大學治理與大學管理的概念辨析：西方學者的觀點

陳嫻++顧建民

收稿日期：2016-12-22

作者簡介：陳嫻，浙江大學教育學院高等教育學博士研究生；顧建民，浙江大學教育學院教授，博士生導師。（杭州/310028）

*本文系教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目（項目批準號12YJA880031）的成果之一。

摘要：隨著治理概念的廣泛運用，大學治理也成為當前高等教育領域的焦點。但由于現(xiàn)代大學具有高度復雜性和自身特殊性，大學治理并不能完全取代大學管理，包括學術管理和行政管理。雖然大學治理和大學管理的最終目標都是為了實現(xiàn)大學組織的有效運行，但二者仍在權力層面、人際關系方面和問題解決層面上存在著較大差異。本文擬以西方學者的相關論點為基礎對二者概念進行梳理和分析，以便開闊視野和豐富認識。

關鍵詞：大學治理；大學管理；學術管理；行政管理

一、概念辨析的背景與意義

就大學治理和大學管理的概念而言，國內高教界隱約之中形成了三種觀點：替代關系，即只講治理，不談領導和管理；包含關系，即治理包括管理和領導；互補關系，即治理、管理和領導相互補充。

從西方學者的觀點來看，部分學者是持第二種觀點的，如Simon Marginson和Mark Considine認為治理涉及大學內部價值、決策和資源分配系統(tǒng)、任務和目的、權力和等級制度的模式以及作為機構的大學與其他不同學術世界、政府、商業(yè)和社會機構間的關系等決策，它包含了領導、管理和戰(zhàn)略。[1]Barbara Sporn也認為治理是高等教育機構作出決策的結構和進程，它包含了特定群體在機構內部的角色以及正在進行的特定決策風格。這些群體包括領導（負責管理機構），教師（負責提供核心“業(yè)務”即教學和研究）和行政管理（負責實施和處理機構內部的支持性服務）。[2]但大多數(shù)學者是贊同第三種觀點的，如Gallagher和Michael認為治理是實現(xiàn)組織和諧，批準政策、計劃和決定，并對其廉潔、回應和效率負責的關系結構。領導是發(fā)現(xiàn)機會和確定戰(zhàn)略方向，投入和利用人力資源開發(fā)組織目的和價值的活動。管理是分配責任和資源，監(jiān)測其效率和效果，以取得預期結果的活動。行政是通過實施當局授權程序和應用系統(tǒng)來實現(xiàn)既定成效。[3]四者在實現(xiàn)組織目的和價值基礎上相互補充、相互促進。

嚴格意義上，大學治理與大學管理相對應，而大學管理作為領導和管理高等教育機構的結構和進程，根據(jù)地位和作用又可細分為高層管理者、中層管理者和基層管理者。其中高層管理者即領導者，以校長為代表，指的是那些由特定治理機構在特定時期內選舉產(chǎn)生的人并對機構的整體戰(zhàn)略定位和成功負有責任。[4]同時，高等教育機構中存在著兩種類型的管理者：一種是管理學術院系或單位（主要是教學、研究或二者的結合），另一種是管理服務性部門如圖書館或膳宿或不動產(chǎn)等。前者一般被認為是學術管理者（academic managers），后者往往被認為是行政管理者（academic administrators）。[5]也就是說，行政管理者是公共事務的管理者，承擔著公務責任并具有組織能力[6]，通常受雇于大學的某個特定職位（如營銷經(jīng)理或招生主任），他們需要向以校長為首的管理團隊或執(zhí)行團隊（包括副校長、副教務長）報告并對結果負責。

