論人大專門委員會的性質(zhì)和法律定位

周長鮮

人大專門委員會是人民代表大會制度的重要組成部分。在過去60多年的發(fā)展歷程中，人大專門委員會經(jīng)歷了正反兩方面的考驗和磨練，成為黨和國家落實國家政策的重要工作機構。但隨著社會結構由單位制向社區(qū)制的逐漸轉(zhuǎn)型，以及人民民主利益需求在文化和環(huán)保等方面的多元化發(fā)展，使我們不得不重新反思人大專門委員會在新的歷史時期的性質(zhì)和法律地位。這不僅需要避免許多西方議會制國家基于黨派競爭而分配專委會席位的諸多缺陷，而且要為滿足國家政策制定的民主需求與共和需求而建立起制度化的社會聯(lián)結，進而為凝聚民心民智以及促進國家政治制度的認同而建立制度化的長效機制。

一、 追溯：人大（議會）專委會的制度設計

專門委員會（以下簡稱專委會），在代議民主制理論和實踐發(fā)展中的作用是不可或缺的，是代議民主制落實的具體制度安排之一。從詞源上而言，“民主”與“代議”其實是一對非常復雜的組合。創(chuàng)立于公元前五世紀時期的古希臘城邦雅典，“民主”于其伊始在希臘語中的直意為人們能直接“干完就了事”（direct rule by the people， getting things done）的簡單法則[1]，連直接對應它的拉丁語都很難找到；而“代議”（representative）卻源于拉丁語，意為代表他人意愿的行權行為，連與其可直接對應的希臘語都是很難找到的。作為這兩個結構要素的組合，代議民主制作為區(qū)別于直接民主制的一種形式，有著非常顯著的重要特征：（1）人民主權通過對代表的選舉授權而得以運行；（2）代表與人民之間存在著一定的權利義務關系；（3）得通過選舉機制來保障人民代表的言行能遵照人民的意志；（4）須有廣泛的分支機構，能使代議民主制建立在政治平等的基礎之上[2]。正是這種制度設計上的特點，尤其是基于人民主權而構建政治機構和制度的設計，使得代議民主制自誕生以來就獲得了廣泛認可，幾乎所有的現(xiàn)代西方民主國家都確立了代議民主制度，這也使看似復雜的許多西方國家政治制度具有一些共同的政治基礎：在德國、意大利、芬蘭、奧地利、印度、新加坡等國實行的是議會制共和制，其議會是國民的代議機關，擁有立法、組織和監(jiān)督政府等權力。而美國、墨西哥、巴西、阿根廷、埃及、印度尼西亞等國實行的是總統(tǒng)制共和制，總統(tǒng)既是國家元首，又是政府首腦，但總統(tǒng)要向議會報告工作，實行“三權分立”的權力制衡體系。因此，一般而言，代議制是近現(xiàn)代民主國家的通用政體，民主共和制也就是指代議民主共和制。

作為代議民主制在社會主義國家的發(fā)展形式，人民代表大會制度被確立為中國國家政權的組織形式。且自我國人民代表大會制度在1954年正式設立伊始，人大專門委員會就被確立為人民代表大會制度的重要組成部分，也是人民代表大會制度建立在廣泛平等“分支機構”基礎上的具體制度安排與體現(xiàn)。此外，人民代表大會制度還有工作委員會等制度化的結構安排。如，以全國人大常委會為例，還包括常務委員會（設有委員長會議、常務委員會會議、工作委員會、代表資格審查委員會、辦公廳）以及特定問題調(diào)查委員會等組成部分。從現(xiàn)實運行狀況來看，人大專門委員會在新中國的創(chuàng)設和發(fā)展，大大拓深了人民代表大會制度在社會分工與協(xié)作方面的制度基礎。尤其是自1978年恢復建設以來，各級人民代表大會專門委員會隨著國家社會制度的變遷而逐步建立健全，為避免西方代議民主制的制度缺陷和鞏固新中國國家社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用，但也存在著人員遴選及責任規(guī)制等方面的頗多爭議，尚需通過對其性質(zhì)和法律地位的進一步明確而建構起相應的政治認同與責任擔當機制。

