我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系演變分析

趙金龍　劉亭　白玉靜

[提要] 改革開放以來(lái)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系從集體所有集體經(jīng)營(yíng)的多權(quán)合一，經(jīng)過(guò)了短暫的所有權(quán)和使用權(quán)的“兩權(quán)分離”，轉(zhuǎn)向當(dāng)前的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的“三權(quán)分離”，農(nóng)地的保障功能逐漸弱化，資本功能逐漸增強(qiáng)。當(dāng)前農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能之間出現(xiàn)一定的矛盾和沖突，需要在產(chǎn)權(quán)演變中逐漸予以解決。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系；制度演變；產(chǎn)權(quán)沖突

基金項(xiàng)目：河北省社科基金課題：“農(nóng)地‘三權(quán)分置的實(shí)質(zhì)及其影響研究”（編號(hào)：HB15YJ055）

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月22日

改革開放以后，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展越來(lái)越迅速，為了適應(yīng)宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系不斷進(jìn)行著調(diào)整。

一、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系演變歷程

（一）兩權(quán)分離的產(chǎn)生。我國(guó)的農(nóng)地所有權(quán)主要?dú)w集體所有。但在絕大多數(shù)情況下，集體經(jīng)營(yíng)土地沒(méi)有效率，所以在改革開放初期，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，即在保留所有權(quán)的情況下，集體將經(jīng)營(yíng)使用權(quán)分割出去。分割的方法主要有三種：家庭承包、其他承包和出租。家庭承包就是按照分地時(shí)在籍人口或勞動(dòng)力數(shù)量，測(cè)算人均可分配耕地面積，然后計(jì)算各戶應(yīng)分得的面積，以家庭為單位劃塊承包。出于公平的考慮，在分地時(shí)往往按照土地的好壞情況分片進(jìn)行，這樣每戶可能分得不同區(qū)片的多塊土地。農(nóng)戶以家庭承包方式獲得的土地具有保障性質(zhì)，由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，但要繳納農(nóng)業(yè)稅并要繳納“三提五統(tǒng)”和各種附加費(fèi)用，即俗稱的“交夠國(guó)家的、留夠集體的，剩下都是自己的”。其他承包方式是集體將不適合分到戶的土地，如“四荒”地、零星果園等土地以拍賣或協(xié)商的方式將其長(zhǎng)期承包給愿意經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的主體使用，拍賣對(duì)象可以是本集體農(nóng)戶、集體以外的農(nóng)戶，也可以是企業(yè)等組織。出租就是將村里的機(jī)動(dòng)地、其他土地的使用權(quán)短期交給愿意經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的主體使用，并收取租金。

在改革開放的初期，無(wú)論是以家庭承包方式、其他承包方式，還是出租方式獲取的集體土地使用權(quán)都不可以再行流轉(zhuǎn)，即使用方獲得的只是狹義的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)。此時(shí)期的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系是：農(nóng)地所有權(quán)——農(nóng)地使用權(quán)。

（二）三權(quán)分離的產(chǎn)生。1984年的“一號(hào)文件”開始有條件允許農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地，文件中說(shuō)“社員在承包期內(nèi)，因無(wú)力耕種或轉(zhuǎn)營(yíng)他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統(tǒng)一安排，也可以經(jīng)集體同意，由社員自找對(duì)象協(xié)商轉(zhuǎn)包?！?987年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了某些沿海發(fā)達(dá)省市就土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行試驗(yàn)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營(yíng)的限制，開始進(jìn)入新的試驗(yàn)期。1988年4月12日《中華人民共和國(guó)憲法（修正案）》中，將《憲法》第10條第4款修改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”從而從最高法層面為土地流轉(zhuǎn)開啟了綠燈。接著，1988年12月29日又修訂了《土地管理法》。修改后的《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓?！睆亩鵀橥恋亓鬓D(zhuǎn)提供了法律依據(jù)。1995年3月，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)部關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)[1995]7號(hào)）規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內(nèi)，對(duì)承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股，其合法權(quán)益受法律保護(hù)”。2002年8月29日出臺(tái)的《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償?shù)剡M(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)?！笨梢?jiàn)，承包地的流轉(zhuǎn)逐漸得到了政策和法律的認(rèn)可，流轉(zhuǎn)條件也逐漸放寬。