然而，無論是哪種觀點，都受到不同文化和發(fā)展階段的影響。相比之下，西方率先完成現(xiàn)代性（強調理性和科學化管理），現(xiàn)在強調后現(xiàn)代性（強調民主和共享共治，即治理）；而在中國，前者尚未完成，后者問題已經(jīng)顯現(xiàn)，所以二者需要共進，故多用廣義的治理概念，即持“包含關系”的觀點，甚至還有不少持有只講治理的“替代關系”觀點。本文擬對西方學者關于二者概念及其區(qū)別與聯(lián)系的觀點進行梳理，旨在開闊視野，豐富對大學治理、大學管理等概念的認識。

二、大學治理與大學管理的基本涵義

從歷史上看，治理的狹義概念是一直存在的。英語中的治理（governance）可以追溯到古拉丁語和古希臘語中的“操舵”一詞，原意主要指控制、指導或操縱。時下，學者們普遍把治理定義為一種管理機制，如詹姆斯·羅西瑙把治理定義為：“一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用，既包括政府機制，但同時也包括非正式、非政府的機制；隨著治理范圍的擴大，各色人和各類組織等得以借助這些機制滿足各自的需要，并實現(xiàn)各自的愿望?！盵7]或是一種統(tǒng)治過程，如格里· 斯托克認為：“治理意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會，其本質在于，它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權威和制裁，它所要創(chuàng)造的結構和秩序不能從外部強加，它發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動。”[8]或是一種管理過程，如羅伯特·羅茨認為：“治理指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式?！盵9]以及全球治理委員會認為：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程?！盵10]

但無論是管理機制、統(tǒng)治過程或是管理過程，治理都需要通過組織活動的指導和決策系統(tǒng)來呈現(xiàn)的，而且這些決策決定了組織在未來將面臨或可能面臨的潛在風險和機會。[11]那么，治理概念若應用到大學這個具有高度復雜性和自身特殊性的組織中，又是如何體現(xiàn)這些決策的權力關系呢？

·理論探討·大學治理與大學管理的概念辨析：西方學者的觀點

（一）大學治理的基本涵義

西方高等教育界對大學治理的基本涵義雖存在些許差異，但歸根結底都是對其決策權力關系的不同闡釋，即“大學治理所涉及的是權力，與誰掌權、誰決策、誰發(fā)言以及發(fā)言聲音大小有關”[12]，它不但是“指導機構制定運行政策、組織大學統(tǒng)治事務的一種決策結構和進程”[13]， 也涉及“決定高等教育機構各群體應該向誰并如何報告的權力關系”[14]。

該決策權力關系主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.決策權力的廣泛性、分散性。有研究大學治理第一人之稱的美國學者科森認為正是因為權威的廣泛性、分散性以及隨之而來的合作需要，所以必須使用“治理”這個獨特的術語。他所謂的“治理”，指的是決策過程以及決策實施的監(jiān)督與評估過程，這些過程涉及到學生、教師、管理者、董事會甚至校外的個體和機構參與制定政策、規(guī)章以及合作將其付諸實踐。[15]

2.決策權力的合作性。格里昂（Glion）論壇由一批歐美高教界知名人士發(fā)起和參與，與會者一致認為：“在大多數(shù)西歐和美國的大學中，治理是一種合作性行動，董事會或政府部門、校長、教師（通常是學術評議會成員）都是主要的利益相關者，其在大學治理中享有特定權利和責任?！辈⒋髮W治理定義為：“為便于實現(xiàn)大學的學術目標，根據(jù)將不同行動者的權利和責任連接起來的法律、政策和規(guī)則，包括不同行動者得以相互作用的規(guī)則，正式和非正式地行使權威?！盵16]

3.決策權力的自我管理。Peter Maassen 把大學治理定義為有關大學自我管理的框架以及為了達成預期結果的進程與結構。[17]

4.決策權力以溝通交流為基礎。伯恩鮑姆認為大學治理在廣泛意義上指的是大學的參與者相互作用、相互影響并與環(huán)境相互溝通交流的結構和進程——治理系統(tǒng)是機構對永久性問題——這里誰負責——的回答，至少是暫時性的答案。[18]

