“南海行為準(zhǔn)則”磋商正在取得積極進(jìn)展

陳相秒

自2013年9月中國—東盟落實(shí)《南海各方行為宣言》（以下簡稱《宣言》，DOC）蘇州高官會(huì)啟動(dòng)“南海行為準(zhǔn)則”（以下簡稱“準(zhǔn)則”）磋商以來，在近三年半時(shí)間里，中國與東盟各國圍繞“準(zhǔn)則”的談判可謂“逆境前行”。盡管南海地區(qū)局勢(shì)復(fù)雜多變，“準(zhǔn)則”磋商仍不斷加快并且取得了階段性的成果。2016年下半年以來，隨著南海形勢(shì)“由緊轉(zhuǎn)緩”，國際社會(huì)都對(duì)“準(zhǔn)則”制訂能盡快取得實(shí)質(zhì)性突破以鞏固南海局勢(shì)的積極向好態(tài)勢(shì)寄予了厚望。

“準(zhǔn)則”與《宣言》一脈相承

中國與東盟國家探索制訂規(guī)范有關(guān)各方南?；顒?dòng)和促進(jìn)爭議解決的行為準(zhǔn)則的努力很早就開始了。1992年7月，第25屆東盟外長會(huì)議期間，包括菲律賓在內(nèi)的東盟六個(gè)成員國在會(huì)后發(fā)表的《關(guān)于南中國海問題的宣言》（“馬尼拉宣言”）中建議，“有關(guān)各方以《東南亞友好合作條約》的原則為制訂南海國際行為準(zhǔn)則的基礎(chǔ)”，首次提出制訂“南海行為準(zhǔn)則”的意向性概念。在此后中國與東盟國家的漫長磋商中，雖然中方一直努力協(xié)調(diào)各方立場，推動(dòng)達(dá)成“準(zhǔn)則”，但東盟成員國間圍繞“準(zhǔn)則”適用范圍等問題存在分歧，導(dǎo)致“準(zhǔn)則”制訂工作一度陷入停滯。

在此背景下，2002年7月的文萊斯里巴加灣東盟第35屆外長會(huì)議期間，馬來西亞提出了折中方案，即以《南海各方行為宣言》替代“準(zhǔn)則”，并突出文件的政治性質(zhì)。在中方的積極推動(dòng)下，當(dāng)年11月中國與東盟十國在金邊正式簽署《宣言》。從某種意義上講，《宣言》只是“準(zhǔn)則”磋商過程中各方見解無法調(diào)和的情況下，彼此相互妥協(xié)而達(dá)成的“臨時(shí)性”文件，中國與東盟各國并未就此放棄制訂“準(zhǔn)則”的目標(biāo)，而是在《宣言》第一款中就明文規(guī)定，“在各方協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，繼續(xù)朝著制訂準(zhǔn)則的最終目標(biāo)而努力”。因此，“準(zhǔn)則”與《宣言》絕非相互割裂的獨(dú)立存在，二者實(shí)質(zhì)上是一脈相承、相互統(tǒng)一的關(guān)系?！皽?zhǔn)則”是對(duì)《宣言》的延續(xù)和深化，但二者宗旨沒有根本區(qū)別，都致力于規(guī)范彼此行為，建立行之有效的海上危機(jī)管控機(jī)制；強(qiáng)化中國—東盟信心建立措施，提升彼此政治互信；保障中國—東盟海上務(wù)實(shí)合作的順利開展。

制訂“準(zhǔn)則”乃時(shí)也乃勢(shì)

2002年《宣言》簽署后，中國與東盟各國通過中國—東盟落實(shí)《宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組等對(duì)話磋商機(jī)制，積極推進(jìn)落實(shí)《宣言》框架下海洋科研、海洋環(huán)保、海上航行和交通安全、海上搜救、打擊跨國犯罪等五大領(lǐng)域合作。但2012年以來，伴隨著南海形勢(shì)持續(xù)緊張升溫，完善預(yù)防性措施和安排、有效管控南海海上危機(jī)、牢固彼此政治互信基礎(chǔ)成為中國與東盟有關(guān)國家共同面臨的問題，制訂有更強(qiáng)約束力的“準(zhǔn)則”成為時(shí)之所需、勢(shì)之所趨。

美國在亞太“再平衡”戰(zhàn)略框架下，不斷加大在南海地區(qū)的政治外交和軍事安全存在，其在亞太地區(qū)的盟友伙伴如日本等亦緊隨其后，不斷加大介入南海問題，導(dǎo)致南海問題復(fù)雜化、擴(kuò)大化，地緣政治較量呈“常態(tài)化”發(fā)展。制訂“準(zhǔn)則”，穩(wěn)定南海海上形勢(shì)，也是防止部分域外國家繼續(xù)加大介入南海問題的政策選項(xiàng)。

針對(duì)2012年以來中國在南海的維權(quán)執(zhí)法、島礁建設(shè)等舉措，部分東盟國家對(duì)華政策誤判導(dǎo)致的戰(zhàn)略猜疑明顯增加，多年來積累起來 的周邊外交成果受到影響。制訂“準(zhǔn)則”對(duì)穩(wěn)定東盟具有“定心丸”的作用，有利于構(gòu)建中國與東盟國家間的良性戰(zhàn)略互動(dòng)，避免南海問題這個(gè)局部挑戰(zhàn)對(duì)雙方整體關(guān)系帶來過度干擾。

