頁(yè)巖氣資源的開發(fā)與利益分配研究

陳全+宋榮彩+王承紅+徐芳艮+陳彥梅

摘 要：在世界能源格局中，頁(yè)巖氣開發(fā)帶來的利益和變革十分重大。在頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)中存在著中央政府、地方政府、油氣相關(guān)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用褚约捌髽I(yè)職工等諸多利益主體，處理好各個(gè)利益主體之間的利益分配問題，對(duì)于促進(jìn)頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：頁(yè)巖氣資源；頁(yè)巖氣開發(fā)；利益分配主體，利益分配

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2017.08.241

1 頁(yè)巖氣開發(fā)情況

1.1 國(guó)外頁(yè)巖氣開發(fā)情況

美國(guó)于1821年完成第一口頁(yè)巖氣井，于20世紀(jì)20年代在肯塔基州開采出了首個(gè)具有油田規(guī)模的頁(yè)巖氣。隨著理論知識(shí)與各項(xiàng)技術(shù)日漸成熟，21世紀(jì)以來美國(guó)頁(yè)巖氣的開發(fā)迅速加快，隨后進(jìn)入大規(guī)模的商業(yè)化開采階段。美國(guó)48個(gè)州大部分都發(fā)現(xiàn)有頁(yè)巖氣，目前發(fā)展比較活躍的頁(yè)巖氣產(chǎn)區(qū)有馬塞勒斯頁(yè)巖、巴納特頁(yè)巖、尤蒂卡頁(yè)巖、貝肯頁(yè)巖等[1]。

除了中國(guó)和美國(guó)，加拿大、阿根廷也實(shí)現(xiàn)了頁(yè)巖氣的商業(yè)生產(chǎn)，2015年的頁(yè)巖氣產(chǎn)量分別約為438億立方米和7.3億立方米。隨著對(duì)頁(yè)巖氣資源的開發(fā)利用，美國(guó)大幅度地減少了對(duì)煤、石油等常規(guī)能源的依賴。美國(guó)天然氣自十多年前一直進(jìn)口的局面得以扭轉(zhuǎn)，也歸因于其頁(yè)巖氣開發(fā)取得了巨大成功。

1.2 國(guó)內(nèi)頁(yè)巖氣開發(fā)情況

中國(guó)雖然是世界上最早發(fā)現(xiàn)、使用天然氣的國(guó)家，但是對(duì)頁(yè)巖氣資源的勘探開發(fā)起步晚。八年前，我國(guó)頁(yè)巖氣資源潛力評(píng)估、有利區(qū)帶優(yōu)選和勘探區(qū)塊招標(biāo)工作相繼展開，并于2011年8月實(shí)現(xiàn)了首批頁(yè)巖氣井的投入生產(chǎn)。

2015年涪陵頁(yè)巖氣田成功商業(yè)化開發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)頁(yè)巖氣開發(fā)首次取得突破性進(jìn)展。多個(gè)國(guó)家級(jí)頁(yè)巖氣示范區(qū)也先后出現(xiàn)，資源儲(chǔ)量極為可觀。“十三五”規(guī)劃將我國(guó)頁(yè)巖氣的發(fā)展目標(biāo)定為300億立方米，遠(yuǎn)高于2015年定的65億立方米的目標(biāo)，到2020年超600億立方米的目標(biāo)也不會(huì)太遙遠(yuǎn)。

2 頁(yè)巖氣開發(fā)中各利益分配主體

李春雪對(duì)利益分配主體界定的研究認(rèn)為“利益分配主體是指依據(jù)某種條件獲取相應(yīng)份額經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)群體或集團(tuán)”[2]。本文認(rèn)為在我國(guó)頁(yè)巖氣資源開發(fā)利用過程中，形成了中央政府、地方政府、油氣相關(guān)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用褚约捌髽I(yè)職工多個(gè)利益分配主體。

2.1 中央政府

我國(guó)頁(yè)巖氣資源產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家所有，中央政府作為其代表者，通過對(duì)頁(yè)巖氣資源開發(fā)權(quán)的行使和投資來實(shí)現(xiàn)所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益。中央政府不僅是頁(yè)巖氣資源的所有者，還是投資者和管理者。中央政府除了制定相關(guān)的各項(xiàng)政策和法律法規(guī)以外，還在利益分配中充當(dāng)了監(jiān)管者的角色，從中調(diào)節(jié)頁(yè)巖氣資源開采中中央政府和地方政府的收入分配比例，督促各級(jí)地方政府滿足當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬖V求，平衡協(xié)調(diào)資源開發(fā)中的各種利益關(guān)系。

