精準(zhǔn)扶貧若干理論問題探析

張占斌++杜慶昊

摘要：以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，把打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作為如期全面建成小康社會的關(guān)鍵所在，創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作思路，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略。精準(zhǔn)扶貧既是新時期做好扶貧開發(fā)工作的重要思想指導(dǎo)，也是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略需要進(jìn)一步摸清底數(shù)、精準(zhǔn)施策，著力解決扶貧對象精準(zhǔn)性、因貧施策科學(xué)性不夠的問題；進(jìn)一步推動體制機(jī)制創(chuàng)新，著力解決制約精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的制度性頑疾。

關(guān)鍵詞：扶貧開發(fā)；精準(zhǔn)扶貧

中圖分類號：F323文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5381（2017）02-0089-07

“堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效”，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上的重要講話，指出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要直面的矛盾和問題、必須把握的思路和方法，是做好新時期扶貧開發(fā)工作的重要方法論，是眾志成城做好扶貧脫貧工作、打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要遵循，也是全面建成小康社會必須破解的難點(diǎn)問題。

一、戰(zhàn)略著眼點(diǎn)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把扶貧開發(fā)工作納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出并實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，進(jìn)一步豐富和拓展具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，開創(chuàng)了新時期扶貧開發(fā)事業(yè)的新局面，充分體現(xiàn)了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的堅(jiān)定決心和強(qiáng)大信心，也充分體現(xiàn)了中國特色社會主義的優(yōu)越性。習(xí)近平總書記指出：“我們到時候不能一邊宣布全面建成了小康社會，另一邊還有幾千萬人口的生活水平處在扶貧標(biāo)準(zhǔn)線以下，這既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度，也影響國際社會對我國全面建成小康社會的認(rèn)可度。”[1]打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)和貧困人口全面脫貧，是全黨“十三五”時期的重大任務(wù)，一定要從政治、全局、戰(zhàn)略高度來看待和重視扶貧脫貧問題，確保黨中央確定的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

第一，補(bǔ)齊全面建成小康社會的關(guān)鍵短板。貧困人口全部脫貧是全面建成小康社會的一個標(biāo)志性指標(biāo)，是“十三五”時期的重大戰(zhàn)略任務(wù)。[2]到2020年全面建成小康社會時，國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入將比2010年翻一番，屆時人均國內(nèi)生產(chǎn)總值也將達(dá)到1.2萬美元左右，根據(jù)世界銀行標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)基本達(dá)到或接近高收入國家水平，將基本跨越“中等收入陷阱”。[3]但所謂跨越“中等收入陷阱”，只是從國內(nèi)生產(chǎn)總值這個角度衡量的。全面建成小康社會的目標(biāo)要求更全面、更具體、更均衡，是要惠及所有中國人、財富和收入差距不斷縮小、人民生活水平和質(zhì)量普遍提高的小康，也是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境和社會秩序取得顯著進(jìn)步的小康。與這些全面建成小康社會目標(biāo)要求相比，我們還有明顯的差距，突出表現(xiàn)在我們尚有很多貧困區(qū)域和貧困人口未實(shí)現(xiàn)脫貧。因此，衡量全面建成小康社會目標(biāo)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵是補(bǔ)齊民生短板，全面解決農(nóng)村人口的貧困問題。全面小康，是全體中國人民的小康，是沒有人掉隊(duì)的小康，是不能再有貧困人口的小康。在全面建成小康社會的歷史征程中，最艱巨的任務(wù)就是扶貧脫貧，最需要補(bǔ)齊的短板就是農(nóng)村尚有4335萬貧困人口。到“十三五”末期，只有打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，如期完成貧困地區(qū)、貧困人口的脫貧任務(wù)，全面建成小康社會才能得到認(rèn)可。

