全面預(yù)算管理：應(yīng)用型大學(xué)綜合改革的有力抓手

張勁松　董雨

[摘 要]全面預(yù)算管理包括制度體系、工作流程、預(yù)算構(gòu)成、目標(biāo)制定、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析、預(yù)算考核等。全面預(yù)算管理是應(yīng)用型大學(xué)綜合改革的有力抓手。全面預(yù)算管理有助于高等學(xué)校尤其是應(yīng)用型大學(xué)構(gòu)建“學(xué)院式治理”的綜合改革創(chuàng)新模式。其目標(biāo)狀態(tài)是通過(guò)制度界權(quán)、學(xué)校放權(quán)、學(xué)院用權(quán)、分離監(jiān)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、放權(quán)有據(jù)、用權(quán)有度、監(jiān)權(quán)有力、科學(xué)高效的現(xiàn)代化大學(xué)治理體系。

[關(guān)鍵詞]全面預(yù)算管理；綜合改革；有力抓手

[中圖分類號(hào)] G64 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 2095-3437（2017）05-0191-04

隨著20世紀(jì)中期教育經(jīng)濟(jì)學(xué)的出現(xiàn)，教育成本的概念逐漸為越來(lái)越多的高等學(xué)校研究者和管理者所接受。約翰·維澤是教育成本研究的先驅(qū)者。學(xué)術(shù)界關(guān)于教育成本的研究較為關(guān)注理論研究，缺乏實(shí)踐探索。近幾十年來(lái)，一些國(guó)家積極借鑒私營(yíng)企業(yè)成本管理的成功經(jīng)驗(yàn)，把教育成本的管理作為規(guī)劃學(xué)校發(fā)展的重要手段，如20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的目標(biāo)成本管理、零基預(yù)算法等。近年來(lái)，不少國(guó)家堅(jiān)持以目標(biāo)管理作為政府分析高校經(jīng)費(fèi)是否有效利用的手段。目標(biāo)管理包括對(duì)校舍、設(shè)備等固定資產(chǎn)使用效率的分析，還包括對(duì)學(xué)生培養(yǎng)成本的分析等。預(yù)算管理的早期形式在商業(yè)活動(dòng)中開始出現(xiàn)，通過(guò)預(yù)算來(lái)管理商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的各種資源，從而有效提高企業(yè)的管理效益及商業(yè)的經(jīng)營(yíng)效益，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

一、全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)與制度

起源于20世紀(jì)初期的全面預(yù)算管理，經(jīng)歷持續(xù)不斷的演化，逐漸發(fā)展成為一種融合立體化、戰(zhàn)略化、人性化的全新的管理模式。全面預(yù)算管理通過(guò)資源配置來(lái)明確權(quán)責(zé)，通過(guò)目標(biāo)驅(qū)動(dòng)來(lái)安排要素，通過(guò)戰(zhàn)略協(xié)同來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。全面預(yù)算管理是推進(jìn)高等學(xué)校尤其是應(yīng)用型大學(xué)進(jìn)行綜合改革的有效途徑，能夠激發(fā)校內(nèi)二級(jí)部門的改革活力，切實(shí)提高高等學(xué)校的治理水平。從本質(zhì)上是講，全面預(yù)算管理屬于一種基于目標(biāo)的戰(zhàn)略管理。

將全面預(yù)算管理理念運(yùn)用于應(yīng)用型大學(xué)綜合改革，即以高等學(xué)校年度預(yù)算收支為切入點(diǎn)，以全面預(yù)算管理為改革手段，統(tǒng)籌安排高等學(xué)校的教學(xué)運(yùn)行、科研發(fā)展、基本建設(shè)、財(cái)務(wù)規(guī)劃等，通過(guò)全成本核算改革來(lái)優(yōu)化資源配置、提高資金效益，推動(dòng)應(yīng)用型大學(xué)規(guī)范特色化發(fā)展、健康可持續(xù)發(fā)展的一種大學(xué)內(nèi)部治理的創(chuàng)新模式。

（一）實(shí)施基礎(chǔ)

