新常態(tài)下區(qū)域水污染治理的法律規(guī)制研究

黃佳鳳++單思潔

摘 要：經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的關(guān)系十分密切，當(dāng)我國工業(yè)、制造業(yè)飛速發(fā)展的時(shí)候，江川河流的污染也日益嚴(yán)重，區(qū)域水污染問題日漸突出。我組主要就具有代表性的區(qū)域——長江三角洲，作為研究對象，通過實(shí)地調(diào)研、收集數(shù)據(jù)等方式，簡要闡述區(qū)域水污染的現(xiàn)狀、有關(guān)區(qū)域水污染治理的一些問題，以及新常態(tài)下法律規(guī)制對區(qū)域水污染的調(diào)整并加以分析和提出建議，以期為新常態(tài)下區(qū)域水污染治理的法律規(guī)制提出更好的建議，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；水污染；法律規(guī)制；治理

長期以來，人類片面地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽略了對環(huán)境的影響。其中，較為突出的問題就是區(qū)域水污染的問題。水污染問題的日益突出，使得人們開始尋求解決方案。國外在這方面的研究比國內(nèi)要早，例如，荷蘭，建立了水污染防治管理機(jī)構(gòu)—水管會(huì)；法國，建立了六個(gè)水務(wù)局，分流域進(jìn)行水資源統(tǒng)一管理；韓國，設(shè)立了以國務(wù)總理為首的環(huán)境問題對策委員會(huì)，完成水質(zhì)管理一元化政策。此外，最常用的措施還有：普遍采用水的重復(fù)利用、循環(huán)回用技術(shù)，發(fā)展閉路循環(huán)系統(tǒng)；城市污水普遍采用二級處理；城市污水的再利用水法的制訂與進(jìn)一步的修正，等等。相比之下，國內(nèi)對水污染的治理就相對落后一點(diǎn)。雖然國內(nèi)已經(jīng)采取相關(guān)措施進(jìn)行防治與治理，但依舊不夠完善。

在區(qū)域水污染中，較為有代表性的就屬長三角地區(qū)了。將長三角地區(qū)作為代表，主要是由于它的基本特征：（1）地理位置：長三角地區(qū)屬于我國東南亞熱帶濕潤地區(qū)，水系發(fā)達(dá)，占地面積大，約占全國土地面積的1%，處于沿海開放帶和沿海產(chǎn)業(yè)密集帶組成的T型產(chǎn)業(yè)布局的結(jié)合部（2）經(jīng)濟(jì)發(fā)展：長三角是中國最大的綜合性工業(yè)基地，同時(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)好、服務(wù)業(yè)發(fā)展快。因此，長三角地區(qū)很具代表性。

一、長三角水質(zhì)現(xiàn)狀

（一）總體水質(zhì)逐年下降，干流水質(zhì)基本穩(wěn)定，但中小河流水質(zhì)惡化。長江沿岸城市的生活污水和工業(yè)廢水直接排入了長江，由于長江水流量大，自凈能力強(qiáng)，所以，干流的水質(zhì)基本穩(wěn)定。但在南京、上海、南通等地均存在明顯的岸邊污染帶。[1]中小河流的水質(zhì)的惡化，導(dǎo)致出現(xiàn)有機(jī)污染特征和強(qiáng)烈的富營養(yǎng)化趨勢，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)黑臭現(xiàn)象。

（二）湖泊呈現(xiàn)嚴(yán)重富營養(yǎng)化現(xiàn)象。由于城市湖泊的環(huán)境容量小，因此污染較為嚴(yán)重。區(qū)內(nèi)的近20個(gè)湖泊75%以上已呈現(xiàn)明顯富營養(yǎng)化。