管理視界張占斌， 杜慶昊：關(guān)于精準(zhǔn)扶貧與打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)若干問題的探析第二，拓展引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的回旋空間。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，要保持經(jīng)濟(jì)中高速增長、邁向中高端水平，跨越“中等收入陷阱”，必須著力培育經(jīng)濟(jì)新動能，拓展發(fā)展新空間。我國貧困地區(qū)點(diǎn)多面廣，僅14個集中連片特困地區(qū)占國土面積就達(dá)40%左右，[4]23區(qū)域發(fā)展水平、居民收入與其他地區(qū)有很大差距。我們經(jīng)常說中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展有巨大的潛力、空間和回旋余地，一個重要方面就在貧困地區(qū)和貧困人口。從消費(fèi)方面看，貧困地區(qū)、貧困人口收入的增加，能夠擴(kuò)大消費(fèi)需求，進(jìn)一步刺激消費(fèi)增長，為結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級贏得時間，也為擴(kuò)展新空間提供助力。從投資方面看，進(jìn)一步加大對貧困地區(qū)、貧困人口和薄弱環(huán)節(jié)的資金投入，既能夠有效提升基本公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，又能夠增加有效投資，有助于消化過剩產(chǎn)能。做好扶貧工作，可以催生新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。貧困地區(qū)的自然資源和勞動力資源都很豐富，不少貧困地區(qū)擁有獨(dú)特的自然稟賦，山清水秀，環(huán)境優(yōu)美，土壤沒有污染，如果將這些優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為多樣化產(chǎn)品，激活潛在投資，并且形成一股新的消費(fèi)力量，既有利于經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)的發(fā)展，又增進(jìn)了全體人民的福祉。促進(jìn)貧困地區(qū)加快發(fā)展，就可以形成新的經(jīng)濟(jì)增長極，為我國經(jīng)濟(jì)贏得更大的空間。通過東中西部密切協(xié)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，可以讓中西部勞動力就地就業(yè)，還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

第三，夯實(shí)國家長治久安的執(zhí)政基礎(chǔ)。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的根本宗旨，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標(biāo)。[5]只有人民日子越過越好，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才能越來越牢。建國以來，黨和政府始終重視消除貧困，不斷加大扶貧開發(fā)工作力度，尤其是改革開放以后，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，扶貧開發(fā)工作成效顯著，得到了廣大人民的支持和擁護(hù)。在側(cè)重農(nóng)村貧困人口脫貧力度、完善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面成果顯著。以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，誓言打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，這更是體現(xiàn)了我們黨執(zhí)政為民的信心和決心。貧窮往往是激發(fā)社會矛盾、引發(fā)社會沖突、造成社會動蕩的直接根源。能否擺脫貧困，事關(guān)國家政局和社會穩(wěn)定。只有加快發(fā)展，擺脫貧窮，人民才能安居樂業(yè)，社會才會和諧穩(wěn)定，國家才會長治久安。當(dāng)前，我們要著力加大對集中連片特困地區(qū)的扶貧投入力度，增強(qiáng)貧困地區(qū)造血能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民、特別是農(nóng)民收入持續(xù)增長，不斷推動基本公共服務(wù)均等化，才能讓全體人民真實(shí)感受到國家的力量和社會的關(guān)愛，才能讓大家樂業(yè)、愛國、守法，心甘情愿跟黨走。

二、問題導(dǎo)向

2013 年11 月，習(xí)近平總書記在湖南考察時提出了“精準(zhǔn)扶貧”概念，他要求：“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠(yuǎn)的目標(biāo)?！盵6]2015 年1 月，習(xí)近平總書記在云南調(diào)研時進(jìn)一步指出：“要以更加明確的目標(biāo)、更加有力的措施、更加有效的行動，深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，項(xiàng)目安排和資金使用都要提高精準(zhǔn)度，扶到點(diǎn)上、根上，讓貧困群眾真正得到實(shí)惠?！盵7]

第一，以貧困縣為單位進(jìn)行幫扶的扶貧模式已不適應(yīng)新形勢下扶貧開發(fā)工作的需要。衡量扶貧開發(fā)工作成效，兩個重要的指標(biāo)就是扶貧工作的準(zhǔn)確性和高效性。在扶貧開發(fā)工作中，我們應(yīng)該在兼顧效率的同時，著力提高扶貧的精準(zhǔn)性，確保真正有幫扶需要的貧困人口能夠得到幫扶，實(shí)現(xiàn)扶貧資源和扶貧資金使用效率的最大化。扶貧開發(fā)實(shí)施多年來，我們著重推動面上扶貧脫貧，整體性的貧困情況基本摸清，但精確到戶、扶貧到戶落實(shí)的還不夠，扶貧瞄準(zhǔn)出現(xiàn)偏離。所謂扶貧瞄準(zhǔn)偏離主要指符合要求的目標(biāo)群體得不到應(yīng)有的輔助，不能真正的受益，而不滿足條件的群體卻可以堂而皇之的享受到相關(guān)的救助。[8]新形勢下實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，就是要把扶貧瞄準(zhǔn)的層級，從過去的以縣為單位的“區(qū)域性”扶貧，調(diào)整為到村到戶的“點(diǎn)穴式”扶貧，并據(jù)此調(diào)整相應(yīng)的配套實(shí)施政策。全面小康就是不讓一個人掉隊(duì)的小康，把扶貧瞄準(zhǔn)對象聚焦到貧困村、貧困戶的“點(diǎn)穴式”扶貧，從根本上糾正了以前扶貧模式的不足，有效提升了扶貧工作成效，也提高了扶貧資源和資金的使用效率，提高了扶貧開發(fā)的精準(zhǔn)度，讓真正的貧苦戶能夠享受到一戶一策帶來的好處。