（二）大學管理的基本涵義

提到大學治理，與其密切相關的概念莫過于大學管理。但單單就管理而言，西方學者中關于管理的含義也不盡相同。如“管理就是確切地知道你要別人去干什么，并使他用最好的方法去干”[19]；“管理即制定決策”[20]；“管理是由五項要素組成：計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制”[21]；“管理就是設計并保持一種良好環(huán)境，使人在群體里高效率地完成既定目標的過程[22]；“管理是承擔特定工作與責任和履行特定機能，是專業(yè)性的工作，與其他技術工作一樣，有自己特有的技能、方法、工具和技術，與所有權、地位或權力完全無關”[23]。

而就大學管理而言，西方學者普遍認為它負有執(zhí)行決策和通過計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制來保證大學有效運行的義務。如Peter Maassen認為大學管理是日常決策的運作執(zhí)行，包括為保證大學策略有效實施的財政資源和人力資源的配置。[24]格里昂論壇也將大學管理定義為：“對大學有效運行、實現(xiàn)其目標負有責任，其管理責任委托給行政部門，由其負責資源的有效使用，教學和研究的支持和績效，達到學術誠實和專業(yè)主義的最高標準，以及確保對管理任務的實施和績效進行問責?！盵25]同時，John P.Kotter也認為可以把大學管理當作是支持領導和學院活動如相關權威水平的正式角色和責任系統(tǒng)，內部決策機構和規(guī)管架構，計劃、預算、協(xié)調和控制活動，財政、營銷、任用人員、學生事務、不動產(chǎn)和建筑物、行政管理服務等支持正式機構的日常運轉的相關活動的基礎。[26]

三、大學治理與大學管理的主要區(qū)別

大學治理與大學管理的區(qū)別可以從高等教育組織中的權力、人際關系和問題解決等三個層面展開分析。

（一） 權力層面

無論是大學治理還是大學管理都需要權力來保證其目標的有效實現(xiàn)，但這二者的權力在主體、基礎、定位、結構、關系網(wǎng)絡、功能上存在著明顯差異。

在權力主體方面，大學治理的主體是各利益相關者團體，其組織單位如董事會是一個團體而不是一個獨立的個體，其治理權力屬于整個團體，并且行使團體權力需要遵循嚴格規(guī)章，而大學管理的主體通常是管理層領導，其管理權力屬于上層領導者個體，并有權力委派、監(jiān)督、指導或評估各下屬。具體而言，董事會主席和管理層領導是非常不同的角色。董事會主席只擁有董事會團體賦予的權力，所以他或她只是一個服務型領導而不是權威型領導。相比之下，管理層領導，通常是校長，實際上擁有管理教職員工和學生的權力，而這權力不是教職員工和學生所賦予的，也不會被他們收回。因為校長是為董事會工作的，所以董事會主席并沒有對校長的指揮權。因此，不像管理層領導，董事會主席并沒有直線職權。[27]

在權力基礎方面，大學治理的權力基礎是內外部的顯性、隱性契約與法律規(guī)范（高等教育法、大學法、大學章程等）；大學管理則是靠內部的管理層級關系、行政權威和學術權威來行使權力。

在權力定位上，大學治理注重內外部結合和中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，在總體上規(guī)定大學的基本架構，確保管理處于正確軌道即負責制定正確的政策和程序以保證機構正常合理運轉；而大學管理則注重內部和中短期的計劃，主要負責以正常合理的方式執(zhí)行這些政策和程序，即注重在目前使命和市場的基礎上，通過具體的管理操作完成大學任務。

在權力結構上，大學治理主要體現(xiàn)的是大學的治理結構，可分為內部治理和外部治理。內部治理由高等教育機構內部力量所驅動并對外部治理施加影響，包括指導管理的政策和程序；外部治理由高等教育機構外部力量所驅動，涉及高等教育機構與社會利益相關者間的宏觀分界。[28]外部治理以往主要是高等教育機構和國家之間的關系，而教育部往往是國家的代表。然而，現(xiàn)在外部利益相關者的范圍不斷擴大，校友、企業(yè)、媒體、第三組織等紛紛參與大學的治理，大學自治空間不斷縮小。而大學管理的權力結構往往是官僚政治的、多階層的。

