城市規(guī)劃與城市規(guī)劃環(huán)評發(fā)展方向研究

張義偉+++楊瑞靈

【摘要】：本文結(jié)合環(huán)保部提出的《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部提出的《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》，基于作者對城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)狀的了解，對“十三五”期間通過城市規(guī)劃環(huán)評確定“三線一單”指導(dǎo)城市規(guī)劃的發(fā)展方向進(jìn)行了簡要分析。

【關(guān)鍵詞】：十三五；城市規(guī)劃；城市規(guī)劃環(huán)評；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；發(fā)展方向

近日，環(huán)境保護(hù)部印發(fā)了《“十三五”環(huán)境影響評價(jià)改革實(shí)施方案》的通知，提出深入開展城市、新區(qū)等規(guī)劃環(huán)評，起到對城市發(fā)展優(yōu)布局、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的作用。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)城市修補(bǔ)工作的指導(dǎo)意見》，提出我國城鎮(zhèn)化和城市建設(shè)要開展生態(tài)修復(fù)、城市修補(bǔ)，切實(shí)改善人居環(huán)境，補(bǔ)足城市短板。

城市規(guī)劃是解決城市問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而城市規(guī)劃環(huán)評工作可以為規(guī)劃編制和審批決策提供重要依據(jù)。故對城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評發(fā)展方向進(jìn)行研究是非常必要和重要的。

1、城市規(guī)劃、城市規(guī)劃環(huán)評概述

1.1城市規(guī)劃

城市規(guī)劃是指對城市未來、城市布局、城市綜合安排、城市各項(xiàng)建筑綜合部署、城市管理和城市運(yùn)行等進(jìn)行整體性規(guī)劃和設(shè)計(jì)的過程，其目的是為城市建設(shè)及發(fā)展提供依據(jù)，推動我國整體的城市化發(fā)展及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。

1.2城市規(guī)劃環(huán)評

規(guī)劃環(huán)評評價(jià)原理在于以規(guī)劃區(qū)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀調(diào)查為前提，以環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，以城市規(guī)劃方案中的環(huán)境影響為評價(jià)對象，最后找出影響城市環(huán)境的影響因素，并根據(jù)這些因素找到并解決城市規(guī)劃中的問題，促進(jìn)城市及社會經(jīng)濟(jì)的健康可持續(xù)發(fā)展。

2、城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評發(fā)展現(xiàn)狀及問題

第一，評價(jià)類型偏向于反映型，即只對規(guī)劃完成的成果進(jìn)行評價(jià)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果不能反應(yīng)城市規(guī)劃中的問題，加之規(guī)劃環(huán)評技術(shù)人員沒有與規(guī)劃人員一起規(guī)劃，也沒有到現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地勘察，致使規(guī)劃環(huán)評技術(shù)人員難以了解問題發(fā)生的原因，最終難以分析和提出有效的補(bǔ)救措施。第二，不完善的規(guī)劃環(huán)評的理論體系和方法體系，難以保證規(guī)劃環(huán)評時間的充足和結(jié)果的準(zhǔn)確性。完整的規(guī)劃環(huán)評理論體系和方法體系一般包括多方面內(nèi)容，但實(shí)際環(huán)評中技術(shù)人員只做到了環(huán)境保護(hù)要求及建議、管理依據(jù)，導(dǎo)致評價(jià)結(jié)果很難令人信服。第三，不完善的規(guī)劃環(huán)評自身制度，導(dǎo)致有效環(huán)評監(jiān)督機(jī)制難以建立健全[1]。

3、城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展方向

3.1基于城市發(fā)展目標(biāo)及運(yùn)行過程實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評的融合

第一，在未來的城市規(guī)劃過程中，必須保證城市規(guī)劃目標(biāo)與規(guī)劃環(huán)評目標(biāo)的一致性，以促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)城市健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展；第二，城市規(guī)劃過程中必須實(shí)現(xiàn)其過程與規(guī)劃環(huán)評過程的同步，以保證規(guī)劃環(huán)評技術(shù)人員能夠及時及時找到并解決城市規(guī)劃方案中的問題；第三，城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評都要遵守生態(tài)原則和可持續(xù)發(fā)展原則，以降低城市規(guī)劃方案的修改率[2]。