第二，以整體扶貧策略開展幫扶的扶貧方式已難以發(fā)揮成效。精準(zhǔn)識別是落實(shí)國家扶貧政策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國家開展扶貧開發(fā)的目的就是為了能夠?qū)⒄嬲毨А⒂袔头鲂枨蟮娜撕Y選出來，將有限的扶貧資源精準(zhǔn)投放給他們，避免無效投放、錯誤投放、普惠投放，進(jìn)而避免扶貧資源的浪費(fèi)，確保真正有生存和發(fā)展需要的貧困戶能夠得到應(yīng)有的政策和資源扶持。傳統(tǒng)模式下，出于提高扶貧效率的考慮，往往是一級政府統(tǒng)一制定整齊劃一的扶貧策略，再依靠一定的組織程序引導(dǎo)貧困人口參與到扶貧開發(fā)工作中。但實(shí)際情況是，政府制定的統(tǒng)一幫扶策略往往水土不服，與貧困戶的脫貧需求不匹配或嚴(yán)重脫節(jié)。此外，扶貧程序往往比較繁瑣，群眾需要跑來派去，短時間也難以見到明顯利益，很多農(nóng)戶參與并不積極，難以有效發(fā)揮扶貧工作成效。全面建成小康社會的難點(diǎn)和重點(diǎn)就是補(bǔ)齊貧困短板，全面實(shí)現(xiàn)貧困人口脫貧，重點(diǎn)就是在“精準(zhǔn)”二字上下功夫。只有精準(zhǔn)摸清貧困戶、精準(zhǔn)制定脫貧方案、精準(zhǔn)做好資源分配和管理，實(shí)實(shí)在在的把扶貧工作下沉到村到戶，對貧困家庭、貧困人口實(shí)施精準(zhǔn)幫扶，才能從根本上找到貧困因素、掃清致貧障礙、拔掉致貧“病根”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的脫貧。只有實(shí)施對癥下藥、靶向治療，扶貧才能取得實(shí)實(shí)在在的成效，才能贏得貧困戶的真心歡迎和接納，扶貧脫貧才能見到實(shí)效。[9]

第三，落實(shí)以人民為中心的發(fā)展觀需要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記在看望慰問阜平縣困難群眾時指出：“消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求。對困難群眾，我們要格外關(guān)注、格外關(guān)愛、格外關(guān)心，千方百計(jì)幫助他們排憂解難，把群眾的安危冷暖時刻放在心上，把黨和政府的溫暖送到千家萬戶?！盵10]精準(zhǔn)扶貧就是要堅(jiān)持走社會主義道路，實(shí)現(xiàn)共同富裕。共同富裕是中國特色社會主義的本質(zhì)規(guī)定。[11]實(shí)現(xiàn)共同富裕，既要確保讓有能力和條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)的人脫貧致富，也要努力讓沒有能力和條件或暫時沒有能力和條件發(fā)展經(jīng)濟(jì)的人不被忽略，需要對每家每戶的困難人口實(shí)行對口扶貧，這既是落實(shí)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略的需要，也是實(shí)現(xiàn)共同富裕的核心所在。因此，各級黨員干部要認(rèn)真貫徹落實(shí)以人民為中心的發(fā)展觀，自覺團(tuán)結(jié)和幫助貧困民眾，拉近與貧困群眾之間關(guān)系，將他們當(dāng)作自己的親人，切實(shí)做到想群眾所想、解群眾之憂，將全部精力投放到精準(zhǔn)扶貧工作中，確保扶貧工作能夠精確到每一戶、每個人，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)幫盡幫”的目標(biāo)，從而讓貧困戶能夠得到較好生活保障，切身實(shí)際地感受到來自黨和國家的關(guān)愛。精準(zhǔn)扶貧就是讓黨和政府了解每家每戶的實(shí)際困難，制定實(shí)實(shí)在在的具體幫扶措施，幫助貧困戶解貧脫貧，根除貧困的病根。

