新建地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理的思考

周小婷

摘 要：預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代大學(xué)制度推動(dòng)科學(xué)化精細(xì)化預(yù)算管理的必然選擇。本文從新建地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理的意義，存在的問題，以及如何進(jìn)一步完善地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理為著眼點(diǎn)，指出新建地方本科院校只有加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，讓過程為導(dǎo)向的預(yù)算管理轉(zhuǎn)化為以效益為導(dǎo)向的結(jié)果管理，才能發(fā)揮有限資源，提高資金使用效益，促進(jìn)地方高校由規(guī)模型向內(nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：新建地方本科院校 預(yù)算績(jī)效管理 思考

基金項(xiàng)目：陜西會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)教育會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)研究計(jì)劃課題（項(xiàng)目編號(hào)：15JC018）

預(yù)算績(jī)效管理是由績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施管理、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)，旨在將績(jī)效理念融入預(yù)算管理全過程，使之與預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督一起成為預(yù)算管理的有機(jī)組成部分，逐步建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。在新建地方本科院校在資金來源有限的情況下，只有加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，才能有效配置有限資源，提高資金使用效益，為學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展提供保障。

一、新建地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理的意義

（一）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代大學(xué)財(cái)務(wù)管理制度的必然要求

高校預(yù)算績(jī)效管理在完善現(xiàn)代大學(xué)制度上起著重要作用，是現(xiàn)代大學(xué)制度有效實(shí)施的載體。因此，在新建地方本科院校推行全面預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，讓學(xué)校有充分的財(cái)務(wù)管理自主權(quán)，最大限度地調(diào)動(dòng)學(xué)校發(fā)展的積極性，實(shí)現(xiàn)高校由傳統(tǒng)核算型財(cái)務(wù)管理向科學(xué)化、精細(xì)化的績(jī)效型財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)變。建立以學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)為主體的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，是中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度下對(duì)財(cái)務(wù)管理工作提出的必然要求。

（二）建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是深化地方高校預(yù)算管理改革的必然選擇

隨著高校管理體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)的“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，集中管理”的高校預(yù)算管理方式暴露出了很多弊端。校內(nèi)各二級(jí)單位存在不同程度“重投入，輕產(chǎn)出；重分配，輕管理；重過程，輕結(jié)果”的問題。預(yù)算經(jīng)費(fèi)和工作任務(wù)不掛鉤、與目標(biāo)責(zé)任考核不掛鉤、第二年的預(yù)算分配不受影響等現(xiàn)實(shí)問題，導(dǎo)致大家對(duì)預(yù)算績(jī)效管理沒有足夠的認(rèn)識(shí)，難免在一定程度上造成資金浪費(fèi)，資金使用效益不高的現(xiàn)象。因此，建立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是完善現(xiàn)代大學(xué)制度基礎(chǔ)上深化地方高校預(yù)算管理改革的必然選擇。

（三）加強(qiáng)地方本科高校預(yù)算績(jī)效管理是提升地方高校核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要保障

新建地方本科高校大多數(shù)都是由原來的?？茖W(xué)校及中專學(xué)校升本合并而成，基礎(chǔ)較為薄弱，資金短缺問題已經(jīng)成為制約地方高校發(fā)展的重要發(fā)展瓶頸。因此，在有限的資源條件下，如何進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，發(fā)揮預(yù)算管理硬約束作用對(duì)新建地方本科高校的發(fā)展尤為重要。新預(yù)算法的最大亮點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)預(yù)算的績(jī)效管理，并要求將預(yù)算績(jī)效管理貫穿于預(yù)算的全過程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、反饋等環(huán)節(jié)。所以，新建地方本科高校要發(fā)揮預(yù)算的指揮棒作用，就必須盤活存量，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益，實(shí)施全過程的預(yù)算績(jī)效管理。而預(yù)算績(jī)效管理又倒逼地方高校要圍繞學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的績(jī)效要求，實(shí)施科學(xué)民主決策，全員參與，細(xì)化流程，做到預(yù)算編制的科學(xué)化精細(xì)化，提高現(xiàn)有資源的有效配置，為新建地方本科高校全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作奠定良好的基礎(chǔ)。