2.2 地方政府

地方政府相較于中央政府，僅具有制定地方稅收政策、實(shí)行地方立法等有限的權(quán)力，而不具備資源產(chǎn)權(quán)，得不到相應(yīng)的資源收益補(bǔ)償。地方政府雖然可以通過控制資源的開發(fā)許可權(quán)和投資權(quán)獲取收益，但是在頁(yè)巖氣資源上的分配份額還是較少。地方政府不僅要滿足中央政府的利益、實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的利益分割，還有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)、獲得更多的稅收等利益訴求。

李棱譞認(rèn)為地方政府的合作尤為重要，考慮地方政府的利益是必不可少的。頁(yè)巖氣資源開發(fā)不僅涉及開發(fā)本身，其土地供應(yīng)、修路、通水、通電等都需要地方政府的支持[3]。比如在征用土地方面有時(shí)需要當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門批準(zhǔn)，進(jìn)行耕地保護(hù)協(xié)調(diào)和適當(dāng)補(bǔ)償。

2.3 油氣相關(guān)企業(yè)

油氣相關(guān)企業(yè)作為資源開發(fā)利用的具體執(zhí)行者，既是直接受益者，也是納稅人。不同性質(zhì)的企業(yè)在利益分配格局中的地位不同，卻有著相同的利益訴求，即通過對(duì)頁(yè)巖氣資源的勘探、開發(fā)、加工、銷售等活動(dòng)，來獲取最大化的經(jīng)濟(jì)利益。

我國(guó)學(xué)者楊冰認(rèn)為油氣企業(yè)與地方政府之間相互依托[4]。地方政府為油氣企業(yè)提供良性的投資環(huán)境，而企業(yè)通過上繳相關(guān)稅費(fèi)，增加政府財(cái)政收入，同時(shí)還可以解決當(dāng)?shù)夭糠志蜆I(yè)問題，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.4 當(dāng)?shù)鼐用?/p>

在頁(yè)巖氣資源開發(fā)中，當(dāng)?shù)鼐用癜缪葜匾慕巧?。?yè)巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃所需的土地多數(shù)需從當(dāng)?shù)鼐用袷种蝎@得。而頁(yè)巖氣的勘探、開發(fā)過程中會(huì)占用大面積的土地，大量消耗水資源，帶來土地物理性破壞和水土污染等多種生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，增加居民用水需求壓力與安全隱患。當(dāng)?shù)鼐用袢狈嬖V求能力、與油氣企業(yè)的談判能力以及良好的利益表達(dá)渠道，其利益不免要遭受損害。因此開發(fā)企業(yè)應(yīng)該切實(shí)考慮當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，按照?guó)家規(guī)定給予合理的補(bǔ)償，同時(shí)地方政府也應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好企業(yè)和居民之間的利益關(guān)系。

2.5 企業(yè)職工

企業(yè)職工在頁(yè)巖氣資源開發(fā)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)過程中付出了具體的體力或腦力勞動(dòng)，也是利益分配的主體之一。企業(yè)職工主要是通過勞動(dòng)而獲取勞動(dòng)報(bào)酬來參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入分配。在允許職工入股的企業(yè)中職工還可獲得入股分紅。

3 頁(yè)巖氣資源開發(fā)收益分配

我國(guó)油氣資源利益分配是以頁(yè)巖氣相關(guān)企業(yè)為中心、不同級(jí)政府、地方居民、企業(yè)員工之間的利益分配。在頁(yè)巖氣資源開發(fā)中表現(xiàn)為，各利益主體分享頁(yè)巖氣資源收益，即稅收、礦權(quán)收益、投資收益和勞動(dòng)收益。

（1）稅收。政府和地方之間的利益關(guān)系是以相關(guān)稅費(fèi)在國(guó)家與地方之間的分配來體現(xiàn)的，與頁(yè)巖氣資源開發(fā)相關(guān)的稅費(fèi)有資源稅、增值稅（天然氣稅率13%）、企業(yè)所得稅（稅率25%）、個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、征地補(bǔ)償費(fèi)、城建稅、教育附加費(fèi)等。

中央政府單獨(dú)分得100%的中央企業(yè)所得稅和消費(fèi)稅。部分稅費(fèi)由中央和地方共享，其中中央政府獲得75%的增值稅、60%的企業(yè)所得稅，60%的個(gè)人所得稅。當(dāng)?shù)卣?dú)享資源稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅等，但在總稅收中所占比重并不高。王鶴霖強(qiáng)調(diào)，為避免中央與地方的利益沖突，中央政府需改進(jìn)現(xiàn)有的油氣資源稅收分配體系，適當(dāng)提高地方政府對(duì)相關(guān)稅費(fèi)的分配比例[5]。而當(dāng)?shù)鼐用駝t獲得油氣相關(guān)企業(yè)給予的征地補(bǔ)償費(fèi)、教育附加費(fèi)等補(bǔ)貼費(fèi)用。

