“協(xié)同增效”——基層社會(huì)治理探索

丁丁+俞策

摘要：文章立足政府與社會(huì)關(guān)系相關(guān)理論，從政府介入能力與社會(huì)成長(zhǎng)程度兩個(gè)維度出發(fā)，建構(gòu)一個(gè)應(yīng)用于基層社會(huì)治理的“協(xié)同增效”理論框架。再以X縣N街道G社區(qū)為例，從學(xué)理上剖析政府與社會(huì)在協(xié)同動(dòng)力、基礎(chǔ)、角色、機(jī)制等方面的實(shí)踐情況，認(rèn)為協(xié)同增效是現(xiàn)階段基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)選擇。同時(shí)，為進(jìn)一步提升基層治理績(jī)效，政府和社會(huì)需在協(xié)同主體優(yōu)化、協(xié)同邊界明確、協(xié)同文化形成、協(xié)同技術(shù)更新等方面努力提升。

關(guān)鍵詞：協(xié)同增效；基層社會(huì)；政府；治理

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5381（2017）02-0080-09

一、文獻(xiàn)回顧與問(wèn)題提出

推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平總書記系列講話的重要內(nèi)容，是對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的充實(shí)和貢獻(xiàn)，也是對(duì)馬克思主義國(guó)家學(xué)說(shuō)的豐富和發(fā)展。而基層社會(huì)治理，作為國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)和組成部分，其重要性不言而喻。政府與社會(huì)是基層社會(huì)治理中的兩個(gè)重要主體，正確認(rèn)識(shí)和處理兩者的關(guān)系，充分發(fā)揮其各自作用，是當(dāng)代社會(huì)治理的應(yīng)有之義。

（一）政府與社會(huì)關(guān)系研究述評(píng)

國(guó)外研究主要可概括為靜態(tài)（制度結(jié)構(gòu)層面）與動(dòng)態(tài)（互動(dòng)類型層面）兩種關(guān)系研究。一是靜態(tài)關(guān)系研究。這主要有兩種理論傾向——多元主義（或自由主義）和合作主義（或法團(tuán)主義）。多元主義把國(guó)家和社會(huì)當(dāng)作擁有獨(dú)立邊界、不同功能的主體[1]，兩者存在對(duì)抗性，忽視合作的一面；合作主義則來(lái)建構(gòu)政府與社會(huì)行動(dòng)的銜接與互動(dòng)[2]，強(qiáng)調(diào)雙方合作取向[3]，并形成雙向塑造對(duì)方的過(guò)程[4]。二是動(dòng)態(tài)關(guān)系研究。這主要是兩種博弈關(guān)系和三種動(dòng)態(tài)模式。兩種博弈關(guān)系即零和博弈與正和博弈。零和博弈表明政府強(qiáng)必定社會(huì)弱，社會(huì)強(qiáng)必定政府弱；而正和博弈表明雙方可形成互動(dòng)合作，甚至相互增權(quán)[5]。三種動(dòng)態(tài)模式為：1.競(jìng)爭(zhēng)與合作，具體分為政府支配模式、雙重模式、合作模式和社會(huì)組織支配模式四種類型；2.整合與分離，具體分為整合依附、分離依附、整合自主和分離自主四種類型；3.目標(biāo)與策略，提出合作、籠絡(luò)、互補(bǔ)和對(duì)抗的“4C”模式[6]。

國(guó)內(nèi)研究興起于上世紀(jì)90年代，主要可從實(shí)然和應(yīng)然兩方面概括。實(shí)然關(guān)系為實(shí)際存在的關(guān)系，應(yīng)然關(guān)系為理論上應(yīng)實(shí)現(xiàn)的關(guān)系。一是實(shí)然關(guān)系研究。一方面，學(xué)者基于中國(guó)語(yǔ)境解讀了西方理論。認(rèn)為我國(guó)政府與社會(huì)不是對(duì)抗性的關(guān)系[7]，法團(tuán)主義更適合于中國(guó)語(yǔ)境[8]。但一旦涉及到具體利益，實(shí)際上國(guó)家與社會(huì)之間是割裂的。[9]因而多數(shù)學(xué)者認(rèn)為既不是法團(tuán)主義也不是多元主義。[10]另一方面，學(xué)者梳理了中國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系的發(fā)展。有學(xué)者認(rèn)為兩者關(guān)系變革大體經(jīng)歷侵蝕、轉(zhuǎn)型和重建三階段[11]；也有學(xué)者提出強(qiáng)政府、弱社會(huì)是現(xiàn)實(shí)存在的發(fā)展模式。[12]二是應(yīng)然關(guān)系研究。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)的關(guān)系模式。[13]也有學(xué)者從治理理論出發(fā)倡導(dǎo)一種政府與社會(huì)合作的模式。[14]隨著黨的十六屆四中全會(huì)召開，有不少學(xué)者圍繞“社會(huì)協(xié)同”[15]，對(duì)協(xié)同主體、機(jī)制等進(jìn)行論述，認(rèn)為可通過(guò)社會(huì)治理中的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)一加一大于二的效果。[16]

