PPP項目管理、地方政府債務風險及化解

孫玉棟　孟凡達

摘要：近年來，政府大力推動PPP項目，但政策目標不明晰，在實際操作中偏重PPP項目的融資功能，將PPP項目作為化解地方債務的主要途徑之一。政策目標的錯位可能扭曲PPP項目相關方的決策行為。文章結合N省某縣供水PPP項目案例分析，認為旨在化解政府債務的偽PPP項目只是債務風險的后置與隱性化，建議明確PPP項目定位，規(guī)范PPP項目審批，優(yōu)化PPP項目環(huán)境。

關鍵詞：PPP項目；地方政府性債務；風險

一、 PPP項目概述

PPP模式（Public-Private-Partnership）被譯為政府和社會資本合作模式。根據(jù)財政部相關文件的定義，PPP模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監(jiān)管，雙方事先約定投資回報模式，包括使用者付費、政府付費或兩種方式的結合。

從理論層面看，推動PPP模式，吸引社會資本，通?；谌缦履康模浩湟?，改善公共服務方面，通過提高公共服務水平和服務供給績效，從而提高人民生活水平；其二，減輕政府負擔方面，旨在引進社會資本分擔政府風險，化解政府債務，減少政府開支，以及通過出售資產(chǎn)并向售后資產(chǎn)征稅來增加政府收入；此外，PPP項目還可發(fā)揮吸引國內(nèi)外投資，鼓勵資本回流，促進經(jīng)濟發(fā)展等作用。但PPP項目能夠發(fā)揮如上作用的前提在于政府壟斷公共服務提供的低效無能，但這種低效無能則主要歸咎于服務提供者的壟斷地位，而不在于服務提供者的身份。因此，PPP項目發(fā)揮作用的核心機制在于將競爭和市場力量引入公共服務。

但從目前PPP項目推行情況看，地方政府通常將化解政府債務風險納入PPP項目目標，甚至將其作為政府推行PPP項目的主要動因。根據(jù)國辦發(fā)[2015]42號文第十三條，政府推行PPP項目時將化解地方政府性債務風險納入政策目標中，允許政府通過“積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力”。如若將地方政府債務化解作為項目推行的動機，并貫徹到PPP項目的推行與管理中，則可能扭曲PPP項目發(fā)揮作用的機制。本文將結合調(diào)研獲取的案例信息，分析實操中政府將債務化解作為推行PPP項目的主要目標時，將如何扭曲PPP項目的運營機理，以及這種扭曲行為將對地方政府債務化解帶來何種風險。

二、 以PPP項目化解政府存量債務的風險

1. 案例概況。N省某縣B供水PPP項目為典型的地方政府存量債務化解案例。B供水項目原為縣政府投資興建項目，于2012年立項，委托X公司施工，原合同約定項目款項自2012年施工起按4∶3∶3比例分三年全部付清，工程造價共計9 800萬元。B供水項目于2015年全部完工并交付運營，但政府拖欠工程款，三年實際支付僅2 600萬元。

為化解存量債務，縣政府擬通過PPP項目的名義進行貸款，B供水項目包裝成ROT模式，由縣政府城投公司組建H子公司作為PPP項目的政府出資人代表，由縣財政局政府官員擔任子公司董事長，B供水項目的政府拖欠工程款轉化為H子公司債務。H子公司已成功向某政策性銀行申請到PPP專項貸款6 500萬元，但貸款到賬后，財政局及H子公司以X公司未參與PPP項目為由拒絕撥付工程欠款。

縣財政局提出的解決方案為：X公司與H子公司組建關于B供水項目的PPP項目公司，PPP項目公司的資本金按投資總額（原工程造價）的50%設置，擬定資本金5 000萬。項目公司的股權結構為，縣政府出資人代表（H子公司）以實物資產(chǎn)（B供水項目）形式出資，占項目公司70%的股權；社會投資人占股30%，以貨幣出資方式投入1 500萬元股本金。即X公司參與PPP項目后，H子公司償還政府拖欠工程欠款6 500萬元，但X公司需要從中拿出1 500萬元向PPP項目公司注資。此外，PPP項目公司獲得縣供水特許經(jīng)營權，由X公司負責B供水項目的日常運營。