三、基本路徑

長期以來，我們在扶貧開發(fā)工作中一直存在對貧困人口識別不準(zhǔn)、致貧原因情況不明、責(zé)任落實(shí)不到位、扶貧合力未形成、資金投入不足、貧困群體主觀能動性不高和分類指導(dǎo)待加強(qiáng)等問題。“誰是真正的貧困戶”、“貧困原因是什么”、“怎么針對性幫扶”、“幫扶效果又怎樣”、“脫貧之后如何退出”等一系列問題制約著扶貧開發(fā)工作的深入開展，使得一些真正的貧困人口沒有得到幫扶。主要原因在于扶貧對象的精準(zhǔn)性、因貧施策的科學(xué)性不夠。習(xí)近平總書記提出：“我們注重抓六個精準(zhǔn)，即扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對象身上?！盵12]

第一，精準(zhǔn)識別扶貧對象。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，關(guān)鍵在準(zhǔn)，重在實(shí)效。準(zhǔn)確識別貧困人口，搞清貧困程度，找準(zhǔn)致貧原因，是精準(zhǔn)扶貧的第一步。一是核準(zhǔn)底數(shù)，精準(zhǔn)分類。按照統(tǒng)一的扶貧對象識別辦法，摸實(shí)情況，摸清底數(shù)，根據(jù)致貧原因和發(fā)展需求，科學(xué)劃分“扶貧開發(fā)戶、扶貧低保戶、純低保戶、五保戶”等貧困戶類型。[13]二是完善系統(tǒng)，建檔立卡。著力開展進(jìn)村入戶工作，對貧困人口狀況進(jìn)行調(diào)查，并建檔立卡。要把識別權(quán)交給群眾，確保貧困戶認(rèn)定的真實(shí)有效、公開透明，確保真扶貧戶進(jìn)入幫扶范圍。三是分析原因，明確目標(biāo)。在找準(zhǔn)貧困對象的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步找準(zhǔn)致貧原因。對家庭沒有勞動能力的農(nóng)村生活困難戶，給予農(nóng)村最低生活保障扶持。對有勞動能力和勞動意愿的低收入戶，要采取各種扶貧開發(fā)方式和方法，扎實(shí)開展針對性的幫扶。四是動態(tài)監(jiān)測，分級管理。按照脫貧出、返貧進(jìn)的原則，以年度為節(jié)點(diǎn)，以脫貧目標(biāo)為依據(jù)，逐村逐戶建立貧困幫扶檔案，及時進(jìn)行數(shù)據(jù)更新，做到有進(jìn)有出、逐年更新、分級管理、動態(tài)監(jiān)測。

第二，精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目。在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，工作重點(diǎn)就是要做到精準(zhǔn)施策、分類施策，既要因人因地施策，也要因貧困類型施策。精準(zhǔn)安排扶貧項(xiàng)目和建立產(chǎn)業(yè)扶貧的帶動機(jī)制尤為重要。一是因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位條件、資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)。把扶貧項(xiàng)目與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村的實(shí)際和貧困群眾意愿結(jié)合起來，把“造血式”扶貧與“輸血式”救濟(jì)結(jié)合起來，把近期脫貧與長遠(yuǎn)致富結(jié)合起來，提高群眾的積極性和項(xiàng)目的針對性，充分發(fā)揮好扶貧項(xiàng)目和資金的帶動引領(lǐng)作用，有針對性地引導(dǎo)和幫助貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)。[14]二是構(gòu)建產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動機(jī)制。對建檔立卡貧困戶統(tǒng)籌安排使用資金，建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動機(jī)制，奠定牢固的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和穩(wěn)定的脫貧機(jī)制保障。重點(diǎn)扶持符合相關(guān)條件的農(nóng)民專業(yè)合作社、村集體經(jīng)濟(jì)組織、扶貧企業(yè)發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，帶動貧困戶創(chuàng)收增收。推行“公司十合作社（基地）+貧困戶”等模式，提高貧困戶的組織化水平，讓貧困戶從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得更多利益。