改革論壇丁丁，俞策：“協(xié)同增效”——基層社會(huì)治理探索誠(chéng)然，由國(guó)外研究看，靜態(tài)關(guān)系研究中多元主義和合作主義在遭遇中國(guó)社會(huì)治理時(shí)總顯得不合語(yǔ)境，而從動(dòng)態(tài)關(guān)系研究看，我國(guó)政府與社會(huì)關(guān)系更傾向于一種正和博弈，達(dá)到相互增權(quán)。競(jìng)爭(zhēng)與合作、整合與分離、目標(biāo)與策略三種模式一定程度上也能為我國(guó)提供借鑒。由國(guó)內(nèi)研究看，構(gòu)建強(qiáng)政府、強(qiáng)社會(huì)及合作模式，雖是一種目標(biāo)，但結(jié)合目前政府與社會(huì)兩極實(shí)力依然比較懸殊的情況，要求平等合作稍顯不夠現(xiàn)實(shí)。因此，“協(xié)同”模式是現(xiàn)階段一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的選擇。為此，下面著重對(duì)協(xié)同治理相關(guān)理論進(jìn)行述評(píng)。

（二）協(xié)同治理相關(guān)理論述評(píng)

協(xié)同治理起源于哈肯在20世紀(jì)70年代初創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)理論”。協(xié)同是一種價(jià)值理念，治理則是一種行為選擇，兩者可以較好契合。[17]

國(guó)外研究相關(guān)概念有協(xié)同政府、網(wǎng)絡(luò)化治理、水平化政府、跨部門協(xié)作、協(xié)作型治理、全面政府、整體政府。有關(guān)協(xié)同治理，方式可以是正式的，也可以是非正式的；內(nèi)容有制定政策、計(jì)劃和實(shí)施項(xiàng)目、管理資金等；意愿可以是志愿性的，也可以是上級(jí)政府要求的。協(xié)同理論依據(jù)有無(wú)縫隙政府研究及資源依賴、交易成本、網(wǎng)絡(luò)治理等理論。[18]運(yùn)行框架研究中，麥圭爾按照活動(dòng)范圍分為信息網(wǎng)絡(luò)、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)、拓展網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等類型。協(xié)同結(jié)構(gòu)研究中，布賴森等從條件、結(jié)構(gòu)、過(guò)程、意外職責(zé)等因素入手，構(gòu)建跨部門協(xié)作框架。

國(guó)內(nèi)研究分理論研究和實(shí)證研究。理論研究中，有學(xué)者論述了協(xié)同在社會(huì)管理中的必要性[19]，有學(xué)者深入解讀協(xié)同治理的主體、權(quán)威、愿景[20]，也有學(xué)者從動(dòng)因、過(guò)程、結(jié)果三層面構(gòu)建了社會(huì)協(xié)同模型。[21]實(shí)踐研究中，有學(xué)者根據(jù)北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)團(tuán)體研究中心對(duì)兩省一市兩千多社團(tuán)的調(diào)查數(shù)據(jù)，指出國(guó)家與社會(huì)可以協(xié)同發(fā)展、相得益彰[22]；有學(xué)者結(jié)合公共危機(jī)[23]、公共服務(wù)[24]等特定領(lǐng)域闡述協(xié)同治理；也有學(xué)者針對(duì)農(nóng)村等特定區(qū)域，指出要實(shí)現(xiàn)國(guó)家單方供給到社會(huì)協(xié)同治理的邏輯變遷。

從國(guó)外研究看，協(xié)同治理概念提法很多，但共同點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)以經(jīng)?；⒅贫然陀行缘目缃绾献鱽?lái)增進(jìn)公共價(jià)值，我們亦可引申出實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)協(xié)同增效也是其中重要方面。同時(shí)，國(guó)外跨部門協(xié)作的框架研究也提供了借鑒。我國(guó)研究雖也涉及了一些協(xié)同治理理論和實(shí)踐，但仍缺乏深入而具體的學(xué)理框架建構(gòu)與實(shí)踐契合論證，尤其是對(duì)基層社會(huì)治理中的政府與社會(huì)協(xié)同動(dòng)力、角色、基礎(chǔ)、機(jī)制等問(wèn)題更缺少清晰界定?；诖?，本文旨在構(gòu)建一個(gè)政府與社會(huì)“協(xié)同增效”的理論分析框架，并對(duì)以上問(wèn)題作進(jìn)一步實(shí)踐契合論證。

