探尋PPP領(lǐng)域市場化發(fā)展之道

賴行健

【摘要】PPP模式是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，但當(dāng)前PPP領(lǐng)域市場化程度較低的問題亟待關(guān)注。面對(duì)PPP領(lǐng)域市場高準(zhǔn)入壁壘造成市場壟斷與民間資本參與度較低等問題，應(yīng)通過放寬市場準(zhǔn)入、優(yōu)化政府服務(wù)、強(qiáng)化市場化的政府責(zé)任等措施緩解。

【關(guān)鍵詞】PPP模式市場化 公共產(chǎn)品 對(duì)策

【中圖分類號(hào)】F283 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種合作關(guān)系。它是我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。當(dāng)前我國在PPP模式推進(jìn)過程中，存在PPP領(lǐng)域市場壟斷、民間資本參與度較低、重融資輕模式等市場化程度較低的問題，應(yīng)采取有效措施進(jìn)一步提升PPP領(lǐng)域的市場化程度。

PPP模式是一套以市場化方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品的機(jī)制

由于公共產(chǎn)品領(lǐng)域存在市場失靈和政府失靈的問題，較為有效的解決辦法是將公共產(chǎn)品生產(chǎn)與提供區(qū)分開來，其中政府負(fù)有提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，公共產(chǎn)品的生產(chǎn)則引入市場機(jī)制，引入多種主體，通過形成競爭來提高效率。因此，PPP模式的本質(zhì)可以說是一套以市場化方式生產(chǎn)公共產(chǎn)品的機(jī)制。

PPP領(lǐng)域市場化程度的高低可以從四個(gè)方面進(jìn)行衡量：一是，市場經(jīng)濟(jì)實(shí)行自由進(jìn)入、公平競爭的原則。PPP領(lǐng)域市場化程度高意味著各類市場主體可以自由進(jìn)入、公平競爭。二是，非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在市場經(jīng)濟(jì)中，各類市場主體可以平等參與市場競爭，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，推行PPP模式的本質(zhì)就是引入社會(huì)資本特別是民間資本，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，從而改變以往政府投資效率不高、方向不準(zhǔn)等弊端。三是，在市場化背景下，PPP模式的目標(biāo)在于充分發(fā)揮政府和社會(huì)資本各自優(yōu)勢，更好地滿足人們對(duì)公用事業(yè)運(yùn)營效率和對(duì)公共產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量的要求。PPP領(lǐng)域市場化程度高意味著項(xiàng)目參與方注重盈利模式設(shè)計(jì)及經(jīng)營效率。四是，在市場化程度較高的國家和地區(qū)，通過良好的法制環(huán)境、較少的政府干預(yù)、完善的市場監(jiān)管以及有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，保障市場能夠在資源配置中起決定性作用。

當(dāng)前我國PPP領(lǐng)域市場化存在的問題

高準(zhǔn)入壁壘造成市場壟斷。盡管PPP項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品具有公益性，但是PPP項(xiàng)目的運(yùn)作本身應(yīng)符合市場化機(jī)制。當(dāng)前公共設(shè)施、公共服務(wù)等領(lǐng)域推行PPP項(xiàng)目時(shí)，大部分PPP項(xiàng)目依舊通過政府關(guān)系、關(guān)聯(lián)渠道等方式獲得，從而導(dǎo)致我國一些地區(qū)的PPP領(lǐng)域存在壟斷現(xiàn)象。這種壟斷將打破PPP所應(yīng)有的公平競爭環(huán)境，甚至造成某些企業(yè)獲得超額收益或暴利。同時(shí)，在缺乏競爭或不完全競爭的情況下，PPP領(lǐng)域內(nèi)的壟斷可能會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品生產(chǎn)的低效率。此外，壟斷現(xiàn)象可能會(huì)進(jìn)一步引發(fā)馬太效應(yīng)，在存在壟斷和不公平競爭的情況下必然會(huì)進(jìn)一步加劇目前“國企強(qiáng)民企弱”的局面，使得PPP領(lǐng)域的國企壟斷現(xiàn)象加深，從而進(jìn)一步影響民營企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目的熱情與參與度，引發(fā)惡性循環(huán)。

