我國(guó)土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程、趨勢(shì)與反思

吳定智

【摘 要】：土地整治規(guī)劃是土地整治活動(dòng)的基本依據(jù)和行動(dòng)指南。通過全面梳理我國(guó)土地整治規(guī)劃發(fā)展基本脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地整治規(guī)劃編制實(shí)施中存在重戰(zhàn)略輕實(shí)施、重建設(shè)輕利用、重政策輕技術(shù)、重整體輕差異的問題。因此，本文就新中國(guó)成立伊始至如今土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程及趨勢(shì)，進(jìn)行了反思與探討。

【關(guān)鍵詞】：土地整治規(guī)劃；發(fā)展歷程；實(shí)施建議；趨勢(shì)

【前言】： 土地整治是綜合運(yùn)用工程、技術(shù)、政策等多種手段，重新調(diào)整土地資源配置，以適應(yīng)當(dāng)前和未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的一項(xiàng)活動(dòng)，是解決土地利用失當(dāng)、利用過度和利用不足問題的重要工具。由于土地整治活動(dòng)涉及面廣、系統(tǒng)性強(qiáng)，因此需要以土地整治規(guī)劃為基本依據(jù)和行動(dòng)指南，合理有序地進(jìn)行土地整治。

1、我國(guó)土地整治規(guī)劃的發(fā)展歷程

1.1新中國(guó)成立以后，土地規(guī)劃作為一門學(xué)科傳人我國(guó)。1954年底，結(jié)合大型友誼農(nóng)場(chǎng)的建立，我國(guó)第一次開始有組織地開展土地規(guī)劃工作。1956年各地開展了農(nóng)業(yè)合作社土地規(guī)劃試點(diǎn)工作，當(dāng)年在全國(guó)進(jìn)行了280個(gè)社的規(guī)劃試點(diǎn)。1964年全國(guó)農(nóng)村掀起了“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”運(yùn)動(dòng)，農(nóng)田建設(shè)開始出現(xiàn)山、水、田綜合治理的趨向。全國(guó)各地開始著手分期分批建設(shè)旱澇保收高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，此時(shí)的土地整治規(guī)劃初露端倪，包括土地平整、“田水路林”綜合整治等各項(xiàng)內(nèi)容。這一時(shí)期規(guī)劃從無到有，從國(guó)外引進(jìn)的規(guī)劃方法和技術(shù)通過廣泛的規(guī)劃試點(diǎn)，按照當(dāng)時(shí)人民公社的發(fā)展要求進(jìn)行了調(diào)整改造，形成了規(guī)劃的內(nèi)容雛形。

1.2從1966年開始，土地規(guī)劃進(jìn)入十年浩劫時(shí)期。各地機(jī)械地搞“大寨式規(guī)劃”，甚至完全不顧自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，造成土地生產(chǎn)效率低下，土地資源退化。直至1986年， 中央把“十分珍惜和合理利用每寸土地”定為國(guó)策，為土地規(guī)劃事業(yè)指明了方向。1987年，原國(guó)家土地管理局在總結(jié)過去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社土地規(guī)劃、城市規(guī)劃及部分地區(qū)區(qū)域規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，第一次嘗試編制《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》?？偟膩碚f，該時(shí)期土地整治規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的重要組成，主要是按照“開源” 和“節(jié)流”并舉的方針，圍繞貫徹落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，增加耕地?cái)?shù)量，及時(shí)彌補(bǔ)耕地?fù)p失。

1.3 21世紀(jì)以來，國(guó)土資源部頒布并實(shí)施了《土地開發(fā)整理規(guī)劃編制規(guī)程》（ TD/T 1011 - 2000）、《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃（2001-2010年）》、《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》、《國(guó)土資源部關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010） 162號(hào)）、《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》。完成了第一輪的土地整治，并成功向第二輪邁進(jìn)。

2、土地整治規(guī)劃發(fā)展趨勢(shì)

一是目標(biāo)更多元，內(nèi)容更豐富。從首輪規(guī)劃到“十三五”規(guī)劃，土地整治規(guī)劃內(nèi)容更加豐富多元、重點(diǎn)突出。在規(guī)劃內(nèi)容上，從關(guān)注補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，到加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量保護(hù)和質(zhì)量建設(shè)，改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，以及建設(shè)形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田；在規(guī)劃任務(wù)上，從農(nóng)用地整理和未利用地開發(fā)，擴(kuò)展到農(nóng)用地整理、農(nóng)村建設(shè)用地整理、城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整理，以及土地復(fù)墾和土地生態(tài)整治等各類土地整治活動(dòng)；在規(guī)劃理念上，堅(jiān)持綠色發(fā)展，強(qiáng)調(diào)土地整治與生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)相統(tǒng)一。