二、基層社會(huì)治理中的“協(xié)同增效”——一個(gè)理論分析框架

筆者基于文獻(xiàn)綜述，以政府介入能力與社會(huì)成長(zhǎng)程度為分析維度，并將每個(gè)維度分為強(qiáng)、弱兩個(gè)層次，由此形成強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)、弱政府—弱社會(huì)、弱政府—強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)政府—弱社會(huì)等四種社會(huì)治理模式。1.在強(qiáng)政府—強(qiáng)社會(huì)模式中，政府介入水平和社會(huì)成長(zhǎng)程度都較高，政府與社會(huì)能在較為完善的法律與制度范圍內(nèi)平等相處、互動(dòng)合作。這種模式下，政府與社會(huì)職責(zé)明確、分工合理，社會(huì)的缺位有政府來(lái)補(bǔ)，政府的越位與錯(cuò)位有社會(huì)來(lái)監(jiān)督。這顯然是基層社會(huì)治理中政府與社會(huì)最理想的狀態(tài)。[25]2.在弱政府—弱社會(huì)模式中，政府介入能力較弱，缺乏較健全的管理體制，同時(shí)社會(huì)成長(zhǎng)程度較低，沒(méi)有形成能夠監(jiān)督制約政府的社會(huì)力量。這種模式下，基層社會(huì)往往經(jīng)受不住內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生和外部壓力的沖擊，很可能處于失序的狀態(tài)。[26]3.在弱政府—強(qiáng)社會(huì)模式中，政府介入能力較弱，社會(huì)通過(guò)高度自治實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。但必須明確的是，不管社會(huì)成長(zhǎng)多成熟，都只能局限于小范圍內(nèi)治理，要維持整個(gè)基層社會(huì)治理的良好秩序，還需政府建立一系列制度加以規(guī)范。[5]4.在強(qiáng)政府—弱社會(huì)模式中，政府因介入能力較強(qiáng)而占據(jù)了主導(dǎo)地位，社會(huì)在一定程度上對(duì)政府存在依賴。這種模式下，社會(huì)治理如何運(yùn)作，政府的介入方式發(fā)揮著重要作用。若政府以行政控制的方式介入，不斷限制社會(huì)成長(zhǎng)，即為行政侵蝕[27]的社會(huì)治理模式；若政府以積極引導(dǎo)社會(huì)成長(zhǎng)的方式介入，政府給予社會(huì)成長(zhǎng)的資源與空間，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用，兩者能形成協(xié)同治理，即為社會(huì)治理吸納增效[27]的模式。

所謂政府與社會(huì)“協(xié)同增效”，就是在政府介入能力較強(qiáng)而社會(huì)成長(zhǎng)程度較低的現(xiàn)階段，政府依然作為基層社會(huì)治理的主導(dǎo)者，但同時(shí)尊重社會(huì)的治理主體地位，并通過(guò)一系列制度構(gòu)建給予其參與平臺(tái)，從而既培育社會(huì)力量的壯大，又推動(dòng)各項(xiàng)政策制度的實(shí)施，逐步提高治理整體績(jī)效。而在“協(xié)同增效”過(guò)程中必須分析清楚幾個(gè)問(wèn)題。

（一）協(xié)同增效的動(dòng)力形成

政府與社會(huì)協(xié)同增效的動(dòng)力，主要源自政府失靈與第三部門志愿失靈的產(chǎn)生，以及對(duì)社會(huì)治理共同目標(biāo)的追求。誠(chéng)然，政府無(wú)可厚非承擔(dān)基層社會(huì)治理的主要職責(zé)，在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、配置社會(huì)資源和維持社會(huì)秩序等方面發(fā)揮重要作用，但政府行為同樣存在內(nèi)在局限性，會(huì)產(chǎn)生諸如無(wú)法提供多元化與個(gè)性化的公共服務(wù)、財(cái)政危機(jī)逐步加重加深、遭遇合法性挑戰(zhàn)[28]等治理失靈問(wèn)題。而就社會(huì)力量推進(jìn)公共事務(wù)治理的實(shí)踐來(lái)看，因其非強(qiáng)制性、公益性、貼近公眾等特征，能涉及政府顧不到的領(lǐng)域，提供一部分社會(huì)資本，也更能得到社會(huì)認(rèn)同。但與此同時(shí)也會(huì)遭遇“志愿失靈”[29]，主要源自社會(huì)資源的不足、社會(huì)組織的籌資動(dòng)員能力不同難以形成規(guī)模效應(yīng)、社會(huì)組織的家長(zhǎng)制作風(fēng)、社會(huì)組織的業(yè)余性不可避免影響服務(wù)績(jī)效和治理等[20]，這些也需要政府規(guī)范與培育。我們知道，治理活動(dòng)，不管是政府治理還是社會(huì)參與治理，歸根到底還是為了人這個(gè)真正社會(huì)主體的生存與發(fā)展，政府與社會(huì)有著共同的目標(biāo)與愿景。由此分析，政府與社會(huì)在某種程度上能在各自失靈領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)互補(bǔ)，從而齊心協(xié)力完成共同目標(biāo)，產(chǎn)生一加一大于二的協(xié)同績(jī)效。

（二）協(xié)同增效的角色明確

政府與社會(huì)的協(xié)同增效，絕不是非此即彼的零和博弈，應(yīng)是政府主導(dǎo)下政府與社會(huì)協(xié)同治理的正和博弈。就兩者角色而言，政府不像是“長(zhǎng)輩”，更像是“同輩中的長(zhǎng)者”。政府仍然承擔(dān)著首要主體角色，制定社會(huì)治理的遠(yuǎn)景目標(biāo)，并將其公共權(quán)力向社會(huì)彌散，綜合運(yùn)用道德約束、法治手段、市場(chǎng)機(jī)制等多元方式，給予社會(huì)參與治理的發(fā)展空間，同時(shí)也制定一系列制度監(jiān)督社會(huì)的治理行為。而社會(huì)也不應(yīng)被視為“好孩子”，應(yīng)成長(zhǎng)為政府在公共治理“同輩中的好伙伴”[30]，作為社會(huì)治理的關(guān)鍵參與者，能夠分擔(dān)重要任務(wù)，釋放公民的參與熱情和能力，并能在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中起到安全閥的重要角色，將社會(huì)矛盾消除于萌芽狀態(tài)。出于這樣的角色定位，政府與社會(huì)在現(xiàn)代基層社會(huì)治理中，是互動(dòng)合作的協(xié)同伙伴關(guān)系，能夠?qū)崿F(xiàn)共贏。