第三，精準(zhǔn)使用扶貧資金。扶貧資金，既是貧困群眾的“保命錢”，也是精準(zhǔn)扶貧的“助推劑”，承載著保基本、兜底線、促公平的重要使命。[15]衡量農(nóng)村貧困地區(qū)扶貧開發(fā)工作績效的直接途徑，就是看扶貧資金的運(yùn)作與管理是否有效。一是精準(zhǔn)撥付扶貧資金。用于扶貧的財政資金投向要符合有關(guān)政策，堅(jiān)持做到?？顚Ｓ茫瑢ｉT投向貧困地區(qū)和貧困人群，杜絕資金分配和使用的隨意性。二是有效利用扶貧資金。要立足實(shí)際，認(rèn)真做好扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，重點(diǎn)打造重大的、具有牽引作用的扶貧項(xiàng)目，統(tǒng)籌利用各類扶貧資源，整合利用各項(xiàng)扶貧資金，綜合施策，形成合力，集中力量重點(diǎn)解決致貧的突出問題。要著力強(qiáng)化市場經(jīng)濟(jì)理念，加大引入社會力量參與扶貧開發(fā)工作的力度，通過政府購買服務(wù)等方式，盤活、激活社會力量，形成全社會共同參與扶貧的氛圍。三是嚴(yán)格監(jiān)管扶貧資金。要推動精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)化，根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和程序，規(guī)范實(shí)施扶貧項(xiàng)目，確保扶貧成果能夠?qū)崒?shí)在在落到貧困戶身上。要推動對扶貧項(xiàng)目的全程全網(wǎng)監(jiān)管，認(rèn)真建立扶貧項(xiàng)目臺賬，推動精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目從立項(xiàng)、審核、資金撥付到過程監(jiān)督、驗(yàn)收的全程監(jiān)管。

第四，精準(zhǔn)落實(shí)扶貧措施。要精準(zhǔn)幫扶，確保扶貧措施落實(shí)到戶。針對扶貧對象的貧困情況和致貧原因，制定具體幫扶方案，分類確定幫扶措施，確保幫扶措施和效果落實(shí)到戶、到人。一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。對貧困人口中有勞動能力、有耕地或其他資源，但缺少資金來源、缺少產(chǎn)業(yè)支撐、缺少專業(yè)技能的，要把脫貧攻堅(jiān)重點(diǎn)放在改善生產(chǎn)生活條件上，引導(dǎo)和支持他們在本地或外地務(wù)工、創(chuàng)業(yè)，依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天。二是易地搬遷脫貧一批。對生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地方，通水、通路、通電等成本很高，貧困人口很難實(shí)現(xiàn)就地脫貧，要在堅(jiān)持群眾自愿的前提下，實(shí)施易地搬遷。同時要想方設(shè)法為搬遷人口創(chuàng)造生活和就業(yè)條件，同當(dāng)?shù)厝罕娤硎芡鹊幕竟卜?wù)，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。三是生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批。對生態(tài)系統(tǒng)重要、需要保護(hù)修復(fù)的地區(qū)，要重點(diǎn)做好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)治理，通過大力實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對貧困地區(qū)、貧困人群因保護(hù)生態(tài)而損失的利益進(jìn)行補(bǔ)償。四是發(fā)展教育脫貧一批?！笆谌艘贼~，不如授人以漁”。要堅(jiān)持“治貧先治愚，扶貧先扶智”的扶貧理念，努力讓貧困地區(qū)的孩子們接受良好教育，破除貧困的代際傳遞。[16]五是社會保障兜底一批。對于貧困人口中不具備勞動能力、完全喪失或部分喪失勞動能力的，交由社會保障兜底。

第五，精準(zhǔn)派駐扶貧干部。推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，要更好地發(fā)揮政府的作用，關(guān)鍵是責(zé)任落實(shí)到人。從中央到地方，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要將脫貧攻堅(jiān)的責(zé)任落到實(shí)處。加快形成中央統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位，既各司其職、各盡其責(zé)，又協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)同發(fā)力。[17]尤其要在選派貧困村第一書記上下功夫，確?！耙虼迮扇司珳?zhǔn)”?！稗r(nóng)村富不富，關(guān)鍵在支部”，[18]選派優(yōu)秀干部到貧困村擔(dān)任村黨支部第一書記，夯實(shí)農(nóng)村基層基礎(chǔ)，對改變農(nóng)村貧困面貌、帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富，至關(guān)重要。第一書記人選，可以從優(yōu)秀大學(xué)生村官、創(chuàng)業(yè)致富能手、復(fù)退軍人、返鄉(xiāng)農(nóng)民工或各級機(jī)關(guān)優(yōu)秀年輕干部、后備干部和國有企事業(yè)單位優(yōu)秀人員中選派。要加大對農(nóng)村專業(yè)技術(shù)人才、種養(yǎng)業(yè)能手、知識型人才的技術(shù)、信息、資金、項(xiàng)目等扶持，大力培育農(nóng)村致富帶頭人，充分發(fā)揮“領(lǐng)頭羊”作用，引領(lǐng)帶動貧困戶脫貧致富。