2. 案例分析。

（1）關于PPP項目利潤空間的分析。PPP項目能否吸引社會資本的關鍵在于政府給予企業(yè)的利潤空間與利潤預期的穩(wěn)定性，而在PPP項目推行過程中，政府通常會將盈利良好的項目保留下來，即使為該項目投資承擔債務，而將盈利水平較差的項目發(fā)包出去。從當?shù)乜h供水特許經(jīng)營合同看，政府對合作的價格、服務作出如下安排：當?shù)刈詠硭畠r格需經(jīng)縣物價局測算后舉行價格聽證會，經(jīng)縣政府同意，按照縣發(fā)改委的批復意見進行定價，當?shù)噩F(xiàn)行水價為2007年確定，其中居民用水2.60元/噸，機關事業(yè)單位用水3.60元/噸，工業(yè)用水3.50元/噸，經(jīng)營服務性用水4.00元/噸。

我國供水行業(yè)實行價格管制，基于歷史原因與社會穩(wěn)定，對居民用水實行管制低價，并相應提高工業(yè)用水、經(jīng)營服務性用水的定價，以實現(xiàn)不同產(chǎn)品價格的交叉補貼。管制價格制定就是在價格交叉補貼的模式下，核定供水企業(yè)的成本利潤水平，保證水企8%～12%的盈利水平。這種扭曲的價格機制也成為當前供水市場企業(yè)盈利與否頗具爭議的原因之一。根據(jù)《城市供水統(tǒng)計年鑒2013》、中國水網(wǎng)以及各市政府機關及供水公司公開數(shù)據(jù)觀測可知，城鎮(zhèn)供水成本相對于居民用水價格的倒掛現(xiàn)象具有普遍性。

參與B供水PPP項目的X公司面臨著較為尷尬的經(jīng)營局面。該縣的供水市場格局為：工業(yè)用水并未劃入PPP供水項目，一部分工業(yè)用水由縣政府水利局組織生產(chǎn)經(jīng)營，另一部分工業(yè)園區(qū)內(nèi)的用水由園區(qū)內(nèi)水廠負責。B供水PPP項目僅負責縣自來水公司的業(yè)務范圍，包括居民用水、機關事業(yè)單位用水和經(jīng)營服務性用水，主要為居民用水?？h自來水公司為自收自支的事業(yè)單位，但廠網(wǎng)設備維護通常需要政府財政撥款。縣政府對于PPP供水項目的安排為：PPP項目公司負責運營B供水項目，向自來水公司供水，由自來水公司負責銷售。即X公司運營的水廠主要負責低水價的居民用水，而公司不直接銷售，即意味著自來水公司要從低水價中再分成一部分，盈利預期堪憂。

從政府角度看，保留自來水公司事業(yè)編制意味著PPP項目并未有效緩解原體制下的冗員低效問題。此外，政府保留了高水價的工業(yè)用水經(jīng)營，該PPP項目承擔的是低利潤空間的業(yè)務，而當?shù)毓┧斩▋r機制并未改變，這意味著PPP項目企業(yè)幾乎不可能通過供水經(jīng)營收回投資成本，更遑論盈利。

面對政府主導下形成的低預期收益，在對企業(yè)負責人的訪談中，企業(yè)負責人表示其對于注資的1 500萬元能否在特許經(jīng)營期內(nèi)收回成本表示擔憂，企業(yè)的盈利模式在于政府承諾未來該縣的供水項目交由X公司承擔，企業(yè)參與PPP項目以維系政企關系，從而獲得未來水務施工項目的優(yōu)先權。根據(jù)財政部2016年10月的發(fā)布的財金[2016]90號文第九條規(guī)定：對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經(jīng)依據(jù)政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產(chǎn)或者提供服務的，按照《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條規(guī)定，合作方可以不再進行招標。該項政策的出臺為政府對X公司的承諾提供了依據(jù)。該項政策為部分施工單位規(guī)避項目施工資質要求，通過作為社會資本參與PPP項目獲得工程打開方便之門。

（2）關于地方債務化解的分析。案例中B供水PPP項目形成的地方政府債務屬于墊資形成的工程欠款。債務化解渠道為設立PPP項目，通過銀行貸款的形式借新還舊，并以要求企業(yè)注資的形式減輕債務壓力。

從貸款融資情況看，縣政府出資代表H子公司申請的是某政策性銀行為PPP項目安排的貸款資金，因此將已建成并經(jīng)過驗收投入使用的B供水項目包裝成ROT模式。值得一提的是，當?shù)乜h財政局組織H子公司向政策性銀行申請貸款時，PPP項目安排為BOT模式，并成功申請到貸款，PPP項目向上級省財政廳申報時被修改為ROT模式，因此縣政府通過PPP項目化解地方政府債務的行為得到了該政策性銀行的配合。貸款利率按中國人民銀行5年及以上貸款利率，貸款總額6 500萬元，貸款期限15年，寬限期2年（即所謂的供水項目建設期），因此實質上縣政府將工程欠款轉化為17年的銀行貸款。