二、新建地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理存在的問題

（一）預(yù)算績(jī)效管理的環(huán)境有待改善

一是學(xué)校管理層對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠。近年來，雖然新建地方本科院校在預(yù)算編制時(shí)引入了績(jī)效管理的理念，但受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)觀念與管理體制的影響，很多學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教職員工仍對(duì)預(yù)算績(jī)效管理缺乏足夠的重視，認(rèn)為預(yù)算編制及績(jī)效考評(píng)是財(cái)務(wù)部門和人事部門的工作，與自己沒有關(guān)系。各院（部）只重視年度預(yù)算資金的申請(qǐng)數(shù)量，認(rèn)為能獲取學(xué)校預(yù)算資金越多越好，很少考慮資金的使用效益，在資金使用過程中各院（部）缺乏資金效益的理念，往往造成重復(fù)投資。 二是學(xué)校預(yù)算績(jī)效管理評(píng)價(jià)的規(guī)章制度尚不完善。由于新建地方本科高校在預(yù)算績(jī)效管理上采用的還是財(cái)政部門統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系及指標(biāo)，并沒有針對(duì)高校業(yè)務(wù)的特殊性指標(biāo)及評(píng)價(jià)的規(guī)章制度，造成大家對(duì)每年的預(yù)算評(píng)價(jià)結(jié)果是霧里看花，感覺是為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)，并沒有起到真正的績(jī)效評(píng)估的目的。

（二）預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化水平較為薄弱

新建地方本科院校大多數(shù)受原來專科層次管理思維定勢(shì)的影響，財(cái)務(wù)管理過程中存在預(yù)算管理意識(shí)不到位，預(yù)算制度設(shè)計(jì)相對(duì)滯后，預(yù)算編制質(zhì)量不高，預(yù)算的科學(xué)化、精細(xì)化水平較為薄弱。一是缺乏科學(xué)的預(yù)算管理理念。預(yù)算管理者對(duì)預(yù)算管理缺乏足夠的理論認(rèn)識(shí)，財(cái)務(wù)部門也缺乏預(yù)算管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尚未形成預(yù)算可以促進(jìn)學(xué)校轉(zhuǎn)型發(fā)展的意識(shí)。不同程度存在著重投入、輕管理，重使用、輕績(jī)效，資金使用分散等問題。二是預(yù)算管理目標(biāo)不明確；由于新建地方院校沒有把學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略與預(yù)算編制聯(lián)系起來，更沒有和各部門年度工作任務(wù)和考核結(jié)果有機(jī)結(jié)合起來。因此，不可避免地會(huì)出現(xiàn)從學(xué)校決策層到學(xué)校各二級(jí)教學(xué)單位、后勤保障和相關(guān)職部門都重視短期發(fā)展目標(biāo)的資金投入，卻忽視學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所需的資金支持，使各部門的預(yù)算執(zhí)行與業(yè)務(wù)發(fā)展相脫節(jié)，短期的預(yù)算指標(biāo)與學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略難以融合，無法更好地促進(jìn)新建地方本科高校未來的可持續(xù)發(fā)展。三是預(yù)算編制方法不科學(xué)。大多數(shù)地方新建本科院校預(yù)算編制都采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制方法，沒有科學(xué)的定額和開支標(biāo)準(zhǔn)，各部門預(yù)算經(jīng)費(fèi)的多少，根據(jù)上年的基數(shù)，要么不變，要么增加，很少調(diào)減，而且不考慮上年的支出情況及資金使用效果，這樣難免會(huì)造成資金浪費(fèi)，無法確保資金使用效益。

（三）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與考核體系不夠科學(xué)合理

科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)與考核體系包括客觀的評(píng)價(jià)指標(biāo)、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)的評(píng)價(jià)方法。但目前，高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系既不全面，也缺乏客觀性、合理性、科學(xué)性。首先，評(píng)價(jià)指標(biāo)采用的的是財(cái)政部出臺(tái)的相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)，只反映了高校的一部分業(yè)務(wù)，并沒有全面涵蓋，而且沒有行業(yè)指標(biāo)，如果只運(yùn)用這些指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用就會(huì)大打折扣。其次，由于評(píng)價(jià)指標(biāo)沒有系統(tǒng)性，只是共性指標(biāo)，沒有具體量化的指標(biāo)，而且覆蓋內(nèi)容不夠全面，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一，指標(biāo)的區(qū)分也不是很明顯，根本沒有考慮高校的業(yè)務(wù)實(shí)際和行業(yè)差異，而是采用一刀切的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方式，因此，難以發(fā)揮預(yù)算績(jī)效考核的引導(dǎo)作用。第三，由于預(yù)算績(jī)效考核與評(píng)價(jià)實(shí)施較晚，而且預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)大多數(shù)是財(cái)務(wù)指標(biāo)，很少有非財(cái)務(wù)指標(biāo)，也沒有和學(xué)校的業(yè)務(wù)目標(biāo)融合起來，評(píng)價(jià)結(jié)果沒有與部門工作目標(biāo)相聯(lián)系，沒有追蹤問效機(jī)制及獎(jiǎng)懲措施。

三、進(jìn)一步完善新建地方本科院校預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策

（一）創(chuàng)造良好的預(yù)算績(jī)效管理環(huán)境，強(qiáng)化高校領(lǐng)導(dǎo)和教職員工的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)