（三）協(xié)同增效的基礎(chǔ)奠定

“當(dāng)一個(gè)強(qiáng)有力超越組織的力量要求合作時(shí)，通常會(huì)實(shí)現(xiàn)合作”[31]。而這種強(qiáng)有力的力量，通常最直接的表現(xiàn)是組織間的信任。社會(huì)治理主體間的彼此信任，在政府與社會(huì)協(xié)同增效中至關(guān)重要，而基于信任，政府加大對(duì)社會(huì)個(gè)體參與協(xié)商的規(guī)則建設(shè)，并增強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織機(jī)制培育的力度，從而使社會(huì)力量更快成長(zhǎng)，更是奠定了協(xié)同增效的基礎(chǔ)。這是一個(gè)良性循環(huán)，當(dāng)政府給予社會(huì)信任并加以培育，社會(huì)較快成長(zhǎng)起來(lái)，更好地承擔(dān)社會(huì)治理職責(zé)從而獲得更多的信任，在此過(guò)程中，政府也會(huì)收獲社會(huì)的支持與信任。由此，使得協(xié)同增效的基礎(chǔ)更加堅(jiān)固。其中，基于信任對(duì)社會(huì)力量的培育，具體主要有：保障公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，引導(dǎo)公共精神的成長(zhǎng)，暢通公共事務(wù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督的參與渠道，大力支持各類社會(huì)組織成立并開展活動(dòng)等。

（四）協(xié)同增效的機(jī)制保障

制度機(jī)制的制定與完善是政府與社會(huì)協(xié)同增效的保障，當(dāng)然這些制度機(jī)制的產(chǎn)生并非政府單方行為，也必須廣泛吸收借鑒社會(huì)意見(jiàn)。[21]換句話說(shuō)，以制度機(jī)制來(lái)保障政府與社會(huì)協(xié)同增效，同時(shí)在政府與社會(huì)協(xié)同下不斷完善制度機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)和諧。在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，為確保政府與社會(huì)協(xié)同增效的常態(tài)化運(yùn)行，履行調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、規(guī)范社會(huì)行為等社會(huì)治理職責(zé)，一系列保障機(jī)制必須遵循政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、公眾監(jiān)督、法律保障的原則，具體可細(xì)化為資源共享、協(xié)調(diào)服務(wù)、參與共治、監(jiān)督評(píng)估等機(jī)制。

三、基層社會(huì)治理中的“協(xié)同增效”探索：以X縣N街道G社區(qū)為分析案例

N街道位于X縣的老城區(qū)，9個(gè)社區(qū)多為開放式，各類普遍性治理問(wèn)題凸顯。而G社區(qū)的探索作為N街道的試點(diǎn)，一定程度上體現(xiàn)出政府與社會(huì)的“協(xié)同增效”。在此，筆者以政府與社會(huì)“協(xié)同增效”為理論框架，對(duì)G社區(qū)的具體實(shí)踐進(jìn)行多元因素分析。

（一）協(xié)同增效動(dòng)力的形成：政府與社會(huì)遭遇社區(qū)治理新態(tài)勢(shì)

G社區(qū)治理中，政府與社會(huì)顯示出不同程度的失靈。一方面，單位制解體的轉(zhuǎn)型期，原先由各單位承接的職能逐步向政府過(guò)渡，物業(yè)、衛(wèi)生、停車、治安等多重治理問(wèn)題紛紛指向政府。同時(shí)，缺乏治理經(jīng)費(fèi)、社工人才、服務(wù)平臺(tái)等問(wèn)題的解決都迫在眉睫。政府在重大治理壓力下遭遇失靈的危機(jī)。另一方面，就個(gè)人而言，雖然公眾自治意識(shí)逐步喚醒，水平、能力和綜合素質(zhì)也在提升，但客觀來(lái)說(shuō)，從參與人數(shù)的充足程度、涉及領(lǐng)域的廣泛程度、參與結(jié)構(gòu)的合理程度看，依然只能作公眾弱參與階段的判定。就組織而言，雖然成長(zhǎng)環(huán)境更為寬松，社會(huì)組織較以前發(fā)展迅速，但數(shù)量少、規(guī)模小、功能弱、發(fā)展不均等問(wèn)題仍舊影響社會(huì)組織參與治理。公民和社會(huì)組織依然擺脫不了參與失靈的局面。綜合以上因素，共同促進(jìn)了政府與社會(huì)協(xié)同增效的產(chǎn)生。

（二）協(xié)同增效角色的明確：黨組織引領(lǐng)下政府與社會(huì)協(xié)同共治

協(xié)同增效強(qiáng)調(diào)各參與主體相互依賴、互動(dòng)協(xié)作，形成正和博弈，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理共贏。就我國(guó)而言，黨組織無(wú)可厚非是社區(qū)治理的重要紐帶，起著重要引領(lǐng)作用。因此，G社區(qū)的治理格局，可闡述為黨組織、政府、社會(huì)所形成的“三位一體”（詳見(jiàn)圖一），以黨組織為重要紐帶，政府與社會(huì)協(xié)同治理，形成縱向到底、橫向到邊的治理網(wǎng)絡(luò)。

