基本農(nóng)田土地整理項目績效評價研究

王源智+姚遠

[摘 要] 土地整理對我國保持耕地總量動態(tài)平衡、保護糧食安全、協(xié)調(diào)人與土地關系、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大意義。隨著土地整理項目的開展數(shù)量、建設規(guī)模、資金投入等的不斷擴大，對土地整理項目的績效評價已經(jīng)成為關系國計民生的重要課題。土地整理項目績效評價對規(guī)范與指導土地整理的實踐活動、提高專項資金投入效益等都具有重要意義，它是我國土地整理事業(yè)保持可持續(xù)發(fā)展的重要保障。湖北省老河口市孟樓鎮(zhèn)采用定量與定性相結(jié)合的方法，對基本農(nóng)田土地整理項目進行了績效評價。調(diào)研結(jié)果表明，績效評價等級良好，該項目具有可觀的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，能夠有力地促進當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的快速健康發(fā)展。

[關鍵詞] 基本農(nóng)田；土地整理；績效評價；三農(nóng)問題；農(nóng)業(yè)改革發(fā)展

[中圖分類號]F32 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）05-0084-08

一、研究背景

（一）績效評價的內(nèi)涵

績效評價是指運用客觀的評價標準、有效的評價方法、合理的評價指標，對特定時期產(chǎn)出的成果進行公正、有效的評判[1]?？冃гu價的工作目標是診斷并發(fā)現(xiàn)評價單元的潛在問題，及時提出針對性的改善舉措，以推動工作效率的提升和服務質(zhì)量的達標，并在個體與個體、組織與組織之間鼓勵良性競爭，營造有序的競爭環(huán)境，構建公眾監(jiān)督的平臺，從而達到對被評價單元作出客觀、準確績效評價的目的。績效評價除了做出基本價值判斷以外，還用于選擇、預測，并發(fā)揮導向作用。

績效評價具有4種特性[2]：（1）系統(tǒng)性，即績效評價的展開需要從角度、維度、主體等多個方面去考慮、分析，這樣才能得到較為準確和全面的評價；（2）多因性，即要通過結(jié)合主客觀、內(nèi)外因等多因素綜合考量來認定績效評價的好壞程度，而不能夠僅僅憑借單一因素；（3）周期性，即績效評價一般以項目完成、竣工驗收為周期，當然也可以根據(jù)項目支出或完成情況對重大、重點項目實施階段性評價；（4）區(qū)域性，即由于績效承載的對象有具體內(nèi)容也有抽象內(nèi)容，這必然受到一定區(qū)域環(huán)境范圍的影響，因此績效評價往往是區(qū)域性的。

（二）孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理項目績效評價的意義

湖北省老河口市孟樓鎮(zhèn)作為農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，大部分的經(jīng)濟發(fā)展及稅收主要來自于農(nóng)業(yè)。鎮(zhèn)內(nèi)的六大專業(yè)市場輻射2省、3縣（市）、10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，年商品零售交易額突破5.6億元，日均上市交易人口2萬人，是鄂西北、豫西南較大的農(nóng)產(chǎn)品物資集散地之一。

但是，孟樓鎮(zhèn)在以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展過程中仍存在著一些問題：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直沿襲傳統(tǒng)的小生產(chǎn)經(jīng)營模式，大都是手工操作 ，勞動強度大，生產(chǎn)水平低；第二，農(nóng)民主要以土地為生，只有少部分人從事第三產(chǎn)業(yè)，造成該鎮(zhèn)人口就業(yè)率較低；第三，土地整理前，孟樓鎮(zhèn)干支渠均為土質(zhì)渠道，滲漏嚴重，影響過流能力。

農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略決定孟樓鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展的方向，解決好農(nóng)村的土地整理問題直接關涉孟樓鎮(zhèn)經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，針對孟樓鎮(zhèn)土地整理項目的績效評價在促進該鎮(zhèn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展上有著重要意義。

