保定市新建三區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化探討

展正然

[提要] 隨著河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，保定市的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入一個(gè)重要發(fā)展時(shí)期。本文以保定市新建三區(qū)（清苑區(qū)、滿城區(qū)和徐水區(qū)）為例，分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所面臨的問題，并給出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；新建三區(qū)；措施；保定

基金項(xiàng)目：2016年保定市社科規(guī)劃重點(diǎn)課題：“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題探討——以保定市新建三區(qū)為例”（編號(hào)：2016A032）

中圖分類號(hào)：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年3月16日

一、研究現(xiàn)狀

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”這個(gè)概念最早是在2009年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出和使用的。自此以后，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”在中共中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)文件以及國(guó)家部分領(lǐng)導(dǎo)人的講話中多次出現(xiàn)，并已經(jīng)成為我國(guó)“十三五”乃至更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)。

河北省內(nèi)關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的研究已經(jīng)有很多的優(yōu)秀成果。劉洋等從交通、住房、教育、就業(yè)和生態(tài)問題等不同角度研究了河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。詹程友等通過實(shí)地調(diào)研的方式研究了石家莊、滄州和廊坊的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。劉政永和孫娜通過對(duì)石家莊、廊坊、滄州和保定等地的走訪、座談、問卷發(fā)放、信息反饋等一系列調(diào)研活動(dòng)，對(duì)河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題進(jìn)行了深入剖析，指出了河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中存在的主要問題，并提出了相應(yīng)的解決思路。馬海旺等針對(duì)河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題展開了調(diào)研活動(dòng)，以期發(fā)現(xiàn)河北省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所存在的問題，同時(shí)積極提出相應(yīng)的解決辦法。劉政永和馮小翠在河北省新型城鎮(zhèn)化不斷拓展的宏觀背景下，分析了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)問題和形成原因，提出了河北省有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的發(fā)展路徑及政策建議。

河北省外關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的研究成果，數(shù)量上具有較大規(guī)模且質(zhì)量上具有較大成績(jī)。康涌泉對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的私人成本和公共成本以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的社會(huì)收益和經(jīng)濟(jì)收益進(jìn)行了全面對(duì)比分析。譙薇等界定了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵，論述了推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的必要性，總結(jié)了美國(guó)和日本農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的主要問題，提出了相應(yīng)的政策建議。方輝振全面認(rèn)識(shí)和深刻研究了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來的利益增進(jìn)效應(yīng)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化引發(fā)的利益沖突效應(yīng)，并構(gòu)建一系列的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。趙繼穎等全面深入研究了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度安排。

基于以上省內(nèi)外關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題的研究成果，從中可以總結(jié)出如下幾點(diǎn)：一是部分省外學(xué)者的研究成果涉及的范圍比較大，但是結(jié)合保定市新建三區(qū)的實(shí)地情況，這些成功經(jīng)驗(yàn)不能完全適應(yīng)當(dāng)前時(shí)期保定市新建三區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究；二是省內(nèi)部分學(xué)者的研究成果多是通過調(diào)研的方式，借助于省內(nèi)部分地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)來研究全省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題。這些成果大多數(shù)是通過點(diǎn)研究面，從而相應(yīng)的研究對(duì)策也就不適合保定新建三區(qū)的實(shí)際情況；三是現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫(kù)中關(guān)于專門研究保定市新建三區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)研究成果并不多見，即使現(xiàn)有部分文獻(xiàn)中提到的保定市農(nóng)業(yè)人口市民化問題，多是作為某個(gè)研究成果的一部分，并沒有深入細(xì)致地進(jìn)行研究。

本文將通過交流、走訪、書面問卷、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查以及數(shù)據(jù)處理等方式，結(jié)合保定市新建三區(qū)的實(shí)際情況對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中的子女入學(xué)、戶籍制度、公共服務(wù)體系、社保和就業(yè)服務(wù)制度、住房安置等方面進(jìn)行深入細(xì)致地研究，并參考已有省內(nèi)外關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的部分成功經(jīng)驗(yàn)提煉出當(dāng)前保定市新建三區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中存在的問題并給出相應(yīng)的政策建議。

