完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的探討

何楠

【摘 要】：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度建立后，需要一個不斷改進和完善的過程，筆者從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的籌集、管理和使用等環(huán)節(jié)入手，從整體上對城居?，F(xiàn)有制度進行了分析，基金籌集方面主要從個人繳費，集體補貼，財政補貼三個籌資渠道現(xiàn)有的不足進行了分析，基金管理方面主要從基金的統(tǒng)籌級次、保值增值、制度的反饋機制和基金管理人員水平進行了分析說明，基金支付方面主要從待遇水平、待遇調(diào)整機制及現(xiàn)有制度中支付存在的不公平情況進行了分析，并結(jié)合實際針對現(xiàn)行制度存在的問題提出了一些建議。

【關(guān)鍵詞】：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度；財政補貼；基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個人賬戶養(yǎng)老金

2014年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并出臺了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接暫行辦法》。《意見》提出，“十二五”末，在全國基本實現(xiàn)新農(nóng)保和城居保制度合并實施，并與職工基本養(yǎng)老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。新農(nóng)保、城居保的統(tǒng)一，表明我國養(yǎng)老保障在打破城鄉(xiāng)壁壘、實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化上邁出了一大步。統(tǒng)一新農(nóng)保和城居保，是在總結(jié)成功經(jīng)驗基礎(chǔ)上的改革創(chuàng)新，這一制度有利于消除城鄉(xiāng)福利差別，促進城鄉(xiāng)融合，增強全社的安全感和凝聚力，有利于提高基金監(jiān)管水平，保證基金高效運行。目前我國的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度仍然存在一系列的問題，需要不斷的進行改革和完善，本文從城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老基金的籌集、管理和支付等環(huán)節(jié)，對現(xiàn)行制度運行中存在的問題提出相應(yīng)的建議。

1、目前我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度存在的問題

1.1城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險居民參保意愿低，參保人員個人繳費水平低

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度建立以來，整體上與原新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度并無太多差異，還有參保群體普遍文化水平不高，對新事物接受較慢，加之管理部門宣傳不到位 ，造成居民對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險認同度較低，尤其是年輕人距離領(lǐng)取養(yǎng)老時間較長，更是對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險持排斥態(tài)度。從參保繳費方面來看，根據(jù)《意見》規(guī)定個人繳費標準設(shè)置由100元至2000元共12個檔次，各地方可根據(jù)本地實際情況增設(shè)繳費標準，但實際中按高標準繳費人員相當(dāng)少，對多繳費的好處也認識不到，很多人根本就不知道有繳費檔次的劃分和不同繳費檔次補貼不同的政策，造成了整體繳費水平較低。近年城鄉(xiāng)居民收入雖不斷增長，但沒有在繳費水平中體現(xiàn)出來。

1.2財政補貼水平低，激勵作用小

一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼水平低，財政補貼是城鄉(xiāng)養(yǎng)老基金籌集的重要來源，也體現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險社會養(yǎng)老保險的性質(zhì)，目前城居保財政補貼由中央財政和地方財政共同承擔(dān)，中央規(guī)定最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對西部地區(qū)全額支付，東部地區(qū)中央和地方財政各負擔(dān)一半，地方財力好的地區(qū)根據(jù)自身條件可適當(dāng)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，但自分稅制實施以來，主要財力集中到中央，地方財政普遍壓力較大，大部分地區(qū)執(zhí)行的是最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，財政補貼水平普遍不高。二是個人繳費補貼激勵作用小。《意見》規(guī)定繳費補貼依據(jù)繳費檔次的不同采取差額補助，以激勵參保人員選擇高標準繳納養(yǎng)老保險費，但個人繳費補貼全部由地方財政負擔(dān)，由于地方財政普遍壓力較大，很難采取較高的補貼標準，對個人繳費的激勵作用有限。