在權力關系網(wǎng)絡方面，大學治理指的是大學內外利益相關者參與重大決策的結構和進程，強調多元利益相關主體意志的體現(xiàn)，所以其關系網(wǎng)絡是內外兼?zhèn)涞?，并往往以外部網(wǎng)絡為重；大學管理或行政集中于決策的實施和執(zhí)行，而領導指的是個人尋求影響決策的角色和進程[29]，它們總體上注重決策的執(zhí)行和對執(zhí)行和處理機構內的支持性服務負責[30]，往往局限于內部網(wǎng)絡。

在權力功能上，大學治理提供大學運行的方向、規(guī)范大學的權力與責任系統(tǒng)，其目標是實現(xiàn)相關利益主體間的利益均衡，而大學管理則負責行動計劃的開發(fā)和執(zhí)行、規(guī)定大學的具體發(fā)展路徑及方法以保證大學既定目標的實現(xiàn)。[31]換句話說，大學治理主要決定的是什么即機構應做什么和機構的未來將變成什么，而大學管理主要決定的是怎樣使機構怎樣達成這些目標和愿景。[32]即大學治理是做正確的事情，而大學管理是以正確的方式做事情。大學治理的責任包括選擇最高執(zhí)行官、評估他們的業(yè)績、認可計劃和評估機構的業(yè)績，主要職能是監(jiān)督、確定責任體系和指導。另外，大學管理的責任包括管理和加強機構的總體業(yè)績并使治理系統(tǒng)生效[33]，主要職能是計劃、組織、指揮、控制和協(xié)調?？的螤柎髮W前校長弗蘭克·H.T.羅茲認為大學治理的具體職責包括：批準院校任務和目標；批準院校政策和程序；任命、審查和支持校長，以及對學科點、活動、資源的監(jiān)督。相反，大學管理的具體職責包括在董事會認可的政策和程序之內使院校有效地運作并達到目標，有效利用資源，對最優(yōu)質的教學、研究和服務的創(chuàng)造性支持。[34]

（二）人際關系層面

大學作為一種高等教育組織，無可避免地需要正確處理其內外部人際關系以保證其有效地、可持續(xù)地成功運行下去，但大學治理和大學管理在人際關系這一層面上發(fā)揮的作用卻是有別的。

就人際關系的形成動力而言，大學治理主要是為了提升大學運行的整體效益；大學管理往往致力于追求權力和成就。就成員間忠誠度而言，大學治理是忠于治理組織的，主要通過各利益相關者主體的共同參與來維持忠誠度；而大學管理的下屬是忠于政策和管理的，側重于贏取下屬忠誠度。就溝通方式而言，大學治理往往是多向溝通；大學管理雖然也會尋求系統(tǒng)方法來進行雙向溝通，但往往只局限于內部的、自上而下的溝通。就處理手段而言，大學治理運用的是由政府、大學、社會等多元治理主體形成的治理結構、行政權力和學術權力相互制衡的治理過程及治理文化所構成的治理機制及激勵約束機制；大學管理主要運用計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制來處理事務和人事，運用行政命令在已建立的系統(tǒng)、規(guī)則和程序框架中執(zhí)行政策并通過有效使用可用資源以完成預期目標。