全面預(yù)算管理的實(shí)施基礎(chǔ)包括反映各種活動(dòng)的原始記錄、對(duì)各種資源定額的管理工作、能夠收集整理并產(chǎn)生有效分析結(jié)果的信息處理工作和對(duì)內(nèi)部計(jì)劃進(jìn)行價(jià)格管理的工作等。原始的活動(dòng)記錄能實(shí)時(shí)反映高等學(xué)校各種活動(dòng)的原始狀態(tài)，是編制預(yù)算和分析預(yù)算執(zhí)行情況的重要資料，也是核算高等學(xué)校發(fā)展成果的重要依據(jù)。定額工作是指對(duì)各種消耗、費(fèi)用、資金等定額的制定、執(zhí)行和管理，它是經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)、決策計(jì)劃、核算分析、資源分配的重要依據(jù)，是推行全面預(yù)算管理所必須完善的基礎(chǔ)工作。信息工作是指高等學(xué)校在教育教學(xué)活動(dòng)中進(jìn)行預(yù)測(cè)、決策、分析、核算、控制所必須進(jìn)行的資料數(shù)據(jù)的收集、處理、判斷、傳遞、儲(chǔ)存等的管理工作。價(jià)格工作是對(duì)高等學(xué)校內(nèi)部計(jì)劃的價(jià)格管理和核定。內(nèi)部計(jì)劃價(jià)格是為內(nèi)部管理和責(zé)任核算的需要而自行制定的內(nèi)部核算價(jià)格。預(yù)算的編制、控制、執(zhí)行和考核都離不開價(jià)格管理。

（二）制度體系

全面預(yù)算管理是一個(gè)整體，因此需要用整體的視角、系統(tǒng)的思維來(lái)進(jìn)行高等學(xué)校全面預(yù)算管理的制度體系設(shè)計(jì)。從整體的視角來(lái)看，全面預(yù)算管理制度體系主要包括基本制度、工作制度與責(zé)任制度等。從系統(tǒng)的思維來(lái)看，全面預(yù)算管理制度體系大致包括預(yù)算的組織與管理、預(yù)算的編制與執(zhí)行、預(yù)算的目標(biāo)與考核等方面的內(nèi)容，詳見(jiàn)圖1。

二、全面預(yù)算管理的流程與內(nèi)容

（一）工作流程

從工作流程角度來(lái)看，全面預(yù)算管理包括預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的考核等環(huán)節(jié)。預(yù)算的編制環(huán)節(jié)需要考慮確定預(yù)算目標(biāo)、編制預(yù)算草案、預(yù)算草案審批等實(shí)施步驟。預(yù)算的執(zhí)行環(huán)節(jié)需要考慮預(yù)算目標(biāo)分解、預(yù)算執(zhí)行安排、預(yù)算局部調(diào)整等實(shí)施步驟。預(yù)算的考核環(huán)節(jié)需要考慮預(yù)算的分析、預(yù)算的考評(píng)、預(yù)算的獎(jiǎng)罰等實(shí)施步驟。三大環(huán)節(jié)及各個(gè)實(shí)施步驟之間相輔相成、相互影響、循環(huán)往復(fù)，從而通過(guò)全面預(yù)算管理改革來(lái)實(shí)現(xiàn)高等學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。

（二）主要內(nèi)容

全面預(yù)算管理的主要內(nèi)容有收入預(yù)算、支出預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算等。收入預(yù)算主要包括高等學(xué)校的學(xué)雜費(fèi)收入、科研活動(dòng)收入、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入和其他活動(dòng)收入等。支出預(yù)算是高等學(xué)校預(yù)算周期內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的支出預(yù)算。財(cái)務(wù)預(yù)算是高等學(xué)校預(yù)算周期內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的財(cái)務(wù)規(guī)劃和資金安排，詳見(jiàn)圖2。

三、全面預(yù)算管理的目標(biāo)與作用

（一）預(yù)期目標(biāo)

全面預(yù)算管理的預(yù)期目標(biāo)是以高等學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，在平衡高等學(xué)校內(nèi)部各項(xiàng)資源配置的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)高等學(xué)校管理者與利益相關(guān)者的溝通與協(xié)調(diào)后，進(jìn)行測(cè)算確定。其本質(zhì)是高等學(xué)校規(guī)劃目標(biāo)在固定的預(yù)期周期的規(guī)劃具體化與目標(biāo)細(xì)致化。