1.3城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌級次低，基金保值增值壓力較大

由于城居保支出中基礎(chǔ)養(yǎng)老金支出全部由財政補貼，每年個人繳費收入及個人繳費補貼大部分納入基金結(jié)余，城居?；鹨?guī)模不斷增大，基金的管理水平涉及廣大群眾切身利益，基金管理上如不能取得很好的收益率，下一步基金的支付壓力會更大，因此對政府管理基金的水平提出了很高的要求。目前城居?；臼窃趨^(qū)縣一級管理，統(tǒng)籌級次較低，容易出現(xiàn)很多問題，第一，前文提到目前地方財政普遍壓力較大，財政補貼是城居保主要籌資來源，如統(tǒng)籌級次較低，很容易出現(xiàn)地方財政補貼不能按時到位，挪用個人賬戶結(jié)余用于基金支出的情況，造成基金的損失。第二，區(qū)縣一級財政大多缺少管理經(jīng)驗，也沒有投資運營的能力，基金結(jié)余基本上都是以定期存款或購買國債方式儲存，基金收益率較低，保值增值較困難。

1.4城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)水平不高

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險具有參保人數(shù)多，基金規(guī)模大的特點，對基金的管理既需要現(xiàn)代化管理系統(tǒng)的應(yīng)用，還需要能深入村居了解具體的情況，城居保從征收到發(fā)放很多環(huán)節(jié)是由縣鄉(xiāng)村各級工作人員共同完成的，除區(qū)縣居民養(yǎng)老保險處外，鎮(zhèn)街村的工作人員從事城居保管理工作的人員并不是專職的，尤其村居代辦員很少能有相應(yīng)的工資補貼，整體積極性也不高，并且很多經(jīng)辦人員之前并未接觸過社保工作，文化水平普遍不高，從認識到自身能力存在很多不足，也很難滿足下一步信息化管理的要求，還有村居代辦人員并不是國家公職人員，在城居保業(yè)務(wù)辦理時出現(xiàn)的問題很難有制度約束，對基金也產(chǎn)生了安全隱患。

1.5保障水平低，缺少正常的待遇調(diào)整機制

城居保的保障對象大多來自農(nóng)村，實行農(nóng)保制度以前養(yǎng)老保障主要來自土地收入、個人積蓄和子女補貼，近年隨著國家經(jīng)濟發(fā)展，受土地流轉(zhuǎn)、通貨膨脹和子女減少的影響，原有的養(yǎng)老保障體系逐漸弱化，社會養(yǎng)老保障重要性不斷增強，老農(nóng)保制度運行后，由于缺少籌資來源，整體待遇水平太低，最后以制度失敗告終。從新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民保到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，由于國家加大了財政投入，待遇水平不斷提高，2016年基礎(chǔ)養(yǎng)老金最標準已由最初每人每月55元提高至每人每月100元，整體待遇水平雖增幅不小，但以現(xiàn)在的物價水平，每月100多元的收入很難保證基本生活支出，雖然有條件的地方也根據(jù)自身財力補貼了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但基礎(chǔ)較好的地區(qū)，物價水平也相應(yīng)較高，養(yǎng)老保障水平也是有限的，面對職工養(yǎng)老待遇的連年提高，城居保缺少正常的待遇調(diào)整機制，較低的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平顯然有失公平。

1.6統(tǒng)一標準的基礎(chǔ)養(yǎng)金有失公平

一是基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標準由國家統(tǒng)一規(guī)定，東部地區(qū)與西部地區(qū)一樣，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)一樣，但是100元基礎(chǔ)養(yǎng)老金在東部地區(qū)和西部地區(qū)的購買力差別很大，中央財政對西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，東部地區(qū)地方財政負擔(dān)50%，制度對地方財政增加基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼又沒有強制性要求，地方財政負擔(dān)50%的補貼后很多不再追加投入，造成東部地區(qū)財政投入的多，但本地區(qū)居民享受受待遇相對較低的不公平現(xiàn)狀。二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險享受待遇人員，按統(tǒng)一標準給予基礎(chǔ)養(yǎng)老金補助，這一項待遇支出與個人繳費標準準高低，繳費時間長短無關(guān)，收益水平與繳費義務(wù)的關(guān)聯(lián)不大會大大降低參保人員的積極性，造成繳費人員選擇低標準繳費，進一步造成城居保待遇水平很難有可持續(xù)性的提高。