1.黨組織網(wǎng)絡(luò)。區(qū)域網(wǎng)格黨組織和社會(huì)組織黨組織，共同構(gòu)成G社區(qū)的兩塊黨組織網(wǎng)絡(luò)（詳見(jiàn)圖二）。區(qū)域網(wǎng)格黨組織，即將整個(gè)社區(qū)科學(xué)劃分成5個(gè)網(wǎng)格，各大網(wǎng)格內(nèi)又逐級(jí)設(shè)立黨支部、樓宇黨小組等，從而構(gòu)建“社區(qū)黨委-小區(qū)黨支部-樓宇黨小組”三級(jí)結(jié)構(gòu)。社會(huì)組織黨組織，即通過(guò)在G社區(qū)領(lǐng)先全縣成立的社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)中設(shè)立黨支部，進(jìn)一步指導(dǎo)會(huì)員單位的黨組織。2.政府網(wǎng)絡(luò)。N街道辦事處承擔(dān)著轄區(qū)內(nèi)的服務(wù)和治理工作，屬于X縣政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，對(duì)G社區(qū)具有一定的指導(dǎo)作用。此外，社區(qū)服務(wù)中心是G社區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)中的重要角色，承擔(dān)部分延伸到社區(qū)的政府公共服務(wù)職能。中心分為黨員服務(wù)站（黨員之家）、文化活動(dòng)室和社會(huì)服務(wù)管理站，三個(gè)站點(diǎn)再往下，各自又設(shè)有多個(gè)組（室）或窗口，分類處理各項(xiàng)社會(huì)治理事務(wù)和各類社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)（詳見(jiàn)圖三）。

3.社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。G社區(qū)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)囊括社區(qū)居委會(huì)和社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)兩大塊。社區(qū)居委會(huì)是依法自主管理、教育和服務(wù)的基層群眾自治組織，有效參與社區(qū)治理。社區(qū)社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置包括“一處三部”，即秘書處和財(cái)務(wù)部、義工部、外聯(lián)部；會(huì)員單位基本包含社區(qū)所有傳統(tǒng)和新穎社會(huì)組織，有效整合并優(yōu)化配置資源（詳見(jiàn)圖四）。

（三）協(xié)同增效基礎(chǔ)的奠定：基于信任培育社會(huì)力量發(fā)展

彼此信任奠定了政府與社會(huì)協(xié)同治理的基礎(chǔ)，而基于信任基礎(chǔ)上對(duì)社會(huì)力量的培育則是獲得相互信任與共同發(fā)展的第一步。G社區(qū)在治理中針對(duì)個(gè)人和組織進(jìn)行社會(huì)力量培育。

1.培育公民議事協(xié)商能力。社區(qū)依托劃分的五大網(wǎng)格，分別成立5個(gè)自治管理委員會(huì)，并設(shè)置組織人員及規(guī)章制度對(duì)這一載體加以規(guī)范明確，致力于提升公民主體意識(shí)和能力，從而外化為其參與社區(qū)治理和議事協(xié)商的行動(dòng)。組織和人員設(shè)置上，遵循民主選舉和自我推薦相結(jié)合的原則，嚴(yán)格按照自主管理委員會(huì)選舉辦法和自治章程，同時(shí)又尊重并激發(fā)居民的主觀能動(dòng)性?，F(xiàn)階段，管委會(huì)主任基本由黨支部書記通過(guò)選舉擔(dān)任，其他委員多為網(wǎng)格內(nèi)退休老干部、先進(jìn)黨員及熱心居民自薦、他薦形成。這支引導(dǎo)有力、踏實(shí)干事、主動(dòng)奉獻(xiàn)、高效服務(wù)的高素質(zhì)團(tuán)隊(duì)在議事協(xié)商和參與自治中已發(fā)揮出實(shí)效。制度和規(guī)章規(guī)范上，社區(qū)積極引導(dǎo)居民廣泛參與社區(qū)治理和服務(wù)，聚焦于解決小區(qū)內(nèi)的重要事宜或難辦問(wèn)題，逐步完善各項(xiàng)議事協(xié)商制度，比如樓宇代表會(huì)議制度、小區(qū)議事制度等都在與時(shí)俱進(jìn)，G社區(qū)正在走向“由民做主”的時(shí)代。

2.完善社會(huì)組織培育機(jī)制。社區(qū)積極打造平臺(tái)和機(jī)制，優(yōu)化配置資源，大力培育社會(huì)組織。G社區(qū)一系列的做法集中體現(xiàn)在通過(guò)一個(gè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)化。G社區(qū)于2013年5月率先在社區(qū)層面籌備成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，這在全省范圍內(nèi)屬于較早嘗試。在聯(lián)合會(huì)平臺(tái)運(yùn)作的帶領(lǐng)下，社會(huì)組織培育向著正規(guī)化、多元化的目標(biāo)努力，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)化。一是針對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)正規(guī)化。聯(lián)合會(huì)構(gòu)建一整套囊括業(yè)務(wù)培訓(xùn)、財(cái)務(wù)代管、檔案管理、人員指導(dǎo)等多項(xiàng)目的培育體系，為社會(huì)組織內(nèi)部機(jī)制健全和服務(wù)能力提升提供智力支持。二是針對(duì)組建新社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)多元化。挖掘社會(huì)組織未涉及的范圍和領(lǐng)域，盡可能動(dòng)員一切社會(huì)可利用資源力量，籌備成立新興社會(huì)組織。值得一提的是聯(lián)合會(huì)培育下成立的公益性社會(huì)組織——“微塵力量義工俱樂(lè)部”，成員主要是熱衷于社會(huì)鍛煉和公益事業(yè)的學(xué)生群體，成員規(guī)模成長(zhǎng)迅速，目前已超百人，活動(dòng)開展較為規(guī)范和頻繁。聯(lián)合會(huì)現(xiàn)階段和下階段的社會(huì)組織籌備工作，將以迫切需要解決的中年失業(yè)、衛(wèi)生保潔、道路窄、停車難、外來(lái)人口管理等社區(qū)治理問(wèn)題為導(dǎo)向，著力籌建再就業(yè)互助協(xié)會(huì)、業(yè)主協(xié)會(huì)、車主聯(lián)合會(huì)、企業(yè)主協(xié)會(huì)、新居民管理協(xié)會(huì)等。