（三）地下水的取用和污染造成的環(huán)境污染問題嚴(yán)重。優(yōu)質(zhì)地表水的缺少，則需開采富水性好的第二承壓水，導(dǎo)致地下水位迅速下降，并由城市向外擴(kuò)張，形成大面積地下水沉降漏斗。據(jù)調(diào)查研究表明，由于長期開采地下水，導(dǎo)致形成了很多個(gè)以城市為中心的水位下降漏斗。更為嚴(yán)重的是，地下水位的漏斗仍在擴(kuò)大。

（四）市郊、農(nóng)村的污染突出，老工業(yè)城市污染下降，新興工業(yè)城市排污量增加。特大城市隨著環(huán)境政策的實(shí)施以及污染治理技術(shù)的進(jìn)步，廢水排放量逐步下降，排放達(dá)標(biāo)率不斷提高，但一些開發(fā)區(qū)，一方面要控制廢水的排放，另一方面又要快速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，最終導(dǎo)致廢水的排放量沒有得到很好地控制。

（五）河口、泊岸污染嚴(yán)重，水生態(tài)環(huán)境壓力增大。長江口水域水污染加重，鹽水的入侵是影響長江口水資源利用的一個(gè)重要因素。

二、長三角區(qū)域水污染治理的難點(diǎn)

（一）水污染影響廣泛

水資源與其他資源存在根本的區(qū)別是，流動(dòng)性。因而，水污染也就影響更為廣泛，上游的排放的污水，經(jīng)水域的流動(dòng)，則會(huì)污染到下游的水資源，這就會(huì)出現(xiàn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的現(xiàn)象。一水域的水污染，隨著水的流動(dòng)擴(kuò)展到另一片水域，從“污染點(diǎn)”變成了“污染面”，水資源的污染則會(huì)從某一區(qū)域到某一流域。同時(shí)長三角區(qū)域又有它獨(dú)特的難題。第一，長三角區(qū)域河流湖泊呈網(wǎng)狀分布，地理?xiàng)l件較為復(fù)雜，再加之處于梅雨覆蓋區(qū)。地理與氣候的特征，導(dǎo)致該區(qū)域水污染擴(kuò)張更快，治理更難。第二，長三角區(qū)域作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心區(qū)之一，工業(yè)活動(dòng)比較活躍，在快速發(fā)展工業(yè)的同時(shí)，也加重了環(huán)境的負(fù)擔(dān)，廢水排放量較多，給區(qū)域水污染的治理帶來了難題。除了工業(yè)以外，優(yōu)越的地理位置使得該區(qū)域農(nóng)業(yè)較發(fā)達(dá)，由此排放的農(nóng)業(yè)污水也是相當(dāng)可觀的。第三，長三角區(qū)域人口較多，城鎮(zhèn)較為密集，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程也加快，密集的人口、城鎮(zhèn)導(dǎo)致生活污水的排放量增多。

（二）管轄確定難

水資源，總體而言，具有公共性質(zhì)，但就“流域水污染治理作為物品本身具有消費(fèi)的非競爭性又具有收益的排他性”[2]，也就是要求“誰污染，誰治理；誰治理，誰受益”。但水污染不同于其他污染，水資源是流動(dòng)的，因而，在現(xiàn)實(shí)生活中，常常出現(xiàn)下游水域的治理主體要幫上游污染水的主體買單，這顯然不合理，同時(shí)打擊了各方治理水污染的積極性。各地方的政府從己方利益出發(fā)，“必然尋求地方區(qū)域邊界的利益最大化，或地方行政區(qū)域邊界內(nèi)的治理成本最小化。一方面要防止區(qū)域內(nèi)利益‘外溢，另一方面要企圖有其他主體承擔(dān)本區(qū)域發(fā)展成本”。[3]長期以往，只能造成“互踢皮球”的現(xiàn)象，相互推卸責(zé)任，最終，沒有一方承擔(dān)治理責(zé)任。