二、孟樓鎮(zhèn)農(nóng)田土地整理項目績效評價指標體系

（一） 孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理項目研究區(qū)概況

孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理項目位于湖北省老河口市東北部，東經(jīng)111°49''56''至111°51′21″；北緯32°27′51″至32°32′00″，該鎮(zhèn)是鄂西北的交通要塞、鄂豫邊界商貿(mào)重鎮(zhèn)、老河口市的區(qū)域中心鎮(zhèn)。其具體范圍為：東至滕莊水庫及河南省；南至竹林橋鎮(zhèn)劉崗村；西至蒿陽河；北至河南省鄧州市。項目區(qū)建設規(guī)模1496.65公頃，涉及到孟樓鎮(zhèn)曹坡村、曹營村、熊家河村、黃老營村、柴崗村、秦莊村等6個行政村。

（二）基本農(nóng)田土地整理項目評價指標選取原則

績效評價的實質(zhì)就是對項目的效果進行研究分析和評價。孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理績效評價以實施內(nèi)容為出發(fā)點，包含了資源、資金、人力的投入與產(chǎn)出，旨在反映項目實施對項目區(qū)的經(jīng)濟、社會、環(huán)境等方面是否產(chǎn)生積極影響。因此，該項目的指標在設計與選取時，不僅要充分考慮到該地區(qū)特有的自然環(huán)境、經(jīng)濟狀況和人文條件，還要結(jié)合土地整理項目績效評價的內(nèi)涵。故評價過程應遵循以下原則：

1.客觀性原則。首先，在構建土地治理項目績效評價指標體系時，采取嚴謹?shù)膽B(tài)度，用標準化的衡量尺度進行指標的取舍，盡量排除個人主觀因素的影響，以便保持事實和數(shù)據(jù)的統(tǒng)一。另外，在指標體系的構建過程中，在分析估計模型計算結(jié)果可能出現(xiàn)的偏差時，要尊重客觀計算結(jié)果，不能任意篡改結(jié)果。其次，土地治理項目績效評價的內(nèi)容要有科學的規(guī)定性，指標與指標體系的設計必須與可持續(xù)發(fā)展的價值觀一致，要科學反映社會影響[3]、經(jīng)濟影響[4]、環(huán)境影響[5]等方面的內(nèi)容。明確各項指標的計算范圍，生成績效指標所依據(jù)的事實應當是全面的、具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的，而不應當是個別或偶然的?？冃гu價指標體系的設計要客觀反映土地整理項目績效評價帶來的影響[6]。

2.系統(tǒng)性原則。土地整理項目的績效評價指標應該通過直接反映和間接反映的方式，對績效評價的情況效果展開系統(tǒng)充分的說明，既要有主觀評價，又要有客觀評價，在不同評價對象和角度上謀求系統(tǒng)平衡[7]。同時，土地治理項目的績效評價涉及的評價目標具有多因性、多維性以及系統(tǒng)性特征，因此績效評價指標應全面、完整，應該能夠在整體上體現(xiàn)評價總目標。否則，容易導致以偏概全，不能全面反映評價客體的實際情況。

3.可行性原則。首先，要保證評價指標的可操作性。評價指標的選取要便于評價結(jié)果的計算，盡可能選擇一些定量指標。難以量化的指標也要盡量進行量化處理，減少評價的主觀影響，提高評價的科學性。其次，要確保評價指標數(shù)據(jù)的可獲取性。指標的設計要緊貼地方土地整理項目的實踐，評價指標數(shù)據(jù)要盡量做到可以直接從土地整理項目實踐中獲取[8]。

4.獨特性原則。不同地理區(qū)域情況有所不同，由它們帶來的評價因素所起到的作用也不盡相同，因此需要在評價工作中融合地域特點和因素，增補適合當?shù)靥攸c的指標，統(tǒng)籌分析績效評價。使得評價指標能客觀反映土地整理績效的真實水平[9]。

5.定量與定性相結(jié)合原則。在設置指標體系過程中不是所有的指標都能夠量化，僅僅選用定量指標可能會導致指標體系缺乏全面性、科學相關性。因此，在評價過程中要盡量將定量指標和定性指標相結(jié)合，以便系統(tǒng)反映土地治理項目所產(chǎn)生的社會效益、經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響[10]。