第六，精準(zhǔn)衡量脫貧成效。精準(zhǔn)扶貧的目的在于精準(zhǔn)脫貧，確保已脫貧的貧困戶精準(zhǔn)有序退出，是確保精準(zhǔn)扶貧取得成效的重要環(huán)節(jié)。要通過細(xì)致調(diào)查、對標(biāo)檢查、群眾評議，篩選出已真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的貧困戶，逐步推動已脫貧貧困戶的有序退出，將有限的扶貧資源留給尚未脫貧的貧困戶。對貧困縣而言，一是要根據(jù)全面建成小康社會進(jìn)程設(shè)定時間表，提前謀劃規(guī)劃，提前建章立制，實(shí)現(xiàn)有序進(jìn)退；二是在政策上預(yù)留一定的緩沖期，在此期間，努力培育和鞏固待脫貧戶的自我發(fā)展能力，防止脫貧后大面積返貧；三是建立嚴(yán)格評估機(jī)制，對照標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，明確“貧困帽”摘帽標(biāo)準(zhǔn)和程序，進(jìn)一步增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧工作的可信度。對貧困戶而言，要實(shí)行逐戶銷號，脫貧到人。要加大對建檔立卡的貧困戶的動態(tài)管理，脫貧即銷號，返貧即建檔，做到有進(jìn)有出，客觀真實(shí)，群眾認(rèn)可。同樣，對已經(jīng)脫貧銷號的家庭，也要追蹤觀察一段時間，政策上有一定緩沖。要銘記老區(qū)和老區(qū)人民在中國革命進(jìn)程中做出的巨大貢獻(xiàn)，把老區(qū)脫貧發(fā)展和老區(qū)人民生活改善時刻放在心上、抓在手上，加快老區(qū)脫貧步伐。

四、機(jī)制創(chuàng)新

我國扶貧開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，要實(shí)現(xiàn)2020年消滅農(nóng)村貧困人口（現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下）、貧困縣全部摘帽的既定目標(biāo)，就要進(jìn)一步創(chuàng)新實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧，探索實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的新體系、新模式、新機(jī)制。

第一，建立多元參與的精準(zhǔn)扶貧工作體系。在精準(zhǔn)扶貧的參與主體上，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多元參與，努力實(shí)現(xiàn)各類扶貧資源與精準(zhǔn)扶貧需求的有效對接，提升精準(zhǔn)扶貧的工作成效。一要增強(qiáng)和發(fā)揮政府在精準(zhǔn)扶貧工作中的主導(dǎo)作用。要強(qiáng)化政府扶貧脫貧責(zé)任，將政府?；镜闹c(diǎn)放在幫助貧困地區(qū)、貧困人口脫貧上，建立健全資源、資金投入的長效機(jī)制，推動資源均衡配置，著力解決扶貧和基本公共服務(wù)的“最后一公里”問題。要在政府財政收入增速放緩、支出壓力趨大的情況下，確保扶貧和基本公共服務(wù)支出。要多管齊下，創(chuàng)造條件引導(dǎo)社會力量參與扶貧開發(fā)工作。二要支持和鼓勵社會機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)機(jī)構(gòu)參與扶貧開發(fā)。通過制度建設(shè)保證企業(yè)和個人參與扶貧開發(fā)工作的積極性。特別要注重扶持一批農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會和農(nóng)業(yè)合作社，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村社會組織的示范帶動作用，增強(qiáng)吸引社會資源參與精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作。通過培育、鼓勵社會機(jī)構(gòu)和涉農(nóng)機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)扶貧工作，進(jìn)一步豐富基本公共服務(wù)供給的主體。三要引導(dǎo)和支持貧困群體平等參與扶貧開發(fā)。在扶貧開發(fā)工作實(shí)際中，政府往往采用“保姆式扶貧”和“越俎代庖式扶貧”的管理服務(wù)方式，實(shí)際上是無益于貧困戶發(fā)揮主觀能動性，一定程度上還助長了“等、靠、要”的心理，因此要引導(dǎo)貧困戶與政府、企業(yè)、社會組織協(xié)同行動。眼睛要向下，政府要與企業(yè)、大戶、貧困戶共同商討確定扶貧項(xiàng)目， 建立與貧困戶自身能力相適應(yīng)的項(xiàng)目規(guī)模和扶持標(biāo)準(zhǔn)。通過建立政府、企業(yè)、社會組織、貧困群體協(xié)同行動機(jī)制，使扶貧決策更加科學(xué)化和更具參與性，使扶貧成效評估更具開放性。建立貧困人群參與精準(zhǔn)扶貧工作的機(jī)制，讓困難群體不但成為公共服務(wù)的受益者，也鼓勵他們成為公共服務(wù)的提供者。