但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性一直不明確，產(chǎn)生了“債權(quán)說(shuō)”、“物權(quán)說(shuō)”和“折衷說(shuō)”三種主張。2007年3月16日《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》頒布，該法在第三章首次明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為“用益物權(quán)”。承認(rèn)土地承包權(quán)是從所有權(quán)中分離出來(lái)的相對(duì)獨(dú)立的支配權(quán)，承包方享有承包地的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)認(rèn)定為用益物權(quán)強(qiáng)化了承包戶的土地權(quán)能，使得農(nóng)戶可以對(duì)抗所有人集體對(duì)其的任何侵害，也使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了資本的特性。明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性之后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與經(jīng)營(yíng)使用權(quán)（狹義的使用權(quán)）兩種權(quán)能被嚴(yán)格區(qū)別開來(lái)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為一種準(zhǔn)所有權(quán)，它包含了土地的占有、使用、收益和部分處分權(quán)，其權(quán)利人對(duì)該項(xiàng)權(quán)能可以依法處理，如出租、轉(zhuǎn)讓等。而土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)（狹義使用權(quán)）則僅僅是占有和使用土地的權(quán)利，通常是土地所有權(quán)或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的一個(gè)權(quán)力分支。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化后，農(nóng)地“三權(quán)”分離的產(chǎn)權(quán)制度體系基本形成，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系演化為：所有權(quán)——承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。

（三）產(chǎn)權(quán)的進(jìn)一步分解。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了資金融通的需求。為了解決這一問(wèn)題，中央開始允許各地探索農(nóng)地抵押貸款的方式和方法。以作為物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款符合經(jīng)濟(jì)法的理念，也與經(jīng)濟(jì)理論相吻合。但現(xiàn)實(shí)世界中需要運(yùn)用土地抵押的往往是租地經(jīng)營(yíng)的大戶、農(nóng)業(yè)合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，他們持有的只是土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。用土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押，一旦租地企業(yè)沒(méi)能及時(shí)歸還貸款，銀行也很難處理抵押土地。因?yàn)榈盅浩髽I(yè)只有經(jīng)營(yíng)使用權(quán)，沒(méi)有處置權(quán)，銀行抵押權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。為了解決這一困境，原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)陳錫文提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的說(shuō)法，對(duì)于出租合同中寫明允許租地方再行轉(zhuǎn)租的土地租賃方可用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，即土地租賃方基于流轉(zhuǎn)合同，獲得了部分處置權(quán)。這樣，一旦租地方不能及時(shí)還款，銀行能夠處置土地，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。于是，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系就又誕生出了一種新的產(chǎn)權(quán)——有部分處分權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。而在部分處分權(quán)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的基礎(chǔ)上，還可以設(shè)立抵押權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)一步演化為：所有權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——有部分處分權(quán)的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)—抵押權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)。

二、現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系中的沖突

隨著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不斷分化，其體系越來(lái)越復(fù)雜，形成了一棵枝繁葉茂的產(chǎn)權(quán)體系樹。但產(chǎn)權(quán)體系之樹上的各項(xiàng)權(quán)能間邊界比較模糊。

首先，所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界限模糊。在通常情況下，集體所有的土地由組織內(nèi)的農(nóng)戶長(zhǎng)期甚至永久地?zé)o償使用，集體無(wú)法獲得任何經(jīng)濟(jì)收益。但當(dāng)土地被征收時(shí)，集體卻能以所有者的身份獲得補(bǔ)償。按照現(xiàn)在的征地補(bǔ)償制度規(guī)定，土地補(bǔ)償款要在集體和承包戶間分配，分配比例一般為3∶7或者2∶8。更為復(fù)雜的是，這種分配比例是根據(jù)當(dāng)前的制度安排計(jì)算出來(lái)的。在年利率為4%～5.5%的情況下，農(nóng)戶30年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值相當(dāng)于土地總價(jià)值（永久期價(jià)值）的70%～80%。所以，在分配土地補(bǔ)償款時(shí)，承包戶得70%～80%，農(nóng)村集體得20%～30%。這種測(cè)算方式的合理性建立在兩個(gè)前提之上：一是被征地時(shí)，農(nóng)戶還有30年的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是30年后，集體組織要重新發(fā)包。目前來(lái)看，這兩個(gè)假定前提已不存在。按現(xiàn)在的中央精神，第二輪承包到期后，農(nóng)村土地極可能會(huì)繼續(xù)延包，且承包期會(huì)延長(zhǎng)。如果真如此，則土地承包方應(yīng)當(dāng)獲得100%的土地補(bǔ)償款。所以，應(yīng)深入探究土地不斷延包后，集體土地所有權(quán)的性質(zhì)及其實(shí)現(xiàn)途徑，以劃清所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限。

