鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的方向

劉淑

摘要：盡管財政困難是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要動因，但縮減財政支出并不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主導(dǎo)方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)精簡機構(gòu)和人員，但主要著力點卻不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身。建設(shè)完整職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構(gòu)、推行民主選舉等方案，缺乏行政技術(shù)上的可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革必須著眼于縣域范圍，以實現(xiàn)政府職能的最佳配置為核心。為此，需要科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府職能，合理劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)范圍，改革政府設(shè)置關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)：行政管理體制；改革形式和級別制度，并探索新的村級治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；行政管理體制；改革

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革是一個眾說紛紜的話題。針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的財政壓力很大、人員嚴重超編、職能定位不明等問題，實踐中采取的主要措施是精簡機構(gòu)和人員、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、轉(zhuǎn)變政府職能并調(diào)整縣鄉(xiāng)職權(quán)關(guān)系，部分地方還進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的改革試點；理論界提出的改革方案，則大致可以分為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、改組為派出機構(gòu)、推行民主選舉等幾類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制究竟應(yīng)該向哪個方向改革？下面探討這個問題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的實踐偏差

（一）節(jié)約財政支出并非鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的主要要動因

2000年開始的農(nóng)村稅費改革，是作為從根本上解決農(nóng)民負擔(dān)問題的一項重大措施提出來的，直接目的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍緊張的情況下，遏制面向農(nóng)民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派。現(xiàn)行財政體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因。基層財政困難的原因有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范等，但主要是財政制度上的。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要措施是改革財政體制。從現(xiàn)行財政體制的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力緊張是整個政府系統(tǒng)財力緊張的表現(xiàn)，某種意義上也可以說是上級政府財力的相對充裕導(dǎo)致的。解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難問題的關(guān)鍵，在于通過發(fā)展經(jīng)濟、增加整個國家的財政收入，并通過改革財政收支體制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大對下級政府直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)移支付力度等方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

（二）精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員并非重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的治本之策

精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要工作。稅費改革后，盡管財政增加了對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付，但不少地方仍在反映基層財政十分困難。出現(xiàn)這種情況的原因之一在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)多、人員多，“食之者眾、生之者寡”的狀況沒有根本改變，增加的支出主要用在養(yǎng)人、養(yǎng)機構(gòu)上。

解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題的根本措施在于上級政府的配套改革。各地在農(nóng)村綜合改革試點中之所以普遍感到減人、減支都比較難，深層次的原因是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能界定不清，事減不下來。更深層次的原因，在于綜合改革主要還停留在在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，縣及縣以上機構(gòu)基本沒有變化。基于我國政府機構(gòu)自上而下的科層結(jié)構(gòu)，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)級機構(gòu)改革，在上級政府部門均強調(diào)本部門重要性、要求設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)的壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革還存在體制復(fù)歸和反彈的可能。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的理論誤區(qū)

（一）建立職能完備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不經(jīng)濟的

盡管從長遠來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政改善的可能性是存在的（我國東部發(fā)達地區(qū)及某些城市郊區(qū)的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟實力，足以維持較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)），建立完備職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是不經(jīng)濟的。以往“簡政放權(quán)”之所以難以落實，這可能是最重要的原因之一。

（二）取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次缺乏行政技術(shù)上的可行性他

事實上，我國數(shù)千年來，不論是采取鄉(xiāng)官制還是職役制，在縣與農(nóng)村之間一直存在一個職能類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正式或非正式的層次，因而并不存在所謂“皇權(quán)不下縣”的情況。近年來一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后就因為農(nóng)民辦事不便，又在被撤并的地方設(shè)立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機構(gòu)。相對于農(nóng)村地區(qū)而言，城市的交通、通訊更為便捷，居住地域更為緊湊，經(jīng)濟條件更好，人員素質(zhì)更高，也沒有做到取消辦事處等區(qū)域性行政機構(gòu)。

（三）改組為派出機構(gòu)無助于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面

改組為派有著比派出機構(gòu)較大的獨立性、自主權(quán)和責(zé)任心，有利于其對當(dāng)?shù)厥聞?wù)的處理。盡管派出機構(gòu)也是管理駐在地事務(wù)并為駐在地服務(wù)的，但它直接對派出它的機關(guān)負責(zé)而不是對駐在地居民負責(zé)。這決定了它的獨立性和自主權(quán)較小，而且當(dāng)?shù)鼐用駥ε沙鰴C構(gòu)的影響要比對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響來得間接和微弱。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本方向

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在未來一個時期內(nèi)還有存在必要的

政府的設(shè)置越接近當(dāng)?shù)孛癖?，越便于了解所轄區(qū)居民的需求，并設(shè)法滿足他們的偏好。從這個角度上看，在財力允許的情況下，維持一個在地域上和層級上盡可能貼切民眾的政府，有利于實現(xiàn)社會福利的最大化。

（二）設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的基本原則

隨著我國農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將逐步改造為各種形式的市場主體，這時村級治理的主要任務(wù)將轉(zhuǎn)到農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)上來。隨著城鎮(zhèn)化進程的深入，某些農(nóng)村居民點將發(fā)育成為規(guī)模不等的城鎮(zhèn)，而伴隨著行政級別制度的打破，這些居民點也應(yīng)當(dāng)可以建立某種形式的政府。其他農(nóng)村居民點，如果其村民仍有自治的愿望，則可以繼續(xù)保留某種形式的自治組織；如果某些地方由于各種原因不具備自治的條件，或居民缺乏自治的愿望，政府應(yīng)直接把農(nóng)村社區(qū)管理的責(zé)任承擔(dān)起來。實際上，自治以居民具備自治的愿望為前提，它不應(yīng)是強制的或統(tǒng)一的。機構(gòu)，并不一定是最適宜的。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的基本設(shè)想

遠期前景。隨著城市化的進展及政治經(jīng)濟社會等方面條件的改善，在具備一定規(guī)模的居民點，可以設(shè)置“點狀”的縣轄鎮(zhèn)（也有人擬稱之為市。如果解決了級別、權(quán)限方面的問題，名稱就不是很主要，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前行使的管理該居民點基礎(chǔ)設(shè)施、維持社會程序等職能獨立出來，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就可以轉(zhuǎn)化為名符其實的鎮(zhèn)（市）政府。某些雖未達到相應(yīng)規(guī)模，但居民有自治愿望和能力的居民點，也可以設(shè)立真正的自治組織，自主管理其內(nèi)部事務(wù)。其余鄉(xiāng)鎮(zhèn)就演變?yōu)檎嬲膹V域型行政建制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（確切地說是鄉(xiāng)政府）負責(zé)那些不具備設(shè)立鎮(zhèn)（市）條件、又缺乏自治愿望或能力的廣大農(nóng)村地區(qū)的日常運轉(zhuǎn)，并調(diào)整到適宜規(guī)模的行政區(qū)劃?？h級政府部門（甚至更高層級政府部門）仍會在縣域內(nèi)派駐機構(gòu)，但其政區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)不一定是重合的，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分工也是比較明確的。