民間資本參與度較低。鼓勵(lì)各類型企業(yè)積極參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，拓展社會(huì)資本特別是民營資本的發(fā)展空間，是國家推行PPP模式的重要目的之一。但是，當(dāng)前PPP項(xiàng)目民間資本參與不足依然是一個(gè)普遍現(xiàn)象。以重慶市為例，目前民間資本參與PPP項(xiàng)目主要面臨三大問題：一是民間資本的資金問題。目前資金體量較小的PPP項(xiàng)目有一定的民營企業(yè)參與，而投資規(guī)模較大的項(xiàng)目，尤其是地鐵、隧路橋、水利等重大項(xiàng)目，民營企業(yè)基本沒有參與。民間資本缺少可持續(xù)、成規(guī)模的資本實(shí)力，缺少銀行等金融機(jī)構(gòu)的融資支持，是限制民間資本參與大型PPP項(xiàng)目的重要因素。二是民間資本參與PPP項(xiàng)目對(duì)地方政府來說意味著更大的風(fēng)險(xiǎn)。與民營企業(yè)機(jī)構(gòu)合作，如項(xiàng)目出現(xiàn)問題，地方政府將更容易受到國有資產(chǎn)流失、項(xiàng)目暴利等質(zhì)疑，而與央企、國企合作就不存在上述政治和道德風(fēng)險(xiǎn)。因此對(duì)地方政府來說，尤其是民營經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的省市，其與民營企業(yè)的合作就更趨謹(jǐn)慎、保守。三是民間資本參與PPP項(xiàng)目需要支付更高的交易成本。對(duì)央企和國企來說，對(duì)如何與政府打交道，以及對(duì)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)涉及的政府條條塊塊、項(xiàng)目審批流程等都更加了解。但是對(duì)民營企業(yè)來說，上述各個(gè)環(huán)節(jié)都相對(duì)模糊、不清晰，因此民間資本參與PPP項(xiàng)目所需的交易成本將更高。

重融資輕盈利模式。在我國，PPP的引入和廣泛使用始終作為緩解公共項(xiàng)目融資壓力的一種重要手段。在實(shí)際操作中，一些PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)過程中忽略了其經(jīng)營性特征，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)上并沒有充分考慮參與企業(yè)的盈利模式、運(yùn)營模式和經(jīng)營效益。然而，不有效設(shè)計(jì)盈利模式、不關(guān)注運(yùn)營效率，僅強(qiáng)調(diào)其融資功能往往難以吸引社會(huì)資本參與。因此，未來政府在推進(jìn)PPP模式的過程中，應(yīng)更加全面地理解PPP模式的功能，尤其需要重視PPP項(xiàng)目的盈利模式與經(jīng)營效率。

法律制度和監(jiān)管機(jī)制不完善。PPP涉及的部門眾多，主管基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的發(fā)改委、主管公共服務(wù)的財(cái)政部，還有主管城市建設(shè)的住建部，尤其是發(fā)改委和財(cái)政部之間存在較大的權(quán)責(zé)重疊，這導(dǎo)致了發(fā)改委、財(cái)政、國土等不同部委出臺(tái)的政策有相異之處，使PPP項(xiàng)目在實(shí)際操作中缺乏操作性，容易因體制機(jī)制問題卡殼。同時(shí)，目前所有PPP項(xiàng)目管理需參照《特許經(jīng)營法》、《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，但上述法律并沒有全面設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目中可能發(fā)生的各種問題，例如不同項(xiàng)目捆綁開發(fā)等問題。此外，在PPP監(jiān)管方面存在政府各部門的監(jiān)管角色定位不清晰、缺乏組織協(xié)調(diào)性、對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營缺乏有效監(jiān)管、監(jiān)管隊(duì)伍整體素質(zhì)不高等問題。

