新規(guī)頒布前后檔案進(jìn)館范圍的比較

趙巖

摘 要：基于《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（國家檔案局9號令）對各級各類檔案館的檔案進(jìn)館單位范圍、檔案接收進(jìn)館范圍以及檔案征集進(jìn)館范圍三個方面在新規(guī)頒布前后的變化上分別進(jìn)行比較分析，從對比中肯定其存在意義，也找出存在問題，為今后各級各類檔案館的接收征集工作指引正確方向。

關(guān)鍵詞：新舊規(guī)定；進(jìn)館單位；接收進(jìn)館；征集進(jìn)館；范圍變化

《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》又稱國家檔案局9號令，它是基于1986年版本的《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》進(jìn)行完善與修訂的。頒布此項規(guī)定的目的在于為各級各類檔案館的檔案收集工作提供可供指導(dǎo)參考意義的權(quán)威性條文。檔案收集工作對于國家綜合檔案館而言，是一項居于首位的、常態(tài)化的基礎(chǔ)工作，只有做得精準(zhǔn)才能保障建設(shè)覆蓋人民群眾的、內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理的國家檔案資源體系。

1 新舊規(guī)定之比較

新頒布的《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》（以下簡稱國家檔案局9號令）較之1986年版本的規(guī)定而言有許多值得深入思考的變化。檔案館的檔案收集工作也在隨著國家發(fā)展、社會進(jìn)步以及公眾需求的變化而不斷地被提出更高的要求，所以國家檔案局9號令較之1986年版本的規(guī)定而言，最突出的變化體現(xiàn)在其發(fā)布依據(jù)與目的和法律效力兩個方面。

1.1 新舊規(guī)定發(fā)布依據(jù)與目的之比較。由國家檔案局9號令與舊版規(guī)定的正文比較，可以明顯看出兩者的差別。舊版規(guī)定的發(fā)布是依據(jù)《檔案館工作通則》的精神而制定的，其目的是為了完好地保存和有效地利用黨和國家的檔案財富，把檔案館真正建設(shè)成為永久保管檔案的基地，黨和國家各項工作利用和研究檔案資料的中心；而國家檔案局9號令的發(fā)布依據(jù)是“《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》，制定《各級各類檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》”其目的是“為了建設(shè)覆蓋人民群眾的、內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)合理的國家檔案資源體系”。不可否認(rèn)，這樣的變化與國家政策和外部環(huán)境的變遷有著相當(dāng)緊密的關(guān)聯(lián)。國家檔案局9號令更能滿足時代的需求，使檔案收集工作更貼近民生也更能解決檔案館工作在現(xiàn)實中存在的問題，使檔案收集工作開展得更加清晰而全面。

1.2 新舊規(guī)定法律效力的比較。舊版規(guī)定較之國家檔案局9號令在法律效力上略顯微弱。新規(guī)定是以“令”的形式來發(fā)布，而舊版規(guī)定則以國家檔案局印發(fā)的“通知”為發(fā)布形式。一般來講，通知，是運(yùn)用廣泛的知照性公文。用來發(fā)布法規(guī)、規(guī)章，轉(zhuǎn)發(fā)上級機(jī)關(guān)、同級機(jī)關(guān)和不相隸屬機(jī)關(guān)的公文，批轉(zhuǎn)下級機(jī)關(guān)的公文，要求下級機(jī)關(guān)辦理某項事務(wù)等[1]。而“令”則是依照有關(guān)法律規(guī)定，發(fā)布行政法規(guī)和規(guī)章時所使用的命令（令），是規(guī)范性行政公文當(dāng)中“命令”（“令”）的一種重要類別[2]。相比較而言，新版規(guī)定的法律效力更顯著。從內(nèi)容上而言，新版規(guī)定在其中對檔案行政機(jī)構(gòu)和各級各類檔案館的一些權(quán)責(zé)問題上進(jìn)行了相應(yīng)的權(quán)衡與劃分，強(qiáng)調(diào)要求了檔案行政機(jī)構(gòu)要對檔案館的管理由過去的行政手段轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ü芾?。而且新頒布的國家檔案局9號令在制定依據(jù)上較之舊版更加體現(xiàn)了注重上位法。

