促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政研究

胡靜怡

摘要：環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，符合我國現(xiàn)階段的發(fā)展需要，而我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不高，主要是由于投資總量不足、投資效率低下、市場化程度低。鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的外部性及其產(chǎn)品的公共物品特性，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要政府財政的支持。本文認(rèn)為，要促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)綜合運(yùn)用財政政策矯正環(huán)保產(chǎn)業(yè)價格扭曲、完善財政支出預(yù)算、提高財政資金的使用效率并為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程提供財政政策保障。

關(guān)鍵詞：環(huán)保產(chǎn)業(yè)；財政；環(huán)保投資

中圖分類號：X324；F812.7

文獻(xiàn)識別碼：A

文章編號：1001-828X（2016）036-000344-02

一、我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，符合我國現(xiàn)階段的發(fā)展需要。我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)通過近年的發(fā)展取得了一定的進(jìn)展，但仍處于發(fā)展的初期階段，尚不能完全滿足我國環(huán)境保護(hù)，發(fā)展綠色、循環(huán)、低碳經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)?；男枨?，總體發(fā)展水平落后于發(fā)達(dá)國家。

（一）總量不足

2014年我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為3.98萬億元，體現(xiàn)出我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)初具數(shù)量和規(guī)模，根據(jù)估算，目前我國專門的環(huán)保企業(yè)超過萬家，從事環(huán)保產(chǎn)業(yè)的工作人數(shù)超過百萬，但是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的在市場經(jīng)濟(jì)中的比重仍然較小，與發(fā)達(dá)國家相比存在較大的差距。

（二）增長不足

我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的增長率高于發(fā)達(dá)國家，但是考慮到發(fā)達(dá)國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值的基數(shù)大導(dǎo)致增長率較小，可以看出我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需要較高的增長率支持。二、原因分析

（一）投資總量不足

根據(jù)國際經(jīng)驗，環(huán)保投入占GDP的比例達(dá)到1%～1.5%時，只能基本控制環(huán)境污染的加劇；當(dāng)環(huán)保投入占GDP的比例達(dá)到2%～3%時，才能明顯改變環(huán)境狀況；如投入達(dá)到5%。就可以基本終止環(huán)境惡化的進(jìn)程。早在20世紀(jì)80年代，美國的環(huán)保投入已經(jīng)占GDP的2.1%，日本的環(huán)保投入占GDP的4%。

通過測算2010-2014年的數(shù)據(jù)，可以看出環(huán)境污染治理投資總額占GDP的比重基本維持在1.5%左右，但自2012年到2014年逐年下降。同時，環(huán)境污染治理投資總額增長率自2012年到2014年逐年下降，且下降幅度遠(yuǎn)高于GDP增長率下降幅度。因此，中國環(huán)保投入的作用僅能遏制污染進(jìn)一步嚴(yán)重擴(kuò)大的趨勢，并不能促使環(huán)境質(zhì)量整體改善。要解決我國當(dāng)前面臨的環(huán)境問題，在客觀上要求進(jìn)一步加大環(huán)保投資。

（二）投資效率低下

我國環(huán)保投資效率低下主要表現(xiàn)在兩個方面。

一是資金使用效率低。不少地方政府只追求“賬面數(shù)字”，不注重實際效果，環(huán)保項目建設(shè)過程中資金浪費的現(xiàn)象較為普遍。另外，用于污染治理設(shè)施的財政資金還存在被挪用現(xiàn)象，環(huán)保投資資金缺乏監(jiān)督，造成財政投資效率低下。

二是污染治理設(shè)施使用效率低。即便大量企業(yè)迫于規(guī)定安裝配備了治污設(shè)施，但在生產(chǎn)過程中仍閑置該設(shè)施，偷排、暗排現(xiàn)象嚴(yán)重。這一方面是由于治污設(shè)施運(yùn)行增加企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)，另一方面是由于相關(guān)部門執(zhí)法松懈。

（三）市場化程度低

我國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)公益性特征顯著，環(huán)保投資具有很強(qiáng)的社會福利色彩，屬于國家壟斷性行業(yè)，不允許國內(nèi)資金的有效介入。社會資本參與環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性不高，除市政污水、危廢醫(yī)廢處置、垃圾焚燒發(fā)電、資源綜合利用等方面有收費機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制或盈利機(jī)制外，其他環(huán)境保護(hù)投資領(lǐng)域回報機(jī)制不健全，導(dǎo)致大量社會資本難以與環(huán)境保護(hù)需求相融合。