二是突出區(qū)域特色，強(qiáng)調(diào)因地制宜。土地整治規(guī)劃在總結(jié)和綜合各地方土地整治工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，空間布局更強(qiáng)調(diào)分區(qū)域和差別化的土地整治，立足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，統(tǒng)籌安排、突出重點(diǎn)、循序漸進(jìn)推進(jìn)各項(xiàng)土地整治活動(dòng)。針對(duì)不同區(qū)域特點(diǎn)和土地整治需求，劃分土地整治分區(qū)，在闡明各區(qū)自然條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和土地資源優(yōu)劣勢(shì)的基礎(chǔ)上，確定區(qū)域土地整治的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、需求與問題，揭示各區(qū)土地整治的發(fā)展方向和重點(diǎn)內(nèi)容，實(shí)行更有針對(duì)性的管理。

三是抓手更有效，政策更有利。隨著兩輪土地整治規(guī)劃的實(shí)施，土地整治示范建設(shè)和重大工程成為規(guī)范、引領(lǐng)全國(guó)土地整治工作的重要抓手。近年來，國(guó)家先后安排了基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、農(nóng)村土地整治示范省、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)和一批土地整治重大工程，取得了良好的成效，成為發(fā)揮土地整治規(guī)模效應(yīng)、規(guī)范引領(lǐng)土地整治發(fā)展，統(tǒng)籌推進(jìn)全國(guó)土地整治工作的有效抓手，成為傳播土地整治先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn)的重要載體。所以，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)重大工程實(shí)施和示范建設(shè)，以推進(jìn)土地綜合整治為目標(biāo)，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)等政策手段進(jìn)行統(tǒng)籌整合，發(fā)揮政策組合的整體效應(yīng)，整體推進(jìn)山水林田湖綜合整治。

3、土地整治規(guī)劃實(shí)施建議

一是實(shí)施高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計(jì)劃和建設(shè)用地整治提升計(jì)劃。落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，始終是土地整治規(guī)劃的核心。在土地整治規(guī)劃編制中，應(yīng)圍繞上述兩大任務(wù)，明確長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和實(shí)施路徑，有步驟、有計(jì)劃地穩(wěn)步推進(jìn)。高標(biāo)準(zhǔn)生態(tài)良田建設(shè)計(jì)劃應(yīng)以鞏固糧食安全的耕地資源為基礎(chǔ)。

二是加強(qiáng)土地整治重大工程和土地整治示范點(diǎn)的建設(shè)。土地整治重大工程和示范點(diǎn)建設(shè)，是土地整治規(guī)劃實(shí)施最重要的手段，在空間上是優(yōu)質(zhì)土地資源集中區(qū)域，是最需要進(jìn)行全域規(guī)劃、整體推進(jìn)、整合資金集中投入的區(qū)域。在“十三五”時(shí)期，我們應(yīng)總結(jié)示范經(jīng)驗(yàn)，繼續(xù)引領(lǐng)區(qū)域土地整治方向。

三是實(shí)施差異化的土地整治辦法。差異化的土地整治辦法是基于區(qū)域特點(diǎn)和土地整治的現(xiàn)實(shí)需求，將不同的工程改造方案、政策手段進(jìn)行組合，形成各具特色的規(guī)劃方案，并在規(guī)劃中以網(wǎng)格化方式落實(shí)到空間上，以提高退化土地生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)能力。

結(jié)語

綜上所述，我國(guó)土地整治的地位不斷上升，內(nèi)涵和外延快速擴(kuò)張。從國(guó)外土地整治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和土地整治在我國(guó)的發(fā)展趨勢(shì)來看，土地整治回歸國(guó)土綜合整治的本質(zhì)內(nèi)涵將是發(fā)展的必然方向。因此，當(dāng)前土地整治規(guī)劃要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，在內(nèi)容上還將豐富多樣，目標(biāo)更加趨于多元化，通過不斷調(diào)整完善準(zhǔn)確把握土地整治規(guī)劃在國(guó)家規(guī)劃體系中的定位，承載更多歷史使命。

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