2、完善我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的建議

2.1提高參保人員參與度，逐步貫徹參保強制性原則

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的發(fā)展，離不開城鄉(xiāng)居民的積極參與，這就需要加大新制度的宣傳，對有條件的社區(qū)設(shè)置參保人員自助查詢終端，讓參保人員隨時能夠查詢政策和掌握自己繳費或待遇領(lǐng)取情況。政府還要加大財政對農(nóng)業(yè)的投入，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，增加農(nóng)村居民的收入，提高居民參保繳費能力。保險的參與人數(shù)越多，其保障能力越強，制度中規(guī)定的自愿參保，造成城居保中青年參保率較低，很不利于城居保的發(fā)展，應(yīng)逐步推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的參保強制性原則，可制定城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)醫(yī)療保險綁定征收政策，使符合參保條件不參保的人員，無法享受醫(yī)療待遇，最終實現(xiàn)全民參保。

2.2改進繳費模式

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的繳費應(yīng)與國家經(jīng)濟發(fā)展和居民收入水平相適應(yīng)，分檔次繳費模式很容易造成“隨大流”現(xiàn)象，無法體現(xiàn)居民收入差別，建議改固定繳費模式為比例繳費模式，可借鑒職工養(yǎng)老保險繳費模式，各地方每年根據(jù)上年居民平均收入，設(shè)置最低和最高繳費基數(shù)，采用固定的繳費率，并確保每年最低繳費基數(shù)有所提高，使繳費收入與經(jīng)濟發(fā)展和居民收入的增長相適應(yīng)，這也是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的保證。

2.3提高財政補貼水平

財政補貼是社會保險的重要特征，也是目前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的最主要的資金來源，財政補貼水平高低直接影響制度的運行，由于地方財政普遍困難，必須加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付，或提高中央財政補貼水平，比如可以研究中央?yún)⑴c對繳費補貼，能激勵地方加大征收力度，對基金的積累有積極作用。各地方財政也要加大在城居保補貼的比例，由于近年職工養(yǎng)老保險增長較快，可適當(dāng)降低職工養(yǎng)老保險補貼支出增長幅度，用于城居保的補貼，提升城居保在財政支出中地位。還要增加繳費補貼激勵作用，建議加大不同檔次繳費補貼差距，可以結(jié)合上文比例費率方式，設(shè)置固定的繳費補貼的補貼率，繳費補貼隨著繳費基數(shù)的提高自然增長，隨同個人繳費收入一起記入個人賬戶，可以更好的激勵參保人員選擇高基數(shù)繳費。

2.4提高基金統(tǒng)籌級次，科學(xué)保值增值

社保基金統(tǒng)籌級次越高，基金安全性就越高，保障性就越強，統(tǒng)籌級次應(yīng)至少提高至地市級統(tǒng)籌，逐漸達到省級統(tǒng)籌或全國統(tǒng)籌，只有這樣才能提升城居保的基金的支付能力和抗風(fēng)險力，有效避免地方因財力不足造成的補貼不到位和挪用現(xiàn)象。提升基金管理水平，增加基金保值增值渠道，建議嚴格考核地方財政管理基金的收益率，目前區(qū)縣統(tǒng)籌的地方，市級主管部門應(yīng)指導(dǎo)區(qū)縣按結(jié)余比例購買國家債券，盡量減少基金銀行存款比例。省級部門應(yīng)主導(dǎo)做實城居保個人賬戶，歸集資金到省級部門統(tǒng)一運營，至少要保證基金收益率達到個人賬戶記賬利率，確保基金保值增值，確保個人賬戶不虧空。