（四）協(xié)同增效機(jī)制的保障：多種運(yùn)行機(jī)制探索創(chuàng)新

G社區(qū)的政府與社會(huì)協(xié)同增效有一系列制度機(jī)制作為保障。

1.形成協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制。G社區(qū)科學(xué)地將整個(gè)社區(qū)劃分為5個(gè)居民小區(qū)，稱為5個(gè)大網(wǎng)格。并以大網(wǎng)格為依托，構(gòu)建協(xié)調(diào)服務(wù)的“雙層網(wǎng)格”。一層為黨組織協(xié)調(diào)服務(wù)網(wǎng)格。組織構(gòu)架上，在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)下，每個(gè)大網(wǎng)格逐級(jí)分別設(shè)立黨支部、樓宇黨小組，形成三級(jí)架構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)黨員的網(wǎng)格化管理。功能要求上，一方面網(wǎng)格中的黨員要做好榜樣示范，采用多元載體和方式提供社區(qū)服務(wù)；另一方面要激勵(lì)居民共同參與網(wǎng)格內(nèi)的治理與服務(wù)。另一層為區(qū)域協(xié)調(diào)服務(wù)網(wǎng)格。崗位設(shè)定上，每個(gè)大網(wǎng)格設(shè)立網(wǎng)格長(zhǎng)、信息員、調(diào)解員、監(jiān)督員、宣傳員等崗位，并明確職責(zé)和任務(wù)。同時(shí)根據(jù)網(wǎng)格實(shí)際需求，將各有特長(zhǎng)的黨員和退休干部分配至各大網(wǎng)格，每個(gè)大網(wǎng)格大致匹配十多位，并落實(shí)人員分工。制度制定上，圍繞大網(wǎng)格內(nèi)掌握居民大致情況、發(fā)現(xiàn)并處理突發(fā)情況、明確居民迫切需求、改善服務(wù)實(shí)效性等四大工作目標(biāo)，強(qiáng)化細(xì)節(jié)服務(wù)意識(shí)，制定諸如臺(tái)賬制度、每月走訪至少十戶制度、培訓(xùn)素質(zhì)提升制度、每月召開例會(huì)制度、定期報(bào)告總結(jié)制度等確保常規(guī)運(yùn)行。此外，各網(wǎng)格也開通QQ工作群，公布網(wǎng)格長(zhǎng)聯(lián)系方式，隨時(shí)為居民答疑解惑，并提供服務(wù)。

2.建立資源共享機(jī)制。社區(qū)以“一卡一冊(cè)”為依托將政府與社會(huì)資源加以整合，實(shí)現(xiàn)共享?！耙豢ā睘楸忝裥畔⒖?。G社區(qū)以問(wèn)題為導(dǎo)向，發(fā)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)中心所提供的公共服務(wù)局限于保潔衛(wèi)生、矛盾調(diào)解及大廳現(xiàn)場(chǎng)辦理等方面，而方便居民日常生活的服務(wù)項(xiàng)目亟需拓展。便民信息卡正是基于此狀況應(yīng)運(yùn)而生，匯聚一批家電管道維修、家政護(hù)理服務(wù)等機(jī)構(gòu)的資料信息，由社區(qū)發(fā)放給居民。這些第三方單位，具備設(shè)立運(yùn)行正規(guī)、服務(wù)意識(shí)好、技術(shù)水平高、綜合素質(zhì)強(qiáng)等特征，經(jīng)派出所嚴(yán)格審核，由社區(qū)篩選備案，精心為居民提供服務(wù)，解決日常生活難題?！耙粌?cè)”為便民服務(wù)手冊(cè)。主要囊括兩大塊內(nèi)容，一塊是梳理匯總常用電話，包括報(bào)警投訴電話、常用熱線電話和政府部門辦事窗口電話；另一塊是整理羅列辦事程序，包括結(jié)婚生育、社會(huì)保障、戶籍遷移等事項(xiàng)的準(zhǔn)備材料和辦理手續(xù)。由此，居民可以在社區(qū)服務(wù)中心結(jié)合自身生活需求隨時(shí)取閱手冊(cè)，中心工作人員、網(wǎng)格長(zhǎng)和服務(wù)人員也能通過(guò)手冊(cè)進(jìn)一步掌握辦事步驟，使服務(wù)績(jī)效最優(yōu)化。