（2）礦權(quán)收益。礦權(quán)收益是礦權(quán)所有人出讓資源使用權(quán)而向資源使用者收取的費(fèi)用，在我國(guó)歸屬于國(guó)家政府，包括礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)、礦業(yè)權(quán)價(jià)款、資源補(bǔ)償費(fèi)（相當(dāng)國(guó)外的權(quán)利金，天然氣稅率0-3%）、礦區(qū)使用費(fèi)（僅對(duì)中外合作油氣項(xiàng)目征收此稅，稅率4%左右）等。中央政府獲得50%（中央與省市分）或40%（中央與自治區(qū)分）的資源補(bǔ)償費(fèi)、20%的礦業(yè)權(quán)出讓費(fèi)，余下的礦權(quán)收益由地方政府支配。

我國(guó)的油氣資源補(bǔ)償費(fèi)由從量計(jì)征的1%調(diào)整到了1.5%，卻遠(yuǎn)低于10%的全球水平，還有待提高[6]。在部分自治區(qū)，中央政府將獲得的資源補(bǔ)償費(fèi)全返還給地方的做法，也值得考慮推廣。

（3）投資收益。油氣相關(guān)企業(yè)作為頁(yè)巖氣資源開發(fā)者和經(jīng)營(yíng)者，通過進(jìn)行技術(shù)、資金和管理等方面的投資來獲得投資收益。這種收益的表現(xiàn)形式為企業(yè)的成本和利潤(rùn)?？鄢侠U的各種稅及費(fèi)用，剩余利潤(rùn)由企業(yè)自己支配。

（4）勞動(dòng)收益。勞動(dòng)收益這一部分主要是由企業(yè)職工通過自身的勞動(dòng)獲得勞動(dòng)報(bào)酬（工資、獎(jiǎng)金以及各種福利等）得以實(shí)現(xiàn)。

從利益分配角度看，我國(guó)油氣資源稅稅率總體較低，各種稅費(fèi)的分配比例及主要稅種的設(shè)置往往傾向于中央政府，對(duì)地方財(cái)政能力的增強(qiáng)作用極為有限。武盈盈對(duì)礦產(chǎn)資源利益分配扭曲程度測(cè)算也表明，企業(yè)獲得超額壟斷利潤(rùn)，政府和當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬗纱耸軗p。

4 利益分配對(duì)頁(yè)巖氣資源開發(fā)的影響

從傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)以及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來看，資源開發(fā)的過程中各利益主體之間易發(fā)生沖突。在頁(yè)巖氣資源開發(fā)利益分配中，地方政府和當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉惨妆缓鲆暋?/p>

地方政府從資源開發(fā)中獲取收益過少，與中央政府的利益存在矛盾時(shí)，容易對(duì)中央政策執(zhí)行不積極，監(jiān)管不力，導(dǎo)致在開發(fā)過程中各種矛盾不斷加劇。在陜北油氣資源開發(fā)中，就出現(xiàn)了典型的中央與地方之間的利益分配矛盾。

當(dāng)?shù)鼐用竦貌坏桨踩Ｕ虾拖鄳?yīng)的利益補(bǔ)償，就會(huì)導(dǎo)致居民和油氣企業(yè)、地方政府之間的矛盾沖突，甚至引發(fā)公共危機(jī)，阻礙頁(yè)巖氣資源的順利開發(fā)。以云南馬關(guān)事件為例，由于利益分配極不合理，當(dāng)?shù)鼐用裨谫Y源開發(fā)中得不到相應(yīng)的利益維護(hù)，窮年累月的民怨導(dǎo)致了激烈的沖突。

為避免類似的事件出現(xiàn)在頁(yè)巖氣資源開發(fā)中，就要構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，使頁(yè)巖氣資源收益在各利益主體之間進(jìn)行合理分配，確保地方政府占有相應(yīng)的利益份額來保障民生，也保障當(dāng)?shù)鼐用袂袑?shí)獲得開采利益，促使頁(yè)巖氣開發(fā)健康有序地進(jìn)行。

5 結(jié)論

頁(yè)巖氣資源的開發(fā)符合我國(guó)擴(kuò)大對(duì)更清潔能源的經(jīng)濟(jì)需求。在其利益分配中，稅收和礦權(quán)收益主要由中央與地方政府共享，中央政府占比重較大；油氣相關(guān)企業(yè)獲得豐厚的投資收益；當(dāng)?shù)鼐用窨色@得來自政府與企業(yè)的各種補(bǔ)償；企業(yè)職工由各企業(yè)內(nèi)部分配，獲得其勞動(dòng)收益。當(dāng)?shù)卣途用裨诶娣峙渲刑幱谌鮿?shì)地位。

只有高效率開采、利用，不斷完善利益分配制度以及相關(guān)法規(guī)政策，合理分配頁(yè)巖氣收益，保證各個(gè)利益分配主體得到相應(yīng)的利益，才能實(shí)現(xiàn)頁(yè)巖氣資源開發(fā)的多贏局面。

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