（二）目標(biāo)制定

全面預(yù)算管理的目標(biāo)制定包括以下步驟：第一步，建立預(yù)算指標(biāo)體系。由于高等學(xué)校二級(jí)單位的職責(zé)分工不同，所承擔(dān)的預(yù)算內(nèi)容也就不同，因此需要高等學(xué)校根據(jù)具體的預(yù)算主體設(shè)計(jì)不同的預(yù)算指標(biāo)體系，綜合反映預(yù)算總目標(biāo)。第二步，確定預(yù)算目標(biāo)數(shù)值。預(yù)算目標(biāo)數(shù)值的確定是高等學(xué)校管理者、決策者與二級(jí)單位反復(fù)溝通協(xié)調(diào)、相互妥協(xié)的過(guò)程。第三步，細(xì)化分解預(yù)算目標(biāo)。當(dāng)預(yù)算目標(biāo)確定后，還需要將其在高等學(xué)校二級(jí)單位中進(jìn)行分解，使之成為各二級(jí)單位在預(yù)算期內(nèi)的分預(yù)算目標(biāo)，以此規(guī)范各二級(jí)單位的工作行為，確保高等學(xué)校總體戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）目標(biāo)作用

全面預(yù)算管理的目標(biāo)主要包括三個(gè)方面的作用。首先是保證預(yù)算目標(biāo)的戰(zhàn)略意圖得以實(shí)現(xiàn)。以預(yù)算目標(biāo)為指導(dǎo)的預(yù)算編制，通過(guò)對(duì)預(yù)期目標(biāo)的明確，表明高等學(xué)校預(yù)算周期內(nèi)對(duì)于整體發(fā)展戰(zhàn)略的周期細(xì)化，為校內(nèi)二級(jí)單位按照對(duì)應(yīng)的工作職責(zé)進(jìn)行預(yù)算編制指明方向。這種自上而下的目標(biāo)戰(zhàn)略將有助于通過(guò)預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算的控制得到預(yù)算目標(biāo)的預(yù)期結(jié)果。其次是整合不同單位的利益訴求并尋找平衡。在預(yù)算的編制中不斷進(jìn)行預(yù)算的分析，可以整合不同單位的利益訴求。通過(guò)評(píng)價(jià)不同單位的預(yù)算的合理性與目標(biāo)適當(dāng)性，實(shí)現(xiàn)平衡預(yù)算目標(biāo)的預(yù)期戰(zhàn)略，從而實(shí)現(xiàn)以高等學(xué)?？傮w戰(zhàn)略和發(fā)展目標(biāo)作為平衡點(diǎn)，以調(diào)整各二級(jí)單位的預(yù)算為手段，促使各二級(jí)單位的工作目標(biāo)向高等學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)靠攏。最后是監(jiān)控預(yù)算目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程。在全面預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)預(yù)算的執(zhí)行和預(yù)算的控制監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行實(shí)際與預(yù)算目標(biāo)預(yù)期的差異，并進(jìn)行預(yù)算的中期分析和調(diào)整，以保證預(yù)算預(yù)期目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

四、全面預(yù)算管理的編制與執(zhí)行

（一）編制流程

高等學(xué)校負(fù)責(zé)全面預(yù)算管理的部門向各二級(jí)單位分發(fā)其在預(yù)算周期內(nèi)的分預(yù)算目標(biāo)。各二級(jí)單位將本單位的分預(yù)算目標(biāo)拆分處理，形成本單位的分預(yù)算草案，再返回到預(yù)算管理部門。預(yù)算管理部門對(duì)分預(yù)算草案進(jìn)行合并匯總后，形成預(yù)算周期總預(yù)算草案，報(bào)預(yù)算決策部門審議批準(zhǔn)。預(yù)算決策部門討論通過(guò)周期總預(yù)算方案，預(yù)算管理部門分解、下達(dá)周期預(yù)算執(zhí)行方案，詳見(jiàn)圖3。