3.完善監(jiān)督評(píng)估機(jī)制。無(wú)規(guī)矩不成方圓，監(jiān)督評(píng)估機(jī)制是政府與社會(huì)協(xié)同治理不可分割的部分[21]。G社區(qū)以“一箱”（社情民意箱）——通過(guò)輿論信息反饋發(fā)現(xiàn)協(xié)同過(guò)程中的問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)協(xié)同增效的可持續(xù)發(fā)展。每個(gè)大網(wǎng)格內(nèi)放置一個(gè)社情民意箱，讓公眾監(jiān)督治理，大范圍搜集居民的意見(jiàn)和建議。社情民意箱除了有實(shí)體，還開通了電子信箱。各社情民意箱由各網(wǎng)格長(zhǎng)負(fù)責(zé)，以每月的社情民意分析座談會(huì)為載體，定期對(duì)箱內(nèi)有關(guān)社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、工作人員行為態(tài)度等問(wèn)題的居民意見(jiàn)及有關(guān)如何完善社區(qū)日常服務(wù)的群眾需求、建議加以匯總、歸類、研討，從中捕捉重要信息作為提升服務(wù)、舉行活動(dòng)、改進(jìn)措施的可靠依據(jù)。這一系列監(jiān)督評(píng)估工作在規(guī)范運(yùn)作下形成機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)政府與社會(huì)協(xié)同治理的績(jī)效。

四、政府與社會(huì)協(xié)同增效的提升方向

G社區(qū)政府與社會(huì)協(xié)同治理獲得了增效，得到了一定的認(rèn)可，但仍需從以下方面考慮進(jìn)一步努力鞏固、提升政府與社會(huì)協(xié)同的績(jī)效。

1.協(xié)同主體優(yōu)化：完善社區(qū)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)（主要為社會(huì)組織）是作為社區(qū)協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的重要協(xié)同主體角色而存在，但從現(xiàn)階段來(lái)看，其服務(wù)水平與治理能力依然存在短板。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)“政府不再是公共權(quán)力的壟斷者，可以理解為一個(gè)還權(quán)于社會(huì)的過(guò)程”[32]。社會(huì)因而獲得社會(huì)治理中無(wú)法代替的重要主體地位。因此，必須要優(yōu)化協(xié)同主體功能。一是制定政策促進(jìn)成長(zhǎng)。街道層面整合資源成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的做法，已在寧波等地付諸實(shí)踐。[33]而N街道是在G社區(qū)成立社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)，因社區(qū)與街道層面的運(yùn)行差異較大，所以G社區(qū)依然得一步一個(gè)腳印探索創(chuàng)新。新事物的成長(zhǎng)總會(huì)面臨挑戰(zhàn)，特別需要政策保駕護(hù)航。因此，X縣民政局和N街道應(yīng)緊密跟蹤、深入調(diào)研社區(qū)試點(diǎn)情況，制定培育社會(huì)組織的促進(jìn)性政策，待時(shí)機(jī)成熟加以推廣，壯大社會(huì)力量。二是重視人才系統(tǒng)培育。一方面需對(duì)現(xiàn)有社會(huì)組織工作人員定期培訓(xùn)，內(nèi)容可涵蓋家庭護(hù)理、法律法規(guī)、社區(qū)治理、社會(huì)組織發(fā)展等專業(yè)知識(shí)。另一方面需加大吸收優(yōu)秀社會(huì)力量進(jìn)入社會(huì)工作者隊(duì)伍的力度，當(dāng)然這需要有平臺(tái)、有保障。比如，現(xiàn)階段在縣級(jí)民政局設(shè)有社會(huì)組織管理科，匯聚一批專業(yè)人士；今后，可嘗試在社區(qū)和街道設(shè)立專員承擔(dān)起社會(huì)組織培育。通過(guò)這些途徑為社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展提供人才支持。三是要加大經(jīng)費(fèi)保障力度。街道受實(shí)力所限且缺少政策依據(jù)僅能提供社會(huì)組織啟動(dòng)資金，合作單位因收支管理越來(lái)越規(guī)范導(dǎo)致社會(huì)組織資金來(lái)源中斷，經(jīng)費(fèi)成為困擾社會(huì)組織培育工作的瓶頸。可探索以政府項(xiàng)目開支、購(gòu)買服務(wù)等方式給予經(jīng)費(fèi)支持，或給予公益性社會(huì)組織發(fā)展資金，具體可借鑒寧波、上海等地成功經(jīng)驗(yàn)，逐步解決資金難題。

2.協(xié)同邊界明確：理順多元主體之間關(guān)系。為尋求社區(qū)治理的進(jìn)一步增效，社區(qū)居委會(huì)和其他各類社會(huì)組織及街道辦事處、各級(jí)黨組織等多元主體的協(xié)同邊界必須明確。協(xié)同治理中，“在為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題尋求解答的過(guò)程中存在責(zé)任和界限上的模糊之點(diǎn)”[34]，因而在些許節(jié)點(diǎn)不同主體難免因利益分歧而進(jìn)行博弈，一定程度上會(huì)影響治理績(jī)效。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)通過(guò)互動(dòng)提供公共物品，“主要通過(guò)協(xié)商、合作、確立共同目標(biāo)、獲得認(rèn)同、伙伴關(guān)系等方式”[35]。在路徑探索中，可完善社會(huì)組織、居民與黨組織、政府之間議事機(jī)制和協(xié)商平臺(tái)，使之更具可操作性。例如，在日常社區(qū)治理中，定期集合各利益方居民代表召開代表大會(huì)協(xié)同研討各項(xiàng)事宜；若遇社區(qū)重大治理事項(xiàng)，匯聚黨組織、政府部門、街道辦事處、居委會(huì)、社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)等單位或組織召開聯(lián)席會(huì)議，從而在實(shí)際工作中增加利于多元主體關(guān)系理順的平臺(tái)空間，激發(fā)各利益主體和各類單位、組織共建共筑的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)資源的充分調(diào)用和社區(qū)治理的和諧發(fā)展。

