唯政府管理方式的突破，便將公共服務(wù)的重心放在了市場和社會之中，通過重塑政府與市場、政府與社會的互動關(guān)系，力求動員一切可以調(diào)動的力量，實現(xiàn)公共利益的最大化。在治理的視閾下，社會組織的治理功能被置于格外重要的位置之上。作為社會管理體系中關(guān)鍵的主體，是介于政府和企業(yè)之間的“第三部門”。其在公共管理中發(fā)揮著 “溝通器”、“連接閥”的巨大作用，彌補(bǔ)市場和政府管理的雙重失靈，推動著政治、經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域權(quán)力的合理分配和良性互動，最終促進(jìn)著政府、市場、公民三元關(guān)系的和諧發(fā)展。

治理框架的分析結(jié)論高度適用于轉(zhuǎn)型期中國社會組織的發(fā)展。當(dāng)前我國的社會結(jié)構(gòu)和權(quán)力格局發(fā)生著重大而深遠(yuǎn)的變化，其中最為典型的便是國家與社會關(guān)系的深調(diào)與重構(gòu)。國家統(tǒng)合社會與行政壟斷的格局被逐步打破，市場決定性地位確立使社會權(quán)利和利益主體日趨多元，分散的社會個體需要一種組織化的機(jī)制來表達(dá)和聚合相關(guān)利益；而政府職能的轉(zhuǎn)變和管理疆域理性的退縮，也必然要求相關(guān)社會組織能夠成為其職能承接的主體，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。在上述社會轉(zhuǎn)型的背景下，便為我國社會組織的生成和發(fā)展提供了廣闊的空間和資源供給，一個相對獨立的公民社會在我國日益崛起。作為我國公民社會重要組成的互益性組織行業(yè)協(xié)會，其公共管理職能在我國治道變革和社會結(jié)構(gòu)變遷的環(huán)境下得以拓展和完善。在公共治理的體系中發(fā)揮著推動市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、引導(dǎo)企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)換和建構(gòu)自律性的社會秩序的獨特功能，并通過溝通、自律、協(xié)調(diào)、維護(hù)、組織等各種方式，彌補(bǔ)市場和政府的治理失靈，塑造著治理體系中多元的合作關(guān)系，為推進(jìn)公共管理社會化進(jìn)程貢獻(xiàn)力量。由此可見，治理進(jìn)程的推進(jìn)和以行業(yè)協(xié)會為代表的社會組織的發(fā)展之間存在著緊密聯(lián)系與相互促進(jìn)的關(guān)系。由此而言，公共治理為社會組織興起提供了先決條件和現(xiàn)實基礎(chǔ)。而與此同時，行業(yè)協(xié)會等社會組織作為治理發(fā)展的標(biāo)志，其功能的發(fā)揮又對治理進(jìn)程產(chǎn)生著巨大的“反推力”。它們的生發(fā)又反向深化和驗證治理理論，持續(xù)推進(jìn)著治理進(jìn)程的縱深發(fā)展，從而最終實現(xiàn)善治。

三、行業(yè)協(xié)會的定位與法律功能

作為國家重點發(fā)展的社會組織類型，行業(yè)協(xié)會通常被認(rèn)為是由某個行業(yè)內(nèi)企業(yè)為主體自愿參加、以保護(hù)和增進(jìn)會員利益為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)類社團(tuán)組織。盡管當(dāng)前理論和實務(wù)界對行業(yè)協(xié)會的內(nèi)涵與外延仍存在著認(rèn)知差異，但在以下方面卻普遍達(dá)成共識，即行業(yè)協(xié)會屬于互益類和非營利性社會團(tuán)體組織，能夠有效地服務(wù)市場經(jīng)濟(jì)和工商業(yè)的發(fā)展，具有非政府性、中介性、互益性、會員性、自治性等特征。較之于西方國家，我國的行業(yè)協(xié)會生成路徑多元分途、獨具特色，究其根本是權(quán)力動源復(fù)雜。改革開放后，我國社會事實上經(jīng)歷了不可逆轉(zhuǎn)的權(quán)力分裂過程，國家統(tǒng)攝社會的壟斷模式打破，從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程中，政府簡政放權(quán)將權(quán)力分放和還讓市場和社會，行業(yè)協(xié)會在政府權(quán)力讓渡中大量生成。上述類型的行業(yè)協(xié)會源自于政府推動并脫胎于政府部門，因此具有濃厚的行政依附性和官辦色彩，體制內(nèi)行政推動的屬性明顯，其社會認(rèn)同度和合法性有待于提升。與體制內(nèi)政府主導(dǎo)型行業(yè)協(xié)會不同，體制外行業(yè)協(xié)會是基于20世紀(jì)末相關(guān)地域市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)行業(yè)自律、權(quán)益維護(hù)以及抱團(tuán)發(fā)展的客觀需求而自下而上生成的，該類市場內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會具有強(qiáng)大的民間性和利益代表性，社會合法性較高，亦是未來行業(yè)發(fā)展的方向所在。除此之外，還有一類行業(yè)協(xié)會在其生成過程中結(jié)合了政府剝離和市場內(nèi)生兩種權(quán)屬來源，即政府發(fā)起和企業(yè)組織完成，二者均為之付諸資源和精力，該類行業(yè)協(xié)會具有混合型的特征。