（三）問題解決層面

無論何種概念在何種組織中的運用，檢驗其概念的有效標準就是在問題解決層面上的可行性和效度，而大學治理和大學管理在對待和解決問題這一層面上也是有差別的。

Dale D.McConkey曾對管理員（administrator）、經(jīng)理（manager）和領導者（leader）的職責、行為方式和價值取向做過全面比較，其要點可被用來辨析大學治理和大學管理之間的差異，大體上領導者偏向于大學治理，而管理員和經(jīng)理歸屬于大學管理。具體而言，就問題解決方式而言，大學治理往往能預測到問題并提前解決；大學管理往往是等出現(xiàn)了問題才會著手解決。就問題解決的目標而言，大學治理注重全部潛力的有效發(fā)揮；大學管理雖然也會努力實現(xiàn)潛力的發(fā)揮，但往往并沒有得以有效發(fā)揮。就問題解決的手段而言，大學治理注重把風險降到最低；大學管理往往是不計代價避免風險。就問題解決的效率而言，大學治理注重以科學有效的方式做正確的事；大學管理則注重以正確的方式做事且往往覆蓋每個細節(jié)。就問題解決的結果而言，大學治理注重隨環(huán)境變化做出適應性變革且是合理有效的持續(xù)性變革；大學管理往往是維持現(xiàn)狀，只有當主要問題出現(xiàn)或壓力增大時才做出變革，因為它認為變革往往是威脅性的。[35]

四、大學治理與大學管理的聯(lián)系與發(fā)展

目前，治理已經(jīng)變成一種術語并被廣泛應用，而不顧法律規(guī)則或管理判決或行政管理進程?，F(xiàn)代大學面臨著諸多威脅如財政的日益拮據(jù)、信息和通信技術的日益擴散、高等教育領域的競爭日益激烈和市場化、學術管理的專業(yè)化等，這就要求大學根據(jù)新的環(huán)境變化制定具有創(chuàng)新性、可持續(xù)性的戰(zhàn)略。而該戰(zhàn)略的關鍵在于尋求大學治理與大學管理間的平衡狀態(tài)，畢竟二者都是整合大學各種資源，支持教學和科研活動，確保大學有效運行的核心力量。對于一所理想的大學而言，大學治理、大學管理的地位和作用都能得到有效體現(xiàn)和發(fā)揮，而且能互促互進。換句話說，一所大學具備良好的治理結構與機制就會為大學管理提供一個很好的運行平臺，反之當良性的大學管理運作對大學治理有了更高的要求后又會進一步促進大學治理優(yōu)化。

雖然大學治理、大學管理的概念存在著不同之處，并涉及一個典型的委托代理問題即不同利益相關者主體的問題，但是在大學發(fā)展過程中，這二者又往往是交織在一起的，其區(qū)別并不是絕對的，畢竟他們在理論和實踐上總是存在重疊的部分。具體而言，董事會與校長的權限通常很難辨別，因為有時每一方都試圖去壓制另一方。大多數(shù)高校董事會主要由外行組成，其大部分成員并非學術界人士，其主要職業(yè)并非在高等教育內，因此，他們往往將許多決策權合理地委托于校長，這就必然導致其權力的讓渡。組織研究者有時將這種權力的轉移視作大學董事會保留治理權（即監(jiān)督權），而將管理權（即采取行動的權力）授予管理者。但董事會的治理權甚至也不是絕對的，因為對于治理權他們也必須作出讓步，至少在實際意義上如此。[36]

此外，大學治理與大學管理的界限既不是一蹴而就的，也不是一成不變的，尤其是高等教育機構的成熟程度和規(guī)模大小都會影響這二者間的分割界限和分離程度。不夠成熟的高等教育機構可能還需要時間建立正式的治理機制。教職員工和財政資源都十分有限的、規(guī)模較小的高等教育組織可能傾向于把二者的義務混淆在一起，作為治理機構的董事會成員往往也更多地涉及到日常的管理決定或行政任務。

總之，大學治理和大學管理之間的區(qū)別既明顯又頗具爭議。為了創(chuàng)造一個可持續(xù)發(fā)展的未來，大學需要治理，同時也需要戰(zhàn)略管理、目標管理和質量管理。

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（責任編輯鐘嘉儀）