（三）基本農(nóng)田土地整理項目績效評價指標體系構建

一套科學的評價體系，是土地整理績效項目評價不可或缺的部分。評價指標對構建評價體系而言至關重要，它需要從各個方面反映土地整理績效[11]。筆者通過對孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理績效評價的特征分析，把握評價指標選取原則，結(jié)合國家、省政府等有關政策文件的基本要求，我們對績效評價指標體系的構建有了以下設想：關鍵是要明確項目績效評價的目標。故在指標設計和選取時，要對該項目計劃任務、施工安排、資金管理、服務主客體等方面給予充分考慮。這里，衡量項目完成效率是績效評價的關鍵，其中包含了項目成本與目標之間的收益關系。在施工方面，要考慮到項目完成率和及時率、項目建設調(diào)整情況等指標；在組織管理方面，要考慮到項目檔案資料完整性和組織制度健全性等指標；在資金方面，要考慮到資金到位率與使用率、資金預算執(zhí)行率等方面指標。同時，項目工程質(zhì)量也是績效評價的重點。在設定與選取相關績效評價指標時，可以關注項目完成質(zhì)量、項目監(jiān)管情況、項目建設調(diào)整情況等能夠反映質(zhì)量要求的評價指標。還應當核定項目的實施效果，當?shù)厥芤娣秶⑷罕妼椖繉嵤┙Y(jié)果滿意程度、周邊環(huán)境的改善，都直接或間接反映了該項目最終效果的好壞。當然，經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益等方面的績效指標也可成為土地整理前后對比的重要依據(jù)。

因此，根據(jù)土地整理的目標和任務，筆者將指標體系劃分為目標層、準則層、因子層、指標層4個層次，形成一個由相互聯(lián)系指標組成的多層次指標體系（表2-1）。

1.目標層

目標層為總績效，該層用以反映土地整理項目績效的高低程度，是土地整理項目績效評價總目標和總方向。

2.準則層

準則層是對目標層的具體表征，該層確定了基本農(nóng)田土地整理項目績效評價的角度和內(nèi)容，并依據(jù)項目“投入、過程、產(chǎn)出、效率”模型法的內(nèi)涵，結(jié)合該地區(qū)具體情況，將準則層劃分為實施內(nèi)容績效、功能績效、資金財務管理績效、效益績效四個部分[12]。第一部分實施內(nèi)容績效，主要是對土地整理項目具體內(nèi)容實施過程的不同階段進行評價，如對項目目標的設定，項目的實施、監(jiān)督和驗收以及各項資料的完備性進行評價；第二部分功能績效，主要是對項目目標和功能的實現(xiàn)程度進行評價；第三部分資金財務管理績效，主要是對資金的投入、使用情況和管理規(guī)范進行考核；第四部分效益績效，主要是對該地區(qū)經(jīng)濟、社會、生態(tài)三方面進行評價。

3.因子層

因子層是連接準則層與指標層的中間橋梁，起到承上啟下的作用。該層主要指根據(jù)土地整理分項目標檢查落實效果，即對實施內(nèi)容績效、功能績效、資金財務管理績效、效益績效評價指標的確定[13]。

4.指標層

該層是對因子層的進一步分解，可以體現(xiàn)出因子層的實現(xiàn)程度。根據(jù)土地整理項目績效評價的目標及要求，本層共設置了45個指標。

三、基本農(nóng)田土地整理項目評價結(jié)果與討論

（一）孟樓鎮(zhèn)土地整理項目數(shù)據(jù)結(jié)果

該項目績效評價評審實行“定量定性結(jié)合、突出個性重點”的辦法。根據(jù)《孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理項目資金績效評價實施方案》確定指標體系和設定的目標，組織相關專家開展了績效評價專家評審工作。本項目共邀請了農(nóng)業(yè)、水利、國土、財政等部門的9位專家，深入項目區(qū)，采取現(xiàn)場勘察、問詢、復核等方式，對評價項目的有關情況進行核實，并對所掌握的有關信息資料進行分類、整理、分析和評價。專家們評價打分采用“背靠背”評分法，即根據(jù)收集的有關數(shù)據(jù)計算出各項量化指標值，對量化指標值進行分析、評價并詢問有關人員，依據(jù)評價標準對相關材料進行評議，計算出定性指標的評議得分，并將定量指標評價分數(shù)和定性指標評議分數(shù)按照規(guī)定的分值擬合形成綜合評價結(jié)果。根據(jù)各個專家的評分計算出匯總平均分為86.84分。將評價結(jié)果納入已確定的各項指標臨界區(qū)間進行比較，最終確定孟樓鎮(zhèn)基本農(nóng)田土地整理項目績效評價等級為良好。具體評價結(jié)果見表3-1：