一是加強(qiáng)對(duì)省屬高校領(lǐng)導(dǎo)特別是“一把手”進(jìn)行定期財(cái)經(jīng)政策和高校財(cái)務(wù)管理基本知識(shí)培訓(xùn)?；蛘吲e辦專題講座進(jìn)行預(yù)算法及相關(guān)預(yù)算績(jī)效管理辦法的講解，提高學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)特別是黨政“一把手”對(duì)預(yù)算績(jī)效管理重要性的認(rèn)識(shí)，制定學(xué)校行政“一把手”對(duì)本單位預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施負(fù)主體責(zé)任的監(jiān)督和考核機(jī)制，通過對(duì)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)任期預(yù)算管理目標(biāo)考核，這樣才能引起學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和理解支持，學(xué)校的預(yù)算績(jī)效管理才能深入人心，得到有效實(shí)施。二是加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)。教育廳要在財(cái)政廳制定的預(yù)算績(jī)效管理制度的基礎(chǔ)上結(jié)合高校的業(yè)務(wù)實(shí)際，盡快制定高校預(yù)算績(jī)效管理辦法，各高校尤其地方新建本科院校要建立健全預(yù)算績(jī)效管理具體實(shí)施制度，為預(yù)算績(jī)效管理的推進(jìn)提供政策和制度保障。

（二）提高預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化水平，推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理建設(shè)

預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化是推動(dòng)預(yù)算管理績(jī)效建設(shè)的基礎(chǔ)。要保證預(yù)算的科學(xué)化精細(xì)化，首先必須緊緊抓住預(yù)算編制這個(gè)“龍頭”，努力提高部門預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和精細(xì)化程度。要建立科學(xué)合理的定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系，實(shí)行定員定額管理的基本支出預(yù)算，要根據(jù)定額標(biāo)準(zhǔn)、編制、人員情況測(cè)算編報(bào)，做到科學(xué)合理，符合實(shí)際。其次優(yōu)化項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)項(xiàng)目支出按照重要程度，分別按輕重緩急排序，使項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)安排與學(xué)校以及部門發(fā)展戰(zhàn)略和年度目標(biāo)緊密結(jié)合。要求預(yù)算申請(qǐng)部門不僅在項(xiàng)目支出功能科目、經(jīng)濟(jì)分類科目上明細(xì)到最末級(jí)，而且必須具體說明資金用途，并提供測(cè)算依據(jù)和相關(guān)文件規(guī)定，財(cái)經(jīng)委員會(huì)必要時(shí)到預(yù)算部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)地考察，充分了解具體情況，并對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的客觀性、可行性和必要性進(jìn)行科學(xué)論證。

（三）科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的關(guān)鍵

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的客觀性、合理性、科學(xué)性是對(duì)預(yù)算績(jī)效管理有效實(shí)施的關(guān)鍵。由于高校業(yè)務(wù)的特殊性，直接看不到經(jīng)濟(jì)效益，很難用簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，地方新建本科院校要發(fā)揮預(yù)算的“指揮棒”效應(yīng)，就要建立科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。首先，應(yīng)根據(jù)各高校的實(shí)際情況和辦學(xué)特色，將學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)分解成能充分反映學(xué)校發(fā)展定位和專業(yè)發(fā)展的指標(biāo)體系，如：教學(xué)績(jī)效、科研績(jī)效、學(xué)科績(jī)效、師資隊(duì)伍績(jī)效、學(xué)生活動(dòng)績(jī)效等指標(biāo)，并進(jìn)行分類分層次評(píng)價(jià)，加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，從而逐步建立健全地方新建本科學(xué)?？茖W(xué)完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，將與學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)緊密聯(lián)系的項(xiàng)目作為考評(píng)的主要對(duì)象，計(jì)算出該項(xiàng)目實(shí)施的最優(yōu)值或同行業(yè)內(nèi)該項(xiàng)目的最優(yōu)值作為標(biāo)桿制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。將預(yù)算經(jīng)費(fèi)與其工作目標(biāo)直接掛鉤，實(shí)行上下浮動(dòng)的激勵(lì)措施，使預(yù)算與部門的工作任務(wù)及工作目標(biāo)捆綁在一起。對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好、績(jī)效顯著的部門給予表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違背預(yù)算管理規(guī)定或預(yù)算執(zhí)行較差的部門給予通報(bào)批評(píng)并適度削減一定比例的預(yù)算經(jīng)費(fèi)，通過考核與獎(jiǎng)懲結(jié)合，充分調(diào)動(dòng)學(xué)校內(nèi)部各方面各方面對(duì)預(yù)算績(jī)效重要性的認(rèn)識(shí)，逐步建立起管理規(guī)范、約束力強(qiáng)、講求績(jī)效，促進(jìn)高校發(fā)展的預(yù)算績(jī)效管理新機(jī)制。

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