2 新規(guī)頒布前后檔案進(jìn)館單位范圍的變化

新規(guī)頒布前后檔案進(jìn)館范圍最大的變化有檔案進(jìn)館單位的變化和檔案進(jìn)館接收征集的變化。新規(guī)頒布前后檔案進(jìn)館單位從國家檔案局9號令與1986年《各級國家檔案館收集檔案范圍的規(guī)定》的比較來看，發(fā)生變化的內(nèi)容有：由“經(jīng)協(xié)商同意，接受或代存同級民主黨派機(jī)構(gòu)形成的檔案”改為“依法接收各民主黨派機(jī)關(guān)的檔案”，又另外增加了依法接收國有企業(yè)以及事業(yè)單位的檔案；新規(guī)頒布的內(nèi)容中在第二條末增設(shè)了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)形成的檔案列入縣級綜合檔案館接收范圍”；第三條中提到，經(jīng)協(xié)商同意后，也可增收本行政區(qū)內(nèi)社會組織、集體和民營企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、家庭和個人形成的對國家和社會有利用價值的檔案；同時也規(guī)定了各級部門檔案館、各級專門檔案館應(yīng)進(jìn)館的單位有哪些。

通過文獻(xiàn)查閱以及對廣西壯族自治區(qū)檔案館以及南寧市檔案館的調(diào)研走訪，筆者也總結(jié)了一下新規(guī)頒布以后，各級各類檔案進(jìn)館單位的范圍現(xiàn)實中又是怎樣的變化，同時也發(fā)現(xiàn)了一些問題。通過文獻(xiàn)調(diào)查，筆者對四個省份在新規(guī)頒布后的進(jìn)館單位變化進(jìn)行了梳理。

國家檔案局9號令頒布后各省份檔案進(jìn)館單位范圍的變化情況：

上海市：截至2012年3月，根據(jù)新規(guī)以及上海本地區(qū)的實際情況，檔案進(jìn)館的單位由原來的不超過百家增至376家，并在其細(xì)則后附上了每家接收單位從“單位名稱”到“檔案門類”的名錄。所增加的進(jìn)館單位大多與民生緊密相關(guān)，一些“老字號”的國有企業(yè)也在細(xì)則中得到強(qiáng)調(diào)，充分體現(xiàn)了新規(guī)精神。

浙江?。好鞔_了民主黨派機(jī)關(guān)的檔案進(jìn)館，以及涉及民生的各個事業(yè)單位、有重大活動檔案產(chǎn)生的國有企業(yè)等。

湖北?。涸黾邮〖壐髅裰鼽h派機(jī)關(guān)、省級其他臨時機(jī)構(gòu)、省屬國有企事業(yè)單位、中南軍（行）政委員會及其直屬部門。

云南?。航邮諉挝辉鲋?大類，其中包括省屬國有企業(yè)、事業(yè)單位，以及經(jīng)上級主管部門確認(rèn)檔案交省檔案館保管的中央駐滇單位等，省檔案館同時接收以上機(jī)構(gòu)下屬單位和臨時機(jī)構(gòu)形成的具有保存價值的檔案。

可以看出，上海市在檔案進(jìn)館單位的變化上最為明顯，其他省份也不同程度地作出了相應(yīng)調(diào)整，對于逐步建立和完善各省份的檔案資源建設(shè)體系來說，是一次機(jī)遇。

通過廣西壯族自治區(qū)檔案館以及南寧市檔案館的走訪，南寧市檔案館較區(qū)檔案館而言給出了詳細(xì)的調(diào)整情況。自新規(guī)頒布后，區(qū)檔案館對于檔案進(jìn)館單位范圍的調(diào)整同國家規(guī)定大體一致，其收集管理科負(fù)責(zé)人告訴筆者，目前的接收檔案進(jìn)館單位與國家規(guī)定中要求的單位一致，且未來幾年也不會考慮有所增加。南寧市檔案館的館藏相對于區(qū)檔案館不及其數(shù)量與規(guī)模，但其在調(diào)整檔案進(jìn)館單位的范圍上作出了許多努力，截至2016年上半年南寧市檔案館已有224個全宗在館。