二、保定市新建三區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化中存在的問題

保定市的新建三區(qū)具體是清苑區(qū)、滿城區(qū)和徐水區(qū)，整個(gè)三區(qū)的區(qū)域面積約為2，219平方公里，人口約為161萬人。總體來看，隨著城鎮(zhèn)化水平的逐漸提高，勢(shì)必會(huì)有大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為市民。然而，由于新建三區(qū)的地理特點(diǎn)比較復(fù)雜，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量非常大，加之大多數(shù)農(nóng)民的文化水平差異較大，鄉(xiāng)土情結(jié)根深蒂固，從而使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中存在較多的問題需要妥善處理。也就是說，只有解決好新建三區(qū)中的這些問題，才能為新建三區(qū)快速融入大保定市奠定良好的基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)業(yè)人口思想轉(zhuǎn)變存在較大困難。農(nóng)業(yè)人口長(zhǎng)期居住在農(nóng)村，生活方式很難短時(shí)間內(nèi)得到徹底改變。一是相比農(nóng)村的平房，農(nóng)業(yè)人口對(duì)于城市樓房的一家人同時(shí)居住的模式非常不適應(yīng)；二是長(zhǎng)期的農(nóng)村勞作養(yǎng)家方式很難改變，一旦失去謀生的土地，農(nóng)民一時(shí)還不能適應(yīng)沒有土地的城市生活；三是當(dāng)前階段農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口存在一定的思想障礙。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的謀生存在較大困難。對(duì)于失去土地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民以后，謀生養(yǎng)家是他們面臨的一個(gè)重要問題。一是從農(nóng)民本身看，大部分農(nóng)民不具備真正意義上的謀生手段，只是通過出賣苦力掙錢養(yǎng)家，不會(huì)通過具有一定技術(shù)含量的方式謀取養(yǎng)家的資金。這樣的謀生方式在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后可能造成收入低、消費(fèi)高的生活窘?jīng)r；二是對(duì)于保定市新建三區(qū)如此多的農(nóng)民，加上文化水平差異較大，勞動(dòng)能力各異的實(shí)際情況，政府要想對(duì)這部分人在謀生方面進(jìn)行合理迅速地安置并非一件容易的事情；三是隨著城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，必然會(huì)使得部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。但是，若這些農(nóng)民在一段時(shí)期內(nèi)仍然不具備一定的謀生手段，就會(huì)給社會(huì)帶來一定的不穩(wěn)定因素，這樣勢(shì)必會(huì)給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程帶來一定的困難。

（三）住房安置點(diǎn)的選取比較困難。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的住房安置點(diǎn)選取受到孩子入學(xué)、戶籍制度、日常購(gòu)物以及上班單位等限制，這些因素處理不妥當(dāng)就會(huì)直接影響住房的后續(xù)困難。一是住房安置點(diǎn)附近應(yīng)該有九年義務(wù)教育的學(xué)校以滿足新市民化的眾多農(nóng)業(yè)人口的子女入學(xué)，充分考慮安置點(diǎn)所在位置的戶籍所在地，以方便孩子入學(xué)。若這一點(diǎn)處理不好，就會(huì)給農(nóng)民帶來一定的思想負(fù)擔(dān)，從而也就會(huì)直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的整體進(jìn)程；二是日常購(gòu)物和上班單位的地點(diǎn)和住房安置點(diǎn)之間的距離不要太遠(yuǎn)。太遠(yuǎn)的距離對(duì)于剛剛轉(zhuǎn)為市民的大部分農(nóng)民來說是一件困難的事情，原因在于農(nóng)民對(duì)于城市的交通方式和購(gòu)物方式還沒有完全適應(yīng)，這就會(huì)直接給農(nóng)民的日常生活帶來很大的不方便。