在H子公司成立后，政府對X公司的工程欠款已經(jīng)轉化為H子公司的債務。法理上該筆貸款用于償還X公司的工程欠款不存在障礙。但政府要求X公司參與PPP項目，并以貸款以PPP項目的名義申請下來為理由，如不參與則拒絕償還X公司債務。因此政府作出了拒絕償還債務的威脅，提高了企業(yè)在PPP項目中的退出成本，而企業(yè)雖然注資1 500萬元捆綁在PPP項目上，但能夠獲得5 000萬元的債務償還，并獲得PPP項目公司30%的股權。而政府對價格、服務的安排，企業(yè)的收益預期也不足以吸引其他無債務糾紛的企業(yè)參與項目競爭。

（3）關于該類PPP項目后續(xù)風險的分析。從政府債務風險來看，政府通過申請貸款償還了拖欠的工程欠款，但屬于借新還舊，將這筆債務轉為17年期的銀行貸款，債務風險后移。根據(jù)貸款申請資料，該筆貸款名義上的還款來源為B供水PPP項目在特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營收入，PPP項目采用使用者付費加政府補貼的形式，從供水服務定價和PPP項目公司服務范圍來看，使用者付費基本上不可能保證貸款本息的償還，因此這筆債務將最終由政府補貼的形式變相轉為政府償還。經(jīng)過PPP項目的轉化，縣政府的賬面存量債務成功削減，但償債的政府支出責任依然存在，只是通過借新還舊將支出置后并分散化。

從PPP項目的實施效果看，B供水PPP項目實際上屬于存量項目，B供水項目驗收并投入使用后，由縣自來水公司負責日常運營。而PPP項目實施后，B供水項目交由X公司運營，而X公司是建筑施工企業(yè)，此前并沒有相關水務運營經(jīng)驗。因此X公司參與B供水項目對于供水服務績效的提升，從生產(chǎn)技術角度看效果并不明顯，從管理角度看，由于PPP項目實施后僅承擔了自來水公司的水廠生產(chǎn)環(huán)節(jié)，而供水產(chǎn)品的銷售環(huán)節(jié)依然由縣自來水公司承擔，管理績效的提升空間有限。在對X公司的訪談中，該公司主要負責人對于供水項目的運營缺乏經(jīng)驗，其收益預期也集中在未來的水務工程項目上?？傮w而言，該PPP項目并非是以提高服務水平與服務供給效率為目的實施的。

此外，縣政府為了吸引X公司參與PPP項目，通過口頭方式承諾X公司可以優(yōu)先承包該縣未來的水務工程，而財金[2016]90號文則從法理上為X公司承包未來的水務工程提供依據(jù)。這種行為實質上造成了X公司對于當?shù)厮畡展こ淌┕つ撤N意義上的壟斷，違背了公平競爭的原則，也不利于政府在后續(xù)的工程中通過招投標方式取得更優(yōu)選擇。

三、 優(yōu)化PPP項目管理，完善市政建設投融資的政策建議

1. PPP項目的定位應側重于改善公共服務，提高服務績效，而非政府融資。一個成功的PPP項目可以發(fā)揮提高公共服務水平、促進項目融資、減輕政府負擔等多種作用，但這些成效的顯現(xiàn)應基于如下邏輯：通過PPP項目吸引社會資本，引入競爭和市場化力量，從而提高公共服務質量，提高服務供給效率，壓縮生產(chǎn)和經(jīng)營管理成本，而公眾獲得更高水平的公共服務后，也相應會逐漸接受更高的服務價格，從而PPP項目可以獲得穩(wěn)定的盈利甚至更大的利潤空間，而獲利能力良好的PPP項目有利于吸收社會資本，從而實現(xiàn)了促進項目融資、減輕政府負擔的作用。

PPP模式在發(fā)展中國家推行時間較早，從各國PPP項目的實踐經(jīng)驗看，期待私人融資是不現(xiàn)實的。根據(jù)世界銀行關于城市水務行業(yè)PPP項目的研究結論，20世紀90年代的水務領域PPP項目最具吸引力之處在于政府認為項目具有所謂的融資能力，但實踐證明社會資本能作出的最大貢獻是提高公共服務質量和運營效率，缺乏合理利潤支撐的項目中，許多項目不能保證初期預計的投資。因此，PPP項目的成效可以從多維度呈現(xiàn)，但政府推行PPP項目的政策定位應該清晰，即：PPP項目的定位應側重于改善公共服務，提高服務績效，而非單純項目融資，推卸政府投資責任。