此外，各地還要根據(jù)精準(zhǔn)扶貧工作實(shí)際，加大對扶貧專業(yè)隊(duì)伍和專業(yè)機(jī)構(gòu)的培育力度。當(dāng)前，要重點(diǎn)依托各級黨校、行政學(xué)院、干部院校和高校，針對精準(zhǔn)扶貧中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，開設(shè)專題培訓(xùn)班，開展專項(xiàng)技能培訓(xùn)，努力提高扶貧隊(duì)伍和脫貧大戶的專業(yè)技能，幫助貧困地區(qū)盡快擺脫貧困現(xiàn)狀。比如，根據(jù)中央安排，國家行政學(xué)院對口幫扶云南的大關(guān)縣、墨江縣，結(jié)合兩地實(shí)際需求和國家行政學(xué)院職能定位和優(yōu)勢，按照“扶貧先扶智”的理念，一方面，國家行政學(xué)院每年選派高水平的師資隊(duì)伍，赴當(dāng)?shù)刂v課；另一方面，國家行政學(xué)院還每年為兩地舉辦多期專題培訓(xùn)班，邀請當(dāng)?shù)馗刹亢椭赂荒苁值綄W(xué)院參加培訓(xùn)，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺错憻崃摇?/p>

第二，建立運(yùn)作有序的精準(zhǔn)扶貧工作模式。實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略能有效推動基本公共服務(wù)均等化，推動精準(zhǔn)扶貧制度標(biāo)準(zhǔn)化、精準(zhǔn)扶貧手段現(xiàn)代化、精準(zhǔn)扶貧評估外部化，是當(dāng)前做好精準(zhǔn)扶貧工作的關(guān)鍵所在。一要推行精準(zhǔn)扶貧標(biāo)準(zhǔn)化。精準(zhǔn)扶貧是根據(jù)扶貧工作實(shí)際提出的新思想、新戰(zhàn)略，在具體實(shí)施時還有很多尚待規(guī)范和完善的地方。將標(biāo)準(zhǔn)化融入到精準(zhǔn)扶貧思想中，是精準(zhǔn)扶貧工作的補(bǔ)充與探索。[19]要做到扶貧數(shù)據(jù)定量標(biāo)準(zhǔn)化，扎扎實(shí)實(shí)將涉貧的各個環(huán)節(jié)都數(shù)據(jù)化，用科學(xué)的數(shù)據(jù)引導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧工作。要做到扶貧模式推廣標(biāo)準(zhǔn)化，要不斷探索和總結(jié)扶貧工作經(jīng)驗(yàn)，努力將共性的扶貧模式進(jìn)行福祉推廣。要做到扶貧工作時效標(biāo)準(zhǔn)化，要設(shè)定長短結(jié)合的目標(biāo)體系，推動階段性目標(biāo)一一實(shí)現(xiàn)。二要推行精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)代化。要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息技術(shù)在精準(zhǔn)扶貧工作中的重要作用，實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧全流程的信息化。要將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到對扶貧數(shù)據(jù)的觀測、分析和對比上，確保扶貧政策和措施精準(zhǔn)落地。要實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)扶貧”工程，通過實(shí)施電商扶貧，將貧困地區(qū)的生態(tài)、資源、文化優(yōu)勢積極向外推介，為形成城鄉(xiāng)對接新格局打下基礎(chǔ)。要利用“互聯(lián)網(wǎng)+”開展金融精準(zhǔn)扶貧，為有需求的農(nóng)民及時提供網(wǎng)上信貸服務(wù)。要著力打造網(wǎng)上為民服務(wù)大廳，向廣大農(nóng)民提供各種惠農(nóng)服務(wù)信息和網(wǎng)上辦事服務(wù)。三要推行精準(zhǔn)扶貧外部化。要根據(jù)中央精神適當(dāng)引入第三方評估，委托有關(guān)科研機(jī)構(gòu)和社會組織，采取專項(xiàng)調(diào)查、抽樣調(diào)查和實(shí)地核查等方式，對相關(guān)考核指標(biāo)進(jìn)行評估，使各項(xiàng)脫貧數(shù)據(jù)更加可靠、更加公正。[4]23要通過實(shí)施“第三方”評估機(jī)制，以評促改，以評促建，加大社會對精準(zhǔn)扶貧和基本公共服務(wù)均等化的監(jiān)督力度，確保精準(zhǔn)扶貧和公共服務(wù)質(zhì)量提到提升。