2.5大力提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)水平

一是要大力提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險系統(tǒng)應(yīng)用，推進農(nóng)村居民社保卡的發(fā)行和應(yīng)用，簡化繳費和待遇發(fā)放程序，讓參保人員感受到現(xiàn)代化帶來的便捷，能大大提升城鄉(xiāng)養(yǎng)老經(jīng)辦機構(gòu)的形象和城居保在參保人員心中的位置。二是大力提升經(jīng)辦人員的服務(wù)能力，建議以市級或縣級為單位，制作城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險操作流程，將工作標準化，培訓(xùn)日?；?，區(qū)縣成立基金監(jiān)督部門，對工作人員具體工作進行督導(dǎo)。三是充實高學(xué)歷人員進入基金管理隊伍，提高工作人員整體文化素質(zhì)，建議提高基層工作人員的工資待遇，加大對偏遠地區(qū)工作人員的補助，使城居保管理崗位上能吸引住人，能留住人，這是城居保管理水平持續(xù)提高的保證。

2.6建立待遇調(diào)整機制，提高保障水平

城居保待遇水平的提高，不僅依靠籌資水平的提高，還要建立待遇調(diào)整機制，隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，居民收入年年提高，物價水平不斷增長，待遇水平如果不能有穩(wěn)定的增長預(yù)期，很難維持制度有效的運行，待遇的調(diào)整要兼顧公平和效率，既要貫徹“多繳多漲、長繳多漲”的原則，又要有合理的最低增長幅度，可采用繳費年限和個人賬戶累計金額兩個指標劃分不同檔次，繳費年限越長，個人賬戶累計金額越高，待遇增幅就越高，增長幅度可以參考上年經(jīng)濟增長水平或物價增長水平，考慮到城居保待遇基數(shù)較低，可采取定額增長方式調(diào)整待遇。

2.7完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金的制定標準

一是中央財政應(yīng)按地方經(jīng)濟發(fā)展情況，確定不同標準的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，建議將基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政負擔(dān)50%的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標準提高50%，比如基礎(chǔ)養(yǎng)老金全額由中央財政撥付的標準為100元，中央財政負擔(dān)50%的地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準可提高至150元，中央和地方各負擔(dān)75元，以保證基礎(chǔ)養(yǎng)老金財政補貼的合理性。二是實行差別的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，在不低于最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準的前提下，可依據(jù)參保人員個人賬戶最終記賬金額設(shè)置不同檔次，每一檔次設(shè)置不同的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，實行差別待遇，確保公平和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度吸引力。

結(jié)論

第一、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的籌集是制度良性運轉(zhuǎn)的前提，目前個人繳費繳費水平整體偏低，集體補貼缺失，財政補貼水平低、激勵作用小，整體限制了基金收入的增長，因此要保證制度的正常運轉(zhuǎn)，要從調(diào)整個人籌資模式、完善集體補貼制度和加大財政補貼力度，健全激勵機制入手，建立高效的基金籌集制度。

第二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金的管理是制度持續(xù)運轉(zhuǎn)的保證，目前基金統(tǒng)籌級次較低，增值保值能力較弱，經(jīng)辦機構(gòu)的管理服務(wù)水平不高，都限制了制度的發(fā)展，因此要從提高統(tǒng)籌級次，拓展增值保值渠道，提升經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力方面完善制度，建立高水平的基金管理制度。

第三通過城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的待遇支付來提高城鄉(xiāng)居民的生活水平，完善國家的養(yǎng)老制度是制度設(shè)立的根本目的，現(xiàn)有制度存在待遇水平低，缺少待遇調(diào)整機制，待遇支付的公平合理性方面的問題，這些問題嚴重影響了制度的吸引力和居民的認同度，因此必須建立待遇調(diào)整機制，保證待遇水平的持續(xù)提高，完善待遇支付中的不合理、不公平因素，顯著提高制度的優(yōu)越性，獲得參保群體的認同，才能保證制度的可持續(xù)性。

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