3.2通過總體性的規(guī)劃環(huán)評來保證城市規(guī)劃的合理性和有效性進(jìn)行

第一，規(guī)劃環(huán)評要根據(jù)城市發(fā)展的總體目標(biāo)、城市規(guī)劃的總體內(nèi)容及城市規(guī)劃總體布局等，進(jìn)行總體性城市環(huán)境影響評價(jià)，以保證城市規(guī)劃方案的合理性實(shí)施；第二，規(guī)劃環(huán)評要以城市整體規(guī)劃中的問題及不利因素為評價(jià)的主要內(nèi)容，以找出問題并解決，進(jìn)而保證城市規(guī)劃方案的有效實(shí)施。

3.3通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和原則的確立來實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系的建立

第一，相關(guān)工作人員要基于理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)的理論基礎(chǔ)上，將機(jī)械論規(guī)律作為社會經(jīng)濟(jì)活動的指導(dǎo)理論，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人與自然的和諧相處；第二，要基于可再生資源重要性理論，以實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)及發(fā)展中自然資源的高效利用；第三，基于人與自然和諧發(fā)展和健康可持續(xù)發(fā)展原則，建立可以反映城市生態(tài)環(huán)境、循環(huán)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的生態(tài)環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系和循環(huán)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)體系。

3.4通過城市規(guī)劃環(huán)評劃定城市規(guī)劃“三線一單”指導(dǎo)城市發(fā)展

3.4.1“三線一單”概述

“三線一單”包括生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單，具體理解如下：

第一，生態(tài)保護(hù)紅線：是生態(tài)環(huán)境安全底線，被納入?yún)^(qū)域禁止進(jìn)行工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)，必須實(shí)行強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是生態(tài)空間管控的重要內(nèi)容。

第二，環(huán)境質(zhì)量底線：是保障人民群眾呼吸上新鮮的空氣、喝上干凈的水、吃上放心的糧食、維護(hù)人類生存基本環(huán)境質(zhì)量需求的安全線，是提出區(qū)域污染物排放總量管控要求的基礎(chǔ)。

第三，自然資源利用上線：是城市發(fā)展所需能源、水、土地等資源消耗不得突破的“天花板”。

第四，環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單：是基于生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線，以清單方式列出的禁止、限制、允許等差別化環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和要求[2]。

3.4.2空間管控中“三線一單”的落實(shí)

第一，基于改善環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略目標(biāo)，從保障城市發(fā)展區(qū)域生態(tài)安全、維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的角度，識別并確定城市發(fā)展需要嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)空間，明確工業(yè)化、城鎮(zhèn)化禁止、限制和允許進(jìn)入的空間單元，提出應(yīng)重點(diǎn)保護(hù)的生態(tài)空間清單，作為城市空間開發(fā)的底線。第二，落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》、《土壤污染防治行動計(jì)劃》、《水污染防治行動計(jì)劃》等空間管制原則和措施。

3.4.3總量管控中“三線一單”的落實(shí)

第一，根據(jù)國家、地方環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)及相關(guān)行業(yè)污染控制要求，結(jié)合現(xiàn)狀環(huán)境污染特征和突出環(huán)境問題，確定納入排放總量管控的主要污染物。第二，基于污染貢獻(xiàn)和減排潛力，識別和篩選總量管控的城市區(qū)域，以重點(diǎn)單元排放貢獻(xiàn)、污染貢獻(xiàn)為基本分配原則，分配城市各區(qū)域污染物最大允許排放量。第三，當(dāng)城市所在區(qū)域環(huán)境目標(biāo)、水文、氣象條件等發(fā)生重大變化時，應(yīng)動態(tài)調(diào)整污染物總量管控要求，不斷完善相關(guān)總量管控要求[1-2]。

3.4.4準(zhǔn)入管控中“三線一單”的落實(shí)

第一，在滿足城市發(fā)展空間管控和總量管控的前提下，考慮城市“生產(chǎn)空間”、“生活空間”“生態(tài)空間”的差異化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦，依據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平及潛力，論證各區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)合理性，提出制定區(qū)域行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的否定性指標(biāo)并確定其限值。

第二，協(xié)調(diào)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單及各類產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄的關(guān)系，研究差別化環(huán)境準(zhǔn)入的對策和機(jī)制。

結(jié)語

綜上所述，城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是對城市規(guī)模、城市發(fā)展方向、城市結(jié)構(gòu)布局等規(guī)劃的過程，城市的發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境必須相協(xié)調(diào)，城市規(guī)劃必須強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，開展城市規(guī)劃環(huán)評工作明確的“三線一單”，是推動城市供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升城市治理能力的重要手段。

【參考文獻(xiàn)】：

[1]侯業(yè)楹.城市規(guī)劃與規(guī)劃環(huán)評發(fā)展方向研究[J]. 資源節(jié)約與環(huán)保，2015，04：71-72.