“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)展順利但挑戰(zhàn)依存

為及時(shí)、有效管控南海局勢(shì)，中國政府積極推動(dòng)與東盟十國的“準(zhǔn)則”談判，雙方于2013年9月啟動(dòng)“準(zhǔn)則”磋商進(jìn)程。在不到四年的時(shí)間里，中國與東盟十國就“準(zhǔn)則”制訂先后舉行了六輪高官會(huì)和11次聯(lián)合工作組會(huì)議，通過了兩份共識(shí)性文件，確定了“名人專家小組”職責(zé)范圍，也取得了設(shè)立中國與東盟國家外交高官熱線平臺(tái)等一批“早期收獲”。

2016年下半年以來，伴隨著南海形勢(shì)由緊趨緩和向好發(fā)展，中菲關(guān)系順利轉(zhuǎn)圜和兩國南海博弈明顯緩和，中國與有關(guān)聲索國重回雙邊談判協(xié)商的正軌，東盟有關(guān)國家制訂“準(zhǔn)則”的政治意愿基礎(chǔ)亦不斷加深，“準(zhǔn)則”磋商迎來了相對(duì)有利的時(shí)期，進(jìn)程明顯加快。去年7月，中國—東盟外長落實(shí)《宣言》聯(lián)合聲明中明確指出，將在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上實(shí)質(zhì)性推動(dòng)早日達(dá)成“準(zhǔn)則”。今年2月召開的聯(lián)合工作組會(huì)議形成了“準(zhǔn)則”框架的第一份草案，預(yù)計(jì)將于2017年年中完成“準(zhǔn)則”框架磋商。

但“準(zhǔn)則”磋商仍存在比較多的阻力和障礙。區(qū)域內(nèi)外有關(guān)各方圍繞“準(zhǔn)則”的利益訴求和立場主張之爭早已超越了南海海上形勢(shì)管控、互信建立和海上合作的范疇，伴隨南海地緣政治較量的“常態(tài)化”演變?yōu)榈貐^(qū)和海上規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)競爭。目前看，“準(zhǔn)則”磋商至少面臨兩方面挑戰(zhàn)：

一方面，部分東盟國家刻意要求制訂具有“國際法效力”的“準(zhǔn)則”文件，試圖將準(zhǔn)則定義為“爭端解決機(jī)制”，突出東盟在爭端解決中的關(guān)鍵作用。同時(shí)，菲、越等有關(guān)聲索國還在背離《宣言》精神和有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)在南海油氣開發(fā)、島礁建設(shè)等單邊行動(dòng)。因而，“準(zhǔn)則”能否切實(shí)發(fā)揮作用，本質(zhì)上取決于有關(guān)各方能否自覺遵守彼此共識(shí)和約定。

另一方面，美、日、印等域外國家或?yàn)榫S持其南海地區(qū)和海上秩序主導(dǎo)權(quán)，或?yàn)閿U(kuò)大地緣戰(zhàn)略空間，對(duì)“準(zhǔn)則”磋商的干擾不容小視。特別是美國，執(zhí)迷于建立“以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)秩序”，力挺部分東盟國家把“準(zhǔn)則”變成具有法律約束力的機(jī)制的立場和主張。日、印等非聲索國亦試圖通過支持部分東盟國家的立場、就“準(zhǔn)則”內(nèi)容提出自身主張等方式影響“準(zhǔn)則”制訂。

“準(zhǔn)則”磋商即將進(jìn)入愈加艱難階段

下一階段“準(zhǔn)則”磋商的不斷深入將不可避免地觸及更多敏感問題，有關(guān)各方的利益訴求矛盾和立場主張沖突將更加明顯，“準(zhǔn)則”磋商將進(jìn)入愈加艱難的實(shí)質(zhì)階段。

今年2月召開的馬尼拉東盟外長非正式會(huì)議期間，東盟有關(guān)國家重申“準(zhǔn)則”必須具有法律約束力，覆蓋如何解決爭端這一領(lǐng)域，并討論了南海島礁建設(shè)和“軍事化”問題，認(rèn)為“準(zhǔn)則”的目的之一就是使該地區(qū)“非軍事化”。因此，“準(zhǔn)則”屬性、南海島礁建設(shè)將成為“準(zhǔn)則”文本磋商階段的核心問題，相關(guān)海域資源開發(fā)和軍事活動(dòng)也將是各方關(guān)注的領(lǐng)域。為了“準(zhǔn)則”磋商能取得更快進(jìn)展，中國與東盟各國應(yīng)當(dāng)首先梳理“正面清單”，爭取在海上務(wù)實(shí)合作、航行與飛越自由、海上危機(jī)管控機(jī)制等相對(duì)易于達(dá)成共識(shí)的領(lǐng)域取得突破。

值得一提的是， 2016年9月舉行的第19次中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議通過了《應(yīng)對(duì)海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺(tái)指導(dǎo)方針》。在此基礎(chǔ)上，2017年秋將舉行的第20屆中國—東盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議有望就落實(shí)“早期收獲”的另一項(xiàng)目——設(shè)立中國與東盟國家海上聯(lián)合搜救熱線平臺(tái)達(dá)成一致。此外，隨著菲律賓對(duì)南海共同開發(fā)和海上合作態(tài)度的復(fù)趨積極，爭議海域資源開發(fā)、海上生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋科研等領(lǐng)域合作等方面的共識(shí)有望進(jìn)入“準(zhǔn)則”磋商的成果單。

南海地區(qū)秩序正隨著東亞權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整而進(jìn)行重構(gòu)。回首過去，《南海各方行為宣言》曾為南海帶來相對(duì)平穩(wěn)的十年?！澳虾Ｐ袨闇?zhǔn)則”能否談成并為地區(qū)長治久安創(chuàng)造另一個(gè)平穩(wěn)十年，值得期待。而這，取決于中國與東盟各國能否抓住“準(zhǔn)則”談判的機(jī)會(huì)，在地區(qū)制度設(shè)計(jì)中打好“地基”，做足準(zhǔn)備。

（作者為中國南海研究院助理研究員）