3 新規(guī)頒布前后檔案接收進(jìn)館范圍的變化

從新舊規(guī)定的整體對比來看，檔案接收進(jìn)館的范圍變化主要體現(xiàn)在，新規(guī)中除了有各級國家檔案館的檔案還增加了各類檔案接收進(jìn)館；新中國成立前本行政區(qū)內(nèi)各個歷史時期政權(quán)機(jī)構(gòu)、社會組織、著名人物的檔案列入綜合檔案館收集范圍；本行政區(qū)內(nèi)重大活動、重要事件形成的檔案、涉及民生的專業(yè)檔案列入綜合檔案館收集范圍；為要適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本等。通過文獻(xiàn)的調(diào)查，對比了四個省份在新規(guī)頒布后對于檔案接收進(jìn)館范圍的調(diào)整情況。

國家檔案局9號令頒布后各省份檔案接收進(jìn)館范圍的變化情況：

上海市：對于歷史檔案的接收，上海市的規(guī)定中仍堅持采取依法接收的“強(qiáng)硬”政策；增加了對國有企業(yè)檔案、民間組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的有價值檔案、重大工程檔案、重大活動檔案、重要會議檔案、國有破產(chǎn)轉(zhuǎn)制企業(yè)檔案、反映“上海特色文化”檔案、名人檔案等的接收。

浙江?。好裰鼽h派機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的檔案、省內(nèi)重大活動、重要事件、重大建設(shè)項目、重大科研項目檔案，及民生的省級醫(yī)保、社保、公積金、教學(xué)、醫(yī)療、就業(yè)、安全生產(chǎn)等專業(yè)檔案，國有企業(yè)破產(chǎn)轉(zhuǎn)制和機(jī)關(guān)、事業(yè)單位撤并后各種情況的檔案，加大對電子檔案的收集。

湖北?。阂婪ń邮辗从澈笔≈卮蠡顒印⒅匾录臋n案和涉及征地、移民、婚姻等有關(guān)民生的專業(yè)檔案，依法接收民國及舊政權(quán)時期湖北省省級機(jī)關(guān)、團(tuán)體、社會組織、企事業(yè)單位的檔案，依法接收中南軍（行）政委員會及其直屬部門的檔案、電子檔案、重大活動檔案等。

云南?。航邮宅F(xiàn)行組織單位檔案、歷史檔案，重大活動、重要歷史事件的檔案，還征集國家所有的檔案、非國家所有的有價值的檔案、有助于了解或者補(bǔ)充檔案內(nèi)容及立檔單位情況的資料、有助于管理和利用檔案所必需的電子音像等專用設(shè)備、電子檔案、能夠反映云南民族特色與區(qū)域特點的檔案等。

對四個省份對比看，都依照國家檔案局9號令作出了詳細(xì)規(guī)定，且云南省和上海市在其地方新規(guī)中還特別強(qiáng)調(diào)了有關(guān)地方特色檔案資源的接收征集。

通過對廣西區(qū)檔案館以及南寧市檔案館的走訪，筆者略感失望。廣西區(qū)檔案館雖然是對國家檔案局9號令進(jìn)行了貫徹執(zhí)行，但對于民族地區(qū)的特色檔案資源建設(shè)并沒有太多的重視，但對于電子檔案的接收進(jìn)館還是做得比較積極。南寧市檔案館對于名人檔案、知青檔案以及個人、社會組織和機(jī)關(guān)產(chǎn)生的檔案已開始接收，但對于電子檔案的接收，由于南寧市檔案館新館正在建設(shè)中，南寧市電子備份中心雖然已在2011年開始建立，卻也沒能力能夠?qū)崿F(xiàn)電子檔案的實時接收，目前依靠其他載體（U盤、光盤等）由各單位上交檔案館。

4 新規(guī)頒布前后檔案征集進(jìn)館范圍的變化

從新舊規(guī)定的內(nèi)容對比來看，檔案征集進(jìn)館范圍的變化十分明顯，如規(guī)定第三條：“經(jīng)協(xié)商同意，綜合檔案館可以收集或代存本行政區(qū)內(nèi)社會組織、集體和民營企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、家庭和個人形成的對國家和社會有利用價值的檔案，也可以通過接受捐贈、購買等形式獲取。”第八條：“檔案館要適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本?！本退膫€省份的對比而言，地方隨后頒布的規(guī)定中檔案征集進(jìn)館的范圍在國家檔案局9號令的基礎(chǔ)上進(jìn)一步得到延伸與拓展。