對于長三角區(qū)域水污染的治理難點(diǎn)，我組主要是就法律規(guī)制方面入手，以期通過法律規(guī)制能更好地解決區(qū)域水污染問題。

三、建議

（一）確定責(zé)任承擔(dān)問題

水資源本質(zhì)的特殊性，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，就上下游水污染問題，總是無法得到合適的解決。在長三角區(qū)域，涉及到上游的水污染，波及下游的水資源，上游將水污染的難題丟給了下游，下游又認(rèn)為是上游的責(zé)任。各方都沒能及時(shí)有效的治理，只能擴(kuò)大污染面積，加大水污染的危害。這不止長三角有該問題的存在。因此，法律很有必要明確規(guī)定各方的責(zé)任與義務(wù)，更高效地解決水污染問題。區(qū)域水污染，最主要就是找到污染源，污染源所在地政府對該水污染應(yīng)盡主要責(zé)任，對波及下游的損害應(yīng)承擔(dān)一定責(zé)任。當(dāng)權(quán)利義務(wù)明確時(shí)，才能有效處理問題。

（二）完善協(xié)商制度

相關(guān)學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)“依法解決”，跨界水事糾紛，完善協(xié)商的相關(guān)法律，加強(qiáng)水行政執(zhí)法。[4]這在治理區(qū)域水污染時(shí)，也是一樣。區(qū)域水污染治理上，會(huì)存在上下游間的責(zé)任糾紛，此時(shí)，在涉及兩方利益時(shí)，雙方只有在協(xié)商一致的情況下，才能合理適當(dāng)解決區(qū)域水污染問題，因而，協(xié)商制度必不可少。協(xié)商一致制度也是對確定責(zé)任承擔(dān)問題的補(bǔ)充。經(jīng)濟(jì)利益，就各方而言，不能被侵害，雙方相互推諉的行為，也是從各自的利益出發(fā)，只是，沒有合理解決區(qū)域水污染治理的問題，對雙方皆是損失。因而，協(xié)商也是雙方利益的最大化。

（三）規(guī)定區(qū)域水污染治理的方式手段

就長三角區(qū)域水污染治理而言，最大問題應(yīng)當(dāng)就是，上下游的責(zé)任推卸。前文已列舉了責(zé)任承擔(dān)問題和協(xié)商制度，那就實(shí)施階段也應(yīng)予以規(guī)定。在法律中，應(yīng)明確相關(guān)的方式手段，使個(gè)地方政府在實(shí)施過程有確切的行動(dòng)綱領(lǐng)與大致方向，盡可能高效解決，以期達(dá)到合理的預(yù)期。

（四）擴(kuò)大監(jiān)督渠道

對于監(jiān)督，一般都是相關(guān)部門的職能，相關(guān)部門依權(quán)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法。但是，資源總是有限的，常有監(jiān)督缺失的時(shí)候。公民作為被侵害的一方，應(yīng)當(dāng)給予公民相關(guān)的權(quán)利，進(jìn)行監(jiān)督并給予對此訴訟的權(quán)利，這樣就增加了一條監(jiān)督渠道，對失職一方施壓，讓其及時(shí)履行自己的義務(wù)。

以上，是我組就從法律規(guī)制方面，對區(qū)域水污染治理提出的一些建議。我國是發(fā)展中國家，面臨的最大問題就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有賴于環(huán)境。我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展已造成了嚴(yán)重的水污染問題，區(qū)域水污染成為當(dāng)今的一大公害，政府有效治理區(qū)域水污染，將會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供重要的基礎(chǔ)與前提。治理區(qū)域水污染，對實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的全面和諧有著重大理論和實(shí)踐意義。

參考文獻(xiàn)：

[1]郁鴻勝.《長三角區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間布局研究》[M].上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2008.13-14.

[2]Dr.Franz Josef Batz. Fransboundary Water Cooperation [M]. By Federal Ministry for Economic Cooperation and Development Publishing July，2006（4-8）.

[3]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn).上海：上海三聯(lián)書店.2000.201.

[4]唐震.周海煒.長三角地區(qū)跨界水事糾紛協(xié)商面臨的問題及對策[J].水利經(jīng)濟(jì).2007.3：25（2）.