其次，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)使用權(quán)”邊界不清晰。這兩種權(quán)力劃分的關(guān)鍵是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”中是否含有處置權(quán)，比如：租地方是否有權(quán)力將租入的土地再流轉(zhuǎn)出去或者抵押出去？當(dāng)前許多農(nóng)民，甚至基層干部都認(rèn)為租地方可以再流轉(zhuǎn)土地，但這并不符合相關(guān)規(guī)定?，F(xiàn)在農(nóng)地抵押貸款的改革試點(diǎn)中，作為抵押的究竟是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還是經(jīng)營(yíng)使用權(quán)一直爭(zhēng)論不休。絕大多數(shù)政府文件中使用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”字樣，如2014年的中央一號(hào)文件第十七條提出要“賦予農(nóng)民……承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。但陳錫文卻堅(jiān)稱“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押，能抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)”。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]45號(hào)）中也明確指明是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”抵押。從理論上講，能用來(lái)抵押的必須是有處置權(quán)的權(quán)利束，若土地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)中不包含處置權(quán)就不能用來(lái)抵押，則作為抵押的就只能是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”?？梢?jiàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確規(guī)定農(nóng)地經(jīng)營(yíng)使用權(quán)中是否包含處置權(quán)，這樣才能厘清承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和經(jīng)營(yíng)使用權(quán)的權(quán)力邊界。

三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系演變展望

改革開放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在不斷調(diào)整、變化。集體所有集體經(jīng)營(yíng)的低效率迫使政府于20世紀(jì)80年代開始實(shí)施集體所有、農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的“兩權(quán)分離”制度。到了本世紀(jì)初，隨著農(nóng)民外出打工現(xiàn)象增加，農(nóng)村出現(xiàn)了耕地低效利用甚至閑置的現(xiàn)象，農(nóng)地資源需要重新配置。在堅(jiān)持土地集體所有制不動(dòng)搖、土地承包關(guān)系基本穩(wěn)定的原則下，政府開始強(qiáng)化農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，將承包地的處置權(quán)交給農(nóng)戶，從而消除了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的障礙，為農(nóng)地通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行重新配置提供了保障。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分離”的局面逐漸形成。隨著農(nóng)地市場(chǎng)機(jī)制的完善，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)還將會(huì)出現(xiàn)“四權(quán)分離”、甚至“五權(quán)分離”的局面。在產(chǎn)權(quán)分離演化過(guò)程中，各項(xiàng)權(quán)能邊界模糊的問(wèn)題難以避免，但隨著時(shí)間的延續(xù)，這些問(wèn)題將會(huì)逐漸得到解決。

從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”是我國(guó)政府為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的制度調(diào)整。前者是為了解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率問(wèn)題，著重點(diǎn)是公平，即一人一份田；后者是為了解決農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的效益問(wèn)題，著重點(diǎn)是效率，即能者經(jīng)營(yíng)田?！皟蓹?quán)分離”本身就是一種產(chǎn)權(quán)制度安排，而“三權(quán)分離”則是產(chǎn)權(quán)制度安排和市場(chǎng)主體自由選擇的結(jié)果。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)從“兩權(quán)分離”走向“三權(quán)分離”標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)超越了保障農(nóng)民生存的階段，逐漸向提質(zhì)增效階段邁進(jìn)，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系的分化程度會(huì)逐漸加快。

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