3.協(xié)同文化形成：提升社區(qū)協(xié)同治理意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，居民對(duì)待社區(qū)事務(wù)“事不關(guān)己高高掛起”的觀念難以剔除，即使參與能力有所增強(qiáng)，依舊難以改變?nèi)鯀⑴c的現(xiàn)狀。G社區(qū)在探索政府與社會(huì)協(xié)同治理過(guò)程中的舉措，一定程度上激發(fā)了居民個(gè)人和整體的主動(dòng)性，但社區(qū)治理中遇到的衛(wèi)生、停車等具體問(wèn)題，仍反應(yīng)出部分居民參與意識(shí)缺乏。例如，對(duì)于不在指定地點(diǎn)倒垃圾的情況，其他居民往往漠不關(guān)心，很少去勸止，更有甚者照著做；對(duì)于亂停車的情況，大部分居民依然沒(méi)有從我做起、自發(fā)整治的觀念，而是等待政府規(guī)劃疏導(dǎo)。協(xié)同治理下，“各參與者體現(xiàn)的是自愿、自覺(jué)的主動(dòng)行為，而不是強(qiáng)制、被迫的他動(dòng)行為”[35]，這就對(duì)社區(qū)協(xié)同治理意識(shí)的培育提出更高的要求。除了利用宣傳欄、講座報(bào)告、主題活動(dòng)等常規(guī)傳統(tǒng)方式外，社區(qū)還需要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)方式，諸如推行公益積分卡褒獎(jiǎng)志愿行為，就是較為可行的一種意識(shí)培養(yǎng)舉措。當(dāng)然，發(fā)展社會(huì)組織、培育社區(qū)共同體無(wú)可厚非是當(dāng)下提升社區(qū)協(xié)同治理意識(shí)的重要路徑。大力培育業(yè)主協(xié)會(huì)、車主聯(lián)合會(huì)等組織，發(fā)揮其中精英的組織凝聚力，發(fā)動(dòng)居民自發(fā)參與到樓道保潔、規(guī)范停車等社區(qū)治理事務(wù)中。當(dāng)然，協(xié)同治理意識(shí)的培育，再到協(xié)同治理文化的形成，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，需要長(zhǎng)期不懈努力。

4.協(xié)同技術(shù)更新：開發(fā)社區(qū)電子服務(wù)系統(tǒng)?，F(xiàn)代化的社區(qū)協(xié)同治理，離不開信息技術(shù)元素的融入，而智慧社區(qū)[36]的探索及網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)信息系統(tǒng)的實(shí)施，無(wú)不印證社區(qū)電子服務(wù)系統(tǒng)開發(fā)所能帶來(lái)的重大突破。從G社區(qū)現(xiàn)階段協(xié)同治理的舉措看，QQ工作群、社情民意電子信箱等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，都表明社區(qū)信息化網(wǎng)絡(luò)服務(wù)開始嶄露頭角。下一步，可提供技術(shù)設(shè)備支持。開發(fā)社區(qū)電子服務(wù)系統(tǒng)，需要整合社區(qū)內(nèi)的協(xié)同主體——黨組織、政府、社會(huì)等多元主體網(wǎng)絡(luò)，并貫通服務(wù)協(xié)商、資源共享、社會(huì)組織培育、監(jiān)督評(píng)估等機(jī)制，橫向到邊、縱向到底。所要達(dá)到的目標(biāo)，一是優(yōu)化辦公，打造社區(qū)內(nèi)部公務(wù)流程的無(wú)紙化、自動(dòng)化和網(wǎng)絡(luò)化，完善資源配置，提升流程效率，增加服務(wù)質(zhì)量；二是信息流通，既是政務(wù)信息公開，將社區(qū)的事務(wù)流程、重要通知向整個(gè)社區(qū)廣而告之，又是需求信息反饋，將居民和社會(huì)組織的迫切需要和實(shí)際問(wèn)題及時(shí)、有效地搜集到社區(qū)，進(jìn)而使其在家即能從網(wǎng)上獲得生活服務(wù)或辦理日常事務(wù)。而其中涉及到的技術(shù)，有包括局域網(wǎng)、城域網(wǎng)、廣域網(wǎng)、因特網(wǎng)在內(nèi)虛擬寬帶信息網(wǎng)絡(luò)[37]的要求，也有包括通訊設(shè)備、影像處理、計(jì)算機(jī)系統(tǒng)調(diào)控等實(shí)體設(shè)備條件。由此，以協(xié)同技術(shù)的更新助力社區(qū)協(xié)同治理。

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Abstract： The article is based on the theory of relationship between government and society， start from government intervention ability and social growth degree， these two dimensions construct a theoretical framework which can apply to grassroots social governance. Then take Community G as a study case to analyze the practice situations on government and societys synergy power， basis， character mechanism through theoretical angel. Based on this， we find that synergy is the realistic choice of grassroots social governance at present stage. To improve the performance of grassroot governance， government and society need to optimize the synergy subject，the synergy border， the synergy culture， the synergy technology， etc.

Key words： Synergy；Grassroots society；Government；Governance

責(zé)任編輯：孔九莉