盡管當(dāng)前我國尚無統(tǒng)一的《行業(yè)協(xié)會商會法》，對行業(yè)協(xié)會的法律治理功能無法律的明文規(guī)定，但近年來作為我國公共治理的一支重要的力量，其功能持續(xù)拓展，已成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變重要的催化力量，促動著政府權(quán)力、市場權(quán)利和社會權(quán)利三者邊界的科學(xué)重塑。

具體而言，從政治方面，行業(yè)協(xié)會為所代表的利益群體民主參與政治提供了組織支撐和制度平臺。近年來，行業(yè)協(xié)會作為民主管理和參政議政的重要平臺，密切關(guān)注、廣泛匯集會員企業(yè)和行業(yè)的分散的訴求、建議和要求，組織、引導(dǎo)其與黨政機(jī)關(guān)進(jìn)行制度化、經(jīng)常性的對話；在重大問題決策和處理上與官方進(jìn)行深度的協(xié)商、交流；甚至通過聯(lián)席會議的方式制度化介入政府立法的過程，這種組織化的載體和制度化的平臺確保政府和企業(yè)間的良性互動，有效化解了官商民間由于信息不對稱而產(chǎn)生的各類問題和矛盾。同時，行業(yè)協(xié)會作為政策的參與者還積極擔(dān)負(fù)著宣傳和解釋的職責(zé)，幫助會員理解政策的要旨、自覺履行自身義務(wù)。信息雙向輸送以及民主溝通協(xié)商實現(xiàn)了政府企業(yè)的雙贏，有力地推進(jìn)了我國政治民主化和社會和諧化。

從經(jīng)濟(jì)方面，行業(yè)協(xié)會主要是通過為會員企業(yè)提供各種類型“俱樂部”產(chǎn)品，規(guī)范著企業(yè)競爭的秩序，協(xié)調(diào)著地域和行業(yè)內(nèi)的利益關(guān)系，進(jìn)而推動著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的健康、良性發(fā)展。通常而言，它的經(jīng)濟(jì)功能總體上可分為代表、維護(hù)成員的經(jīng)濟(jì)利益和提供各類公共服務(wù)兩個方面。其中，代表和維護(hù)職能行業(yè)協(xié)會的立會之本，行業(yè)協(xié)會以維護(hù)企業(yè)共同利益和競爭秩序為己任，其運作的目標(biāo)在于實現(xiàn)同行企業(yè)的有效聯(lián)合，協(xié)調(diào)其利益沖突，并為其提供組織化的利益保障機(jī)制。而其公共服務(wù)職能則主要表現(xiàn)在為行業(yè)協(xié)會和行業(yè)協(xié)會均為內(nèi)部成員提供局部或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，解決集體行動的難題，為企業(yè)的發(fā)展提供多元化的服務(wù)，使得會員在組織內(nèi)部充分受益。

從社會方面，行業(yè)協(xié)會主要是作為社會組織在推動公共管理的社會化、化解社會矛盾、激發(fā)社會活力以及規(guī)范社會行為等方面發(fā)揮作用。行業(yè)協(xié)會作為社會力量，能夠站在相對中立和客觀的立場，以其靈活的方式、適當(dāng)?shù)男袨?，有效地緩和沖突并化解矛盾，在政府和市場間扮演著重要的溝通和協(xié)調(diào)作用，重塑新型的社會秩序。同時，行業(yè)協(xié)會通過中介、服務(wù)功能的發(fā)揮，能夠為多元社會主體提供利益整合機(jī)制和制度安排，幫助其理性、有序地表達(dá)其利益要求并參與公共管理。

此外，作為行業(yè)企業(yè)利益聯(lián)合體和自組織性的民間團(tuán)體，行業(yè)協(xié)會還有促動新的社會價值形成的功能。這些價值必將增強(qiáng)整個社會的團(tuán)結(jié)協(xié)作、自主自律、民主參與的信念，強(qiáng)化全社會遵紀(jì)守法、誠實守信的自覺，從而推動社會的和諧發(fā)展。

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