國家檔案局9號令頒布后各省份檔案征集進(jìn)館范圍的變化情況：

上海市：上海市在其《細(xì)則》中提到要加大對民間組織和個人材料的征集，《細(xì)則》進(jìn)一步拓寬了征集范圍，由本地收集、內(nèi)地收集將拓展到境外收集。

浙江?。赫憬〉牡胤郊?xì)則中更多的是強(qiáng)調(diào)納入接收范圍的檔案都有哪些，對于征集入館的檔案大體與國家檔案局9號令一致。但其《實施細(xì)則》對電子檔案的接收征集有明確的規(guī)定。

湖北?。汉笔n案局在制定地方細(xì)則中特別提到征集進(jìn)館的檔案除卻第十一條中“經(jīng)協(xié)商同意，省檔案館可以收集、代存或接受捐贈、購買省內(nèi)社會組織、集體和民營企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、家庭和個人形成的對國家和社會有利用價值的檔案資料”，還將海外珍檔的征集作為檔案征集工作的一部分。

云南省：云南省檔案局在最近幾年已經(jīng)開展了對名人檔案、普洱茶檔案和少數(shù)民族檔案征集工作，細(xì)則中除了將涉及民生的專業(yè)檔案單獨列出外，也強(qiáng)調(diào)了對云南省散存在國（境）外檔案的征集。

征集檔案雖不像檔案接收進(jìn)館工作那樣處于豐富館藏的主要地位，但檔案征集工作作為檔案館館藏的一個重要來源方式仍在一些地區(qū)的細(xì)則規(guī)定中得到了重視，但目前力度還不夠。

5 新規(guī)頒布后仍存在的現(xiàn)實問題

通過以上變化的對比分析，可以看到新規(guī)頒布后對于各級各類檔案館的檔案進(jìn)館工作有著切實的推動作用，使檔案館在其實際工作中有了更加完善、適應(yīng)性指導(dǎo)性更強(qiáng)的檔案工作規(guī)章作為參考，這對于盡快提升檔案館服務(wù)質(zhì)量以及檔案館的性質(zhì)定位的轉(zhuǎn)型都有著重要意義。但新規(guī)中仍存在一些問題導(dǎo)致在實施過程中遇到障礙：

各級各類檔案館在收集范圍上交叉重疊問題。一方面，要保證進(jìn)館檔案的全宗完整性和一致性，另一方面現(xiàn)實存在一部分檔案同時屬于綜合檔案館和非綜合檔案館的收集范圍，新規(guī)并沒有提及特別詳細(xì)的實施方案，我們要解決的還有如何衡量精簡館藏避免資源重復(fù)建設(shè)與檔案接收的全宗完整性之間的矛盾。

5.1 收集范圍的擴(kuò)大與檔案館能力限制的矛盾。規(guī)定中的確相當(dāng)大規(guī)模地擴(kuò)大了檔案館的收集范圍，但如此龐大繁復(fù)的種類和工作量是否對于所有的檔案館而言都是可以依法實施呢？就比如南寧市檔案館的管理科目前主要負(fù)責(zé)的工作人員只有兩名，面對這樣龐大工作量他們也無可奈何。

5.2 重大活動檔案以及涉及民生的檔案如何界定。重大活動檔案以及民生檔案的概念界定在專家學(xué)者的反復(fù)討論中也沒有一個十分明確的描述，所以各級各類檔案館也只能依據(jù)自身的理解以及相關(guān)部門已公布的名錄或者計劃去開展這類檔案的收集工作。

5.3 電子文件的收集在9號令中如何理解，又要如何實施。新規(guī)的第八條中提到的“開展電子文件備份工作”，與其中“檔案館要適應(yīng)信息化建設(shè)的需要，收集電子檔案和紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本”。此處電子文件的備份是否就是指“電子檔案與紙質(zhì)檔案的數(shù)字化副本”呢？檔案館在現(xiàn)實工作中又要如何界定呢？

上述問題都是檔案館在其檔案進(jìn)館工作中會遇到的具體阻礙，這些問題都是需要社會各方面在進(jìn)一步實施新規(guī)時能夠共同面對和解決的，爭取在實踐中找到滿意的答案。也為日后檔案館的檔案收集工作積累更多經(jīng)驗和財富。

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