2. 完善PPP項目相關立法，避免政出多門。目前有關PPP模式的法律法規(guī)并不完善，對PPP模式的內(nèi)涵和外延界定模糊，操作法規(guī)政出多門，財政部、發(fā)改委等部委權責劃分不明，出臺辦法依托的上位法不同，導致PPP項目中的政企關系定位沖突、PPP項目審批標準不同等一系列問題。2016年7月的國務院常務會議對兩部門的PPP權責加以明確，傳統(tǒng)基礎設施領域PPP項目由國家發(fā)展改革委牽頭負責，公共服務領域PPP項目的推進工作自然由財政部牽頭負責，但此兩者存在交叉，如何界定項目屬于基礎設施領域還是公共服務領域依然存在爭議。相關法規(guī)模糊增加了社會資本的顧慮，從而缺乏參與PPP項目的興趣。為促進PPP項目的推廣工作，保障PPP項目的良好運行，亟待完善PPP項目相關立法工作，統(tǒng)一政令，而不宜首鼠兩端，政出多門。

3. 規(guī)范PPP項目審批，慎重安排政府補貼。結合案例分析，以PPP項目化解地方政府性債務風險實質上是將政府債務后置和分散化，而這類偽PPP項目的粗放運作，難以實現(xiàn)改善公共服務的目的，項目缺乏合理利潤支撐，可持續(xù)性堪憂。建議規(guī)范PPP項目審批，慎防偽PPP項目。

以政府補貼保障社會資本的盈利水平是PPP項目吸引社會資本的有力保障，也是PPP項目化解地方債務風險，將存量債務轉化為政府中長期固定支出的主要手段?？刂频胤絺鶆盏膶嶋H規(guī)模，必須審慎安排PPP項目的政府補貼。

4. 做好頂層設計，改善PPP項目環(huán)境。做好PPP項目，需要一個系統(tǒng)性的涉及多領域體制機制的改革。以城鎮(zhèn)供水行業(yè)為例，做好城鎮(zhèn)供水PPP項目，必須為項目營造良好的外部環(huán)境，保障企業(yè)合理的利潤空間。當前城鎮(zhèn)供水行業(yè)可以從如下渠道改善PPP項目環(huán)境。

明晰投資責任。城鎮(zhèn)供水通常被視為自然壟斷行業(yè)，但細分下行業(yè)的自然壟斷特性主要體現(xiàn)在供水管網(wǎng)上，自來水廠則是供水產(chǎn)品的生產(chǎn)者。因此，水廠和管網(wǎng)的投資運營可以拆分為兩個PPP項目，水廠PPP項目可以主要依靠社會資本投資，采用使用者付費的形式補償社會資本的投資，而管網(wǎng)的投資責任還應主要由政府承擔。

改變服務結算模式。有兩種服務結算方案可以替代現(xiàn)行的“政府價格管制+使用者付費”方案。如深化水務市場化改革，放松價格管制，改變目前工商業(yè)用水價格補貼居民水價的價格交叉補貼模式，由供水服務提供者根據(jù)服務成本與供需環(huán)境理順價格，但該方案將面臨較大的價格變動，社會阻力短期較大。又如可以將用戶水價與運營商收入分離，政府購買PPP項目的供水服務并進行結算，而用戶水價劃歸政府，當前污水處理項目多采用該種模式，能否較好的保證運營商的合理利潤，這也是當前水務PPP項目中污水處理項目比城鎮(zhèn)供水項目更具有吸引力的主要原因。

5. 妥善設計PPP項目的退出機制。如本文所用案例情況，旨在化解地方政府債務風險的偽PPP項目并沒有引入競爭和市場化力量，反而某種程度上加劇了當?shù)匚磥硭畡展こ痰膲艛嗲闆r，因而該項目沒有起到改善公共服務、提高運營效率的作用。PPP項目的特許經(jīng)營期長達30年，如果不能讓該類偽PPP項目的運營商盡快退出項目，則實質上阻礙了當?shù)爻擎?zhèn)供水市場吸引更有競爭力、更為專業(yè)的供水運營商進入。建議妥善設計PPP項目（尤其是該類已實施的偽PPP項目）的退出機制。

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基金項目：國家社會科學基金重點項目（項目號：12AGL005）。

作者簡介：孫玉棟（1965-），男，漢族，黑龍江省嫩江縣人，中國人民大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向為公共財政管理；孟凡達（1989-），男，漢族，遼寧省本溪市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為公共財政管理。

收稿日期：2017-03-17。