（二）孟樓鎮(zhèn)農(nóng)田土地整理項目評價結(jié)果討論與建議

通過對孟樓鎮(zhèn)土地整理績效考核指標及得分情況做一般性研究，發(fā)現(xiàn)以下問題：

（1）項目完成質(zhì)量得分率低。主要是因為少數(shù)施工單位偷工減料，致使工程質(zhì)量達不到設計標準。如排水溝渠、小型水工建筑物有裂縫、變形；田間道路（含生產(chǎn)路）基礎差，泥結(jié)石層鋪設過薄，導致路面出現(xiàn)坑洼，積水嚴重。

（2）功能績效總體得分率較低。主要原因有：①項目設計變更報批不及時，有些工程項目的實際建設位置與規(guī)劃設計不符；②項目后期管護措施落實不到位，工程建設結(jié)束后雖已移交給項目所在地村民委員會管理，但由于部分管護措施落實不到位，個別地方的工程仍有損壞，有些溝渠已嚴重堵塞；③項目的竣工驗收沒有市級財政部門的參與。

針對上述問題提出以下4點建議：

（1）迅速采取補救措施，切實按項目設計的質(zhì)量要求，督促項目施工單位完善工程質(zhì)量，確保工程質(zhì)量達到設計標準；

（2）今后開展的項目要切實加強工程事項變更的管理，及時完善變更設計報批手續(xù)；

（3）進一步探索后期管理模式，做好工程后續(xù)管護工作，以保證項目工程建設發(fā)揮長期效益；

（4）進一步強化財政部門的監(jiān)督管理職能。國土開發(fā)整理項目從立項申報、招投標、項目實施、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)，都必須有市級財政部門的全程參與。市級財政部門要切實加強國土開發(fā)整理項目專項資金的監(jiān)督管理，確保項目專項資金高效、安全運行。

四、結(jié)論

通過土地平整、農(nóng)田水利、道路、林網(wǎng)等工程措施，可有效提高項目區(qū)抗災減災能力，加強水土保持，改善農(nóng)田生產(chǎn)小氣候。通過對田、林、水、渠、路、村莊等綜合治理，項目區(qū)隨處可見“田成方、林成網(wǎng)、路相通、渠相連”的優(yōu)美田園景觀，可全面改善了項目區(qū)農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，美化農(nóng)村居住環(huán)境，使生物多樣性發(fā)生明顯變化。

通過土地平整，配套建設農(nóng)田水利及道路工程，完善基礎設施，能大大提高土地利用率，增加有效耕地面積，極大改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化作業(yè)和適度的規(guī)模經(jīng)營。并能大幅降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改善當?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活條件，增加農(nóng)民就業(yè)機會和收入，加快當?shù)剞r(nóng)民脫貧致富的步伐。

項目區(qū)的經(jīng)營模式為當?shù)剞r(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模化、集約化生產(chǎn)奠定了一定的基礎。對于引進和采用農(nóng)業(yè)新技術，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)觀念，運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方法，推動農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展，將會產(chǎn)生深遠的影響。同時，能有效提高了群眾對土地資源從分散到集約耕種的認識，為促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構的調(diào)整創(chuàng)造良好的契機。

土地整理項目增加的耕地面積緩解了當?shù)氐娜说孛埽S護了農(nóng)村的穩(wěn)定，并為全市耕地總量動態(tài)平衡奠定了堅實基礎。同時改善了干群關系，使廣大農(nóng)民群眾感受到土地開發(fā)整理是一項利國利民的重要事業(yè)，從而進一步取得了廣大農(nóng)民對土地開發(fā)整理工作的理解和支持，能夠更好地推動全市土地開發(fā)整理工作的全面開展。

綜上所述，該項目具有可觀的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益，投資回收期短、投資收益率高，有力地促進了項目區(qū)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效和當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟又快又好發(fā)展，為新農(nóng)村建設注入了生機和活力。功在當代，利在千秋。

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[責任編輯：李利林]