（二）編制方法

全面預(yù)算管理的編制方法主要有零基預(yù)算法、彈性預(yù)算法、滾動(dòng)預(yù)算法、作業(yè)預(yù)算法等多種預(yù)算編制方法。高等學(xué)校在進(jìn)行全面預(yù)算管理編制時(shí)，可綜合采用多種預(yù)算編制方法提高預(yù)算編制水平。

零基預(yù)算法是以零為基礎(chǔ)編制計(jì)劃和預(yù)算的方法，不考慮以前預(yù)算周期的預(yù)算執(zhí)行情況， 只依據(jù)預(yù)算目標(biāo)本身來(lái)測(cè)算的方法。零基預(yù)算法能夠充分利用高等學(xué)校有限的資金來(lái)合理進(jìn)行資源配置。特別是涉及專項(xiàng)項(xiàng)目支出，更要體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)高等學(xué)校發(fā)展影響程度不同來(lái)分配教育經(jīng)費(fèi)資源。同時(shí)，按照預(yù)算周期工作要點(diǎn)適量分配資金需求，將預(yù)算編制細(xì)化到每項(xiàng)支出。彈性預(yù)算法是以不同工作的預(yù)期工作內(nèi)容為基礎(chǔ)，確定相應(yīng)的預(yù)算金額而編制的能適應(yīng)不同工作的預(yù)算方法。其可以反映在各種工作量所應(yīng)開支或取得的金額。彈性預(yù)算法能夠規(guī)范預(yù)算項(xiàng)目的額度管理，還能通過(guò)對(duì)匯總的運(yùn)行成本數(shù)據(jù)分析及預(yù)算調(diào)整來(lái)提高資金的使用效益。滾動(dòng)預(yù)算法，或叫連續(xù)預(yù)算法、永續(xù)預(yù)算法，高等學(xué)校通過(guò)外借資金進(jìn)行校園建設(shè)時(shí)期比較適合使用此方法，作為正常預(yù)算管理的輔助預(yù)算管理。滾動(dòng)預(yù)算能采用“近細(xì)遠(yuǎn)粗”的原則，對(duì)高等學(xué)校的遠(yuǎn)期、中長(zhǎng)期、短期的規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行控制，根據(jù)前期預(yù)算的執(zhí)行情況及時(shí)調(diào)整近期預(yù)算，從而使高等學(xué)校各項(xiàng)工作能夠前后銜接。

作業(yè)預(yù)算法是以作業(yè)成本為計(jì)算基礎(chǔ)的一種新型預(yù)算管理方法。作業(yè)預(yù)算法比較適合用于編制高等學(xué)校的教育教學(xué)運(yùn)行預(yù)算。它可以通過(guò)對(duì)預(yù)算周期在校生規(guī)模的預(yù)估，測(cè)算出相應(yīng)的教學(xué)工作運(yùn)行預(yù)算、教學(xué)資源運(yùn)行預(yù)算等，從而使教育教學(xué)資源配置更符合學(xué)校發(fā)展實(shí)際需要，在提高預(yù)算資金使用效益的同時(shí)實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的效益擴(kuò)大， 詳見(jiàn)圖4。

（三）執(zhí)行控制

預(yù)算的執(zhí)行是指以預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)組織實(shí)施高等學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)的行為，包含了預(yù)算期從開始到結(jié)束的整個(gè)運(yùn)行過(guò)程。預(yù)算的控制是指高等學(xué)校以預(yù)算為基準(zhǔn)，通過(guò)采取一系列措施，避免預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算的目標(biāo)之間出現(xiàn)明顯偏差的行為。預(yù)算的執(zhí)行與預(yù)算的控制是相互依存的關(guān)系，預(yù)算的執(zhí)行需要預(yù)算控制確保不偏離預(yù)算，預(yù)算的控制必須以預(yù)算執(zhí)行為載體進(jìn)行規(guī)范實(shí)施。預(yù)算的編制為高等學(xué)校在預(yù)算周期內(nèi)開展各種活動(dòng)制定了預(yù)期目標(biāo)和執(zhí)行依據(jù)，預(yù)算的控制幫助在預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中不偏離預(yù)算的預(yù)期目標(biāo)。