提升PPP領(lǐng)域市場化程度的措施

放寬市場準(zhǔn)入，營造公平競爭的市場環(huán)境。打破不合理的壟斷和市場壁壘，營造權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的投資環(huán)境，通過降低投資門檻等方式，進(jìn)一步放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)產(chǎn)品的生產(chǎn)。對(duì)于效益相對(duì)較好、盈利相對(duì)確定的項(xiàng)目，地方政府應(yīng)該充分打造公平的市場競爭環(huán)境，在PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)時(shí)充分引入多家公司進(jìn)行競爭，使真正有運(yùn)營能力、效率高的企業(yè)參與到PPP模式中。

優(yōu)化政府服務(wù)，調(diào)動(dòng)民間資本積極性。針對(duì)地方政府與民間資本合作經(jīng)驗(yàn)少，合作探索成本高等問題，地方政府應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化、明晰地方推進(jìn)PPP模式的優(yōu)惠政策，規(guī)范PPP模式操作流程，減少審批行政流程，并進(jìn)一步加強(qiáng)與民間資本的溝通。同時(shí)，地方政府在PPP項(xiàng)目的合作伙伴選擇上也要對(duì)民營企業(yè)“開綠燈”，摒棄對(duì)民營企業(yè)“易跑路”、“不能挑擔(dān)子”、“重要民生不能由民營企業(yè)來做”等錯(cuò)誤觀念。

重視盈利模式與經(jīng)營效率。對(duì)于地方政府來說，在選擇PPP合作對(duì)象時(shí)，除充分考慮合作方整體實(shí)力以外，也需要考慮PPP合作對(duì)象的市場化程度以及市場競爭力。同時(shí)，判斷項(xiàng)目是否采用PPP模式應(yīng)通過“物有所值”評(píng)價(jià)。鑒于此，政府與社會(huì)資本雙方都應(yīng)該以積極的態(tài)度進(jìn)行盈利模式創(chuàng)新，政府一方應(yīng)廣泛借鑒吸收國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)，為PPP項(xiàng)目選擇合法、適當(dāng)?shù)挠Ｊ?，并客觀地對(duì)待社會(huì)資本方提出的盈利模式方案。社會(huì)資本應(yīng)充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢，設(shè)計(jì)可行的盈利模式方案，通過技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項(xiàng)目成本，提升生產(chǎn)效率與運(yùn)營效率。

強(qiáng)化市場化的政府責(zé)任。一方面，PPP主管部門需進(jìn)一步劃清界限，避免同一個(gè)問題在不同機(jī)構(gòu)出臺(tái)的法律法規(guī)中找到不同依據(jù)的困境。同時(shí)，需進(jìn)一步完善PPP等新型投融資模式的相關(guān)法律，在產(chǎn)業(yè)投資基金、資產(chǎn)證券化等新型投融資模式，以及不同子項(xiàng)捆綁經(jīng)營、公益類項(xiàng)目定價(jià)等方面進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)及指導(dǎo)意見。另一方面，提高PPP領(lǐng)域的市場化程度并不意味著政府的退出，而是對(duì)政府提出了更高的要求。政府應(yīng)完善監(jiān)管體系，通過制定產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及定價(jià)機(jī)制、對(duì)產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估與監(jiān)管等方式，保證PPP領(lǐng)域市場競爭的有序進(jìn)行，保障公共利益免受市場化的影響。

（作者單位：北京大學(xué)）

【參考文獻(xiàn)】

①賈康、馮俏彬：《從替代走向合作：論公共產(chǎn)品提供中政府、市場、志愿部門之間的新型關(guān)系》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2012年第8期。

責(zé)編/孫垚 美編/楊玲玲