第三，建立資金統(tǒng)用的精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制。當(dāng)前，各級政府下?lián)?、下達(dá)的扶貧資金名目繁多，帶來一個突出問題，就是資金下達(dá)過于分散，每個專項(xiàng)扶貧資金只關(guān)注于解決某一個點(diǎn)上的扶貧需求，造成“上衣新，下衣破”的尷尬局面。對于基層實(shí)際來說，應(yīng)該加大統(tǒng)籌安排使用力度。正如有的同志講，“基層最知道自己哪兒疼，卻沒法開方抓藥”，“打醬油的錢不能買醋”。扶貧和涉農(nóng)資金的“碎片化”使用，制約了精準(zhǔn)扶貧措施的成效。一要建立健全扶貧和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌機(jī)制。貧困地區(qū)要將統(tǒng)籌整合使用財政扶貧和涉農(nóng)資金工作作為一項(xiàng)重要政治任務(wù)，健全統(tǒng)籌整合平臺，形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、財政牽頭、部門實(shí)施、共同配合”的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。從政策上支撐扶貧資金“打捆使用”，特別是在下達(dá)各類扶貧、涉農(nóng)財政資金時，要瞄準(zhǔn)農(nóng)村公共服務(wù)短板發(fā)力，進(jìn)一步提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，確保資金能夠發(fā)揮最大使用效益。二要推行扶貧和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌使用公開公示制度。貧困地區(qū)要通過本地政府門戶網(wǎng)站、主要媒體、微博微信等新媒體公開統(tǒng)籌整合使用的扶貧、涉農(nóng)資金來源、用途、項(xiàng)目建設(shè)和實(shí)施效果等情況，實(shí)行扶貧項(xiàng)目行政村公示制度，主動接受社會監(jiān)督，確保資金投向正確。三要建立扶貧和涉農(nóng)資金統(tǒng)籌利用綜合考核體系。各級扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要依據(jù)年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)、資金統(tǒng)籌整合使用方案，對下級政府或部門開展扶貧脫貧任務(wù)進(jìn)行考核和績效評價，要改部門單獨(dú)考核為部門聯(lián)動考核，確保部門放權(quán)不抽身、資金監(jiān)管不缺位。要把提升基本公共服務(wù)質(zhì)量和水平為績效考核的主要內(nèi)容，對工作成效好、資金使用效益高的，給予獎勵支持；對不作為、亂作為的，嚴(yán)肅追究相關(guān)人員責(zé)任。

此外，還要建立金融扶貧引導(dǎo)機(jī)制。加快農(nóng)村征信體系建設(shè)，著力建立共享的、動態(tài)的、多維的征信信息化平臺，為金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確把握農(nóng)戶信貸需求與資信狀況，據(jù)此精準(zhǔn)定向?qū)ω毨мr(nóng)戶幫扶提供支撐。

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Abstract： With Xi Jinping as the core of the CPC Central Committee attaches great importance to poverty relief， Regard winning the war of poverty relief as the key issue for completing the building of a moderately prosperous society in all respects， furtherly innovating the way of working， puting forward implementation of accurate poverty relief strategy. Accurate poverty relief is not only an important guiding ideology of the new era of poverty relief， but also the realistic demand of winning against poverty. The implementation of accurate poverty relief strategy needs to further find out the basic situation and wield precise measures， in order to solve the existing problems of inaccurate base and unscientific measures； to further promote institutional innovation， in order to solve the existing problems of institutional obstacles.

Key words： Poverty relief； Accurate poverty relief

責(zé)任編輯：李祖杰鄧衛(wèi)紅