五、全面預(yù)算管理的分析與考核

（一）預(yù)算分析

在實(shí)施全面預(yù)算管理過(guò)程中，將不可避免地出現(xiàn)預(yù)算實(shí)際開展情況與預(yù)算目標(biāo)預(yù)計(jì)執(zhí)行情況偏離的現(xiàn)象，這時(shí)需要通過(guò)適時(shí)的全面預(yù)算管理分析找出產(chǎn)生偏離的原因，并采取適當(dāng)?shù)拇胧┙档皖A(yù)算的偏離程度，同時(shí)允許二級(jí)單位按照實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算中期調(diào)整。其結(jié)果是既能通過(guò)預(yù)算分析發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，又能通過(guò)預(yù)算調(diào)整提高預(yù)算的效益，還能為制定更符合高等學(xué)?？茖W(xué)發(fā)展的周期預(yù)算目標(biāo)提供實(shí)踐的案例， 詳見(jiàn)圖5。（二）預(yù)算考核

預(yù)算考核是高等學(xué)校進(jìn)行全面預(yù)算管理改革中預(yù)算周期之間相互銜接的關(guān)鍵步驟，是全面預(yù)算管理的重要組成部分，是全面預(yù)算管理過(guò)程中考核、評(píng)價(jià)實(shí)施效果的重要環(huán)節(jié)，以預(yù)算指標(biāo)監(jiān)測(cè)、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果、預(yù)算分析報(bào)告為依據(jù)，開展預(yù)算管理考核，以幫助實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理目標(biāo)。

六、結(jié)語(yǔ)

全面預(yù)算管理作為一種科學(xué)的預(yù)算管理模式，是一種成本管理的新方法。全面預(yù)算管理是一個(gè)管理系統(tǒng)，包括業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)、資源、投入與產(chǎn)出等各個(gè)方面。從表面上看是這些要素與實(shí)施過(guò)程的集合，實(shí)質(zhì)上是將其整合為一個(gè)有機(jī)的整體。如何將教學(xué)資源和人的聰明才智發(fā)揮到最大限度是一門管理藝術(shù)。全面預(yù)算管理不是簡(jiǎn)單對(duì)高等學(xué)校人、財(cái)、物進(jìn)行下放、管理的手段，而是對(duì)高等學(xué)校管理者的治理能力的極大挑戰(zhàn)，也是真正體現(xiàn)全面預(yù)算管理本質(zhì)的關(guān)鍵所在。以全面預(yù)算管理為手段進(jìn)行應(yīng)用型大學(xué)綜合改革，遵循共同治理的原則，明確高等學(xué)校與二級(jí)單位的權(quán)責(zé)與關(guān)系是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的必然要求。 高等學(xué)校進(jìn)行全面預(yù)算管理改革就是將大學(xué)的各種活動(dòng)統(tǒng)一納入預(yù)算管理體系，通過(guò)預(yù)算的編制、執(zhí)行、分析、考核等環(huán)節(jié)，重新劃分高等學(xué)校與校內(nèi)部門的權(quán)責(zé)，從而推動(dòng)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，同時(shí)最大化發(fā)揮預(yù)算資金使用效益。實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，需要聚焦大學(xué)綜合改革，通過(guò)改革進(jìn)一步釋放大學(xué)的活力。全面預(yù)算管理是應(yīng)用型大學(xué)綜合改革的有力抓手。全面預(yù)算管理將幫助高等學(xué)校尤其是應(yīng)用型大學(xué)構(gòu)建一個(gè)全面預(yù)算作為管理手段、重心下移作為管理策略、權(quán)利下放作為管理方法、二級(jí)學(xué)院作為治理中心的高等教育綜合改革創(chuàng)新模式，簡(jiǎn)稱為學(xué)院式治理。這種創(chuàng)新模式的目標(biāo)狀態(tài)是通過(guò)制度界權(quán)、學(xué)校放權(quán)、學(xué)院用權(quán)、分離監(jiān)權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰、放權(quán)有據(jù)、用權(quán)有度、監(jiān)權(quán)有力、科學(xué)高效的現(xiàn)代化大學(xué)治理體系。

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