三、政府財政促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的必要性

（一）環(huán)保產(chǎn)業(yè)是正外部性產(chǎn)業(yè)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展在給該行業(yè)的企業(yè)帶來利潤的同時，還促進(jìn)市場上的其他企業(yè)節(jié)能減排，推動國家和社會綠色發(fā)展，因此，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的商品和服務(wù)既具有經(jīng)濟(jì)效益又具有社會效益，具有正外部性。這種特性使得企業(yè)的邊際收益小于社會的邊際收益，導(dǎo)致企業(yè)的最優(yōu)產(chǎn)出小于社會的最優(yōu)產(chǎn)出，造成該產(chǎn)業(yè)的商品和服務(wù)供給不足。價格機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用，僅靠市場無法解決外部性問題，需要通過政府力量的干預(yù)和引導(dǎo)，矯正價格，使得企業(yè)和社會的邊際收益相等，從而提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出，優(yōu)化資源配置。

（二）環(huán)保產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共物品性質(zhì)

一般認(rèn)為，環(huán)境具有非排他性、非競爭性和不可分割性，是一種比較典型的公共物品。但由于環(huán)境包含的種類較多，有時并不具有完全的競爭性或排他性，如清潔的空氣屬于純公共物品，垃圾填埋、污水處理具有一定的排他性和競爭性，但可以通過收費等方式限制其他人對該資源的消費，屬于準(zhǔn)公共物品。對于純公共物品，市場無法提供，必須由政府提供；準(zhǔn)公共物品則由市場和政府共同提供。因此，政府財政必需參與到環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)的提供中去。四、促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政建議

（一）綜合運(yùn)用財政政策矯正環(huán)保產(chǎn)業(yè)價格扭曲

綜合運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策和財政補(bǔ)貼政策降成本、提收益，鼓勵環(huán)保產(chǎn)品的開發(fā)和投產(chǎn)，從而解決外部性問題和公共物品問題，促使價格機(jī)制充分發(fā)揮作用，優(yōu)化資源配置。一是在稅收優(yōu)惠方面，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增值稅優(yōu)惠政策包括免征增值稅、即征即退、即征即退50%增值稅、先征后退等；企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策包括三免兩減半、抵免相應(yīng)稅額等；也可針對消費稅、營業(yè)稅、車輛購置稅等稅種制定稅收優(yōu)惠政策。二是在財政補(bǔ)貼方面，建立適度、適時的彈性補(bǔ)貼制度。對現(xiàn)階段產(chǎn)品供給不足明顯的領(lǐng)域，應(yīng)適時提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，多進(jìn)行生產(chǎn)補(bǔ)貼；對具有鮮明公益性特征，屬于社會公共需要范疇的，財政應(yīng)當(dāng)持續(xù)補(bǔ)貼；對發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域，可適當(dāng)減少補(bǔ)貼，推動市場機(jī)制充分發(fā)揮作用。

（二）完善環(huán)保產(chǎn)業(yè)財政支出預(yù)算

由于我國環(huán)保投入在國家財政預(yù)算中不被單列，所以不能保證其占預(yù)算總支出的比例。建議在國家財政預(yù)算科目中單列環(huán)境保護(hù)支出科目，在此科目下再具體細(xì)分項目，為環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供穩(wěn)定、可靠的資金來源，擴(kuò)大市場對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求，從而確保國家在環(huán)保問題上的投資力度和宏觀調(diào)控力度。

（三）提高環(huán)保產(chǎn)業(yè)財政資金的使用效率

撥付財政資金前，應(yīng)充分開展調(diào)研評估，對于政府投資的環(huán)保項目進(jìn)行成本效益分析，重視資金的落實程度，不能一味追求投資金額的量，要保證每一筆環(huán)保投資都能落到實處，使每一筆資金投入都公開透明。財政資金使用過程中，加強(qiáng)對政府財政投入的跟蹤監(jiān)督管理，發(fā)現(xiàn)問題后及時處理，必要時停止后續(xù)項目的撥款，并且實施嚴(yán)格的處罰制度。財政投資項目完成后，及時對項目的投資狀況進(jìn)行總結(jié)評估，為后續(xù)的環(huán)保產(chǎn)業(yè)財政投資提供依據(jù)和建議。

（四）為環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程提供財政政策保障

首先，合理界定政府投資領(lǐng)域，政府應(yīng)從環(huán)保產(chǎn)業(yè)的一般競爭性領(lǐng)域中退出，只參與公共物品的提供和參與外部性、公益性較強(qiáng)的領(lǐng)域。其次，為PPP模式提供財政支持，通過競爭投標(biāo)方式挑選能夠在相關(guān)規(guī)定下運(yùn)營好環(huán)保商品或服務(wù)的合同方，促進(jìn)私人資本和社會資本進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，引導(dǎo)多元化投資，加強(qiáng)引導(dǎo)社會上的資金參與到環(huán)保工作中來。最后，多渠道建立財政資金與社會資本有機(jī)結(jié)合的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，積極推行環(huán)境污染治理設(shè)施的企業(yè)化、市場化和社會化運(yùn)營，促進(jìn)建立自由開放的環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場