三、保定市新建三區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策建議

（一）千方百計(jì)幫助農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口快速轉(zhuǎn)變思想。要想使得保定市新建三區(qū)迅速地融入大保定市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的思想得到有效轉(zhuǎn)變是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。本文將從以下兩個(gè)方面為相關(guān)的政府部門提供可行的政策建議。一是通過問卷、網(wǎng)上調(diào)查和入戶交流等方式針對(duì)樓房生活、戶口轉(zhuǎn)變和城市生活等方面對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)行細(xì)致深入地調(diào)研分析，并以此將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分為文化水平較高且思想開放和文化水平低且思想未開放兩種類型；二是利用少數(shù)文化水平較高且思想開放型的群眾帶動(dòng)大多數(shù)群眾進(jìn)行思想轉(zhuǎn)變的原則，由政府委派專門的工作人員對(duì)文化水平較高且思想開放型的群眾進(jìn)行思想疏導(dǎo)，為這些群眾闡明國(guó)家當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策。同時(shí)，幫助他們正確認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化以后的樓房生活、城市生活以及戶口轉(zhuǎn)變等問題，從而使得這些群眾在思想上得到迅速的轉(zhuǎn)變；三是由思想得到轉(zhuǎn)變的群眾對(duì)文化水平低且思想未開放型農(nóng)民進(jìn)行疏導(dǎo)。這樣的疏導(dǎo)原則使得群眾之間的交流更加方便，原因在于他們之間彼此互相了解且日常的交流比較順暢，從而可以使得這些群眾的思想轉(zhuǎn)變速度更加快且也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后續(xù)工作奠定一個(gè)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的謀生應(yīng)該實(shí)行政府安置和自謀職業(yè)并舉。解決好失地農(nóng)民的謀生養(yǎng)家問題是另一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。鑒于保定市新建三區(qū)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量比較多，若完全依靠政府妥善安置，在當(dāng)前時(shí)期還是比較困難的一件事情。因此，本文建議相關(guān)政府部門對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的謀生應(yīng)該實(shí)行政府安置和自謀職業(yè)并舉的原則。一是政府應(yīng)該針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化水平參差不齊的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行分類安置，并且在安置的過程中要充分考慮這些人的工作能力、年齡、工作單位的位置、工作時(shí)間等因素。另外，在安置時(shí)還要為這些人提供盡可能多的工作崗位，讓他們?cè)趰徫贿x擇上有回旋的余地。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身也應(yīng)該考慮自己以后的謀生道路。之所以這樣安排，原因在于這些人中有一部分文化水平較高的人具備一定的創(chuàng)業(yè)能力。若這些人能充分發(fā)揮自己的創(chuàng)業(yè)能力，一方面可以解決自己家庭的日常生活問題；另一方面可以吸收部分農(nóng)業(yè)人口勞動(dòng)力，這樣也為政府相關(guān)部門在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后續(xù)工作中減輕了一定的負(fù)擔(dān)。三是呼吁位于保定市區(qū)的相關(guān)企業(yè)單位在招工時(shí)優(yōu)先考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，為他們找到一份可以謀生的職業(yè)。這樣不但為政府相關(guān)部門分擔(dān)了部分的就業(yè)負(fù)擔(dān)，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的工作盡了一份社會(huì)責(zé)任。

（三）通過定量分析方法對(duì)住房安置點(diǎn)進(jìn)行合理選取。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的住房安置點(diǎn)選取要充分考慮孩子入學(xué)、戶籍制度、日常購(gòu)物以及上班單位等因素。本文之所以在住房安置點(diǎn)的選取中考慮這些因素，主要基于以下三個(gè)方面的原因：一是農(nóng)業(yè)人口中比較壯年的勞動(dòng)力均在外上班謀生，家里多是老人和孩子。這種情況下農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為市民后，孩子在城里上學(xué)均需要接送，而接送孩子大多數(shù)是老人，因此住房安置點(diǎn)就不宜離學(xué)校比較遠(yuǎn)；二是戶籍制度和住房直接相關(guān)，因此安置點(diǎn)的選取就必須考慮合適的地理位置，這樣才能為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后的生活帶來方便，否則會(huì)給這些人在日常生活中帶來諸多不便；三是日常購(gòu)物的場(chǎng)所和上班單位要距離住房安置點(diǎn)不要太遠(yuǎn)。這樣也有助于農(nóng)業(yè)人口在不熟悉城市生活的前提下便于他們快速融入城市。

要想在充分考慮以上三個(gè)方面的基礎(chǔ)上進(jìn)行住房安置點(diǎn)的選取并非易事，從而筆者建議通過定量的分析方法來確定住房安置點(diǎn)。首先，通過調(diào)研的方式搜集某個(gè)住房安置點(diǎn)的群眾孩子上學(xué)的學(xué)校、上班的單位、經(jīng)常購(gòu)物的場(chǎng)所等相關(guān)數(shù)據(jù)；其次，對(duì)于收集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理和分類，確定學(xué)校、單位和購(gòu)物場(chǎng)所之間的距離，從而為住房安置點(diǎn)的選取奠定數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；最后，確定數(shù)學(xué)優(yōu)化模型中的決策變量、目標(biāo)函數(shù)和約束條件，從而通過定量分析的方法和數(shù)學(xué)模型確定出最優(yōu)的住房安置點(diǎn)選取方案。

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