二、反思：對人大專委會性質(zhì)和法律地位的現(xiàn)實思考

關于人大專門委員會的性質(zhì)和法律地位，在我國的相關立法中并沒有明確的規(guī)定。從實體法的有關規(guī)范來看，1954年頒布實施的地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法，雖在第十二條羅列了代表資格審查委員會、議案審查委員會和其他需要設立的委員會，但這只是非常原則的列舉，且其前提僅限在地方各級人民代表大會舉行會議的時候根據(jù)需要來設立。此后，1979年的地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法（第三十條），1982年的現(xiàn)行憲法（第七十條），2006年頒布的監(jiān)督法（第八條、第十二條），雖對其機構設置、人員遴選和工作內(nèi)容作了進一步的規(guī)定，但還是相對比較原則，只有“做什么”而沒有“如何做”的規(guī)范。相比較而言，1982年頒布實施的全國人大組織法對全國人大各委員會的職能作了比較詳細的規(guī)定；1989年頒布實施的《全國人大議事規(guī)則》對議案的提出和審議、審議工作報告、審查國家計劃和國家預算以及人員的選任等方面，具有比較完善的規(guī)定；而2000年頒布實施的立法法（2015年修正）則對立法程序及其要求在時限上提供了可操作的規(guī)范?？偟膩砜矗@些規(guī)定偏重于對人大專門委員會與常務委員會、工作委員會之間的工作職權進行“由誰來做”的劃分與協(xié)調(diào)，都比較重視“做什么”和“如何做”的規(guī)范，但對如何設立和為什么要設立人大專委會等方面的價值追問，“根據(jù)需要”這一原則化的規(guī)定就成為唯一可考的通解。從各地方人大常委會來看，雖然很多地方人大專門委員會是模仿全國人大的規(guī)定行使職權的，但也有長春市（1996年）、杭州市（2009年）等地方人大常委會較早地探索制定了人大專門委員會議事規(guī)則。值得肯定的是，從這些法律規(guī)范與議事規(guī)則中可看出，地方各級人大專門委員會作為地方人大常委會依法設立的常設機構，其重要性已日益凸顯。但是，對人大專門委員會作為一種國家機構本身，為什么要設立專委會？設立幾個專委會比較合適？以及怎樣從根本屬性與法律作用發(fā)揮上區(qū)別于人大及其常委會的其他機構呢？仍不甚明確。顯然，這些法律規(guī)定僅是將人大專委會作為人大及其常委會的從屬機構的客體角度來界定的，尚未將其作為國家機構組成部分的一個相對獨立主體來定位和建構。

鑒于人大制度的建構具有很強的實踐性，盡管我們難以從法律規(guī)定中找到關于人大專門委員會的性質(zhì)和法律地位的直接表述，那能否從其工作內(nèi)容和作用發(fā)揮中來做進一步的理論界定呢？且從1982年頒布實施的全國人大組織法、1989年頒布的全國人大常委會議事規(guī)則、2000年頒布實施的立法法（2015年修正）等法律所規(guī)定的工作內(nèi)容來考證，不難得出這樣的解讀：人大專門委員會雖然不是最后決定問題的權力機關，但卻具有憲法賦予的研究、審議、擬訂有關議案和提出議案的權力；不同于一般的工作機構，是人大及其常委會依法履行職權不可或缺的組織保證和工作環(huán)節(jié)。但是，從這種“不同于一般的工作機構”以及“不可或缺”等措辭中，仍然很難看出其在人大及其常委會組織體系中的上下級以及同級關系，在實踐中也頗難說清道明。有學者建議，若從人大常委會決策制定的議事結構的角度來劃分，人大專門委員會應被視為僅次于代表大會的二級議事單位[3]。雖然，這對其法律地位與上下級關系的線性分析是頗有啟發(fā)意義的，但對基于社會聯(lián)結的政治責任的建構卻是不甚明確的?；趯ΜF(xiàn)實法律地位的思考，有學者概括為：（1）在地方立法工作中的審查把關作用。（2）在常委會審議工作中的智囊參謀作用。（3）在監(jiān)督和支持“一府兩院”工作中的推進作用。（4）在人民群眾合法權益中的維護作用[4]。很顯然，這只是對人大專委會在維護黨和國家統(tǒng)治中的概括性總結，并未考慮到其在可能的制度與社會沖突應對中的必要調(diào)節(jié)與擔當，也缺乏對人大專委會工作落實的程序化規(guī)范與保障。因此，它無法正視現(xiàn)實中因“決而無議”與“議而不決”在制度安排上的責任失范，專門委員會“名專而業(yè)不?！鄙踔痢爸R結構倒掛”，難以使最初的制度設計達到預期的制度認同。這不僅存在著理念設計和制度建構上的較大落差，而且也存在著人員結構、機構設置和組織運行上的保障不力，尚需基于有效的社會聯(lián)結而建構起相應的制度認同和責任規(guī)范。

三、展望：對人大專委會性質(zhì)與法律地位的再建構

作為人民代表大會及其常務委員會的附屬機構，首要地，人大專門委員會的性質(zhì)和法律地位是處于附屬地位的，但同時也應該看到，任何事物都有其內(nèi)在屬性和外在屬性的雙重特征。一方面，從其外在屬性來看，相比于其他國家機關而言，人大專門委員會的重要職能就是從屬于人大及其常委會而做好立法與監(jiān)督。雖然國家的職能通過很多手段來實現(xiàn)，如立法、國家管理、司法、檢察等等。但相比較而言，立法活動在實現(xiàn)國家職能時的特點表現(xiàn)在：法律是最高的法的文件，調(diào)整最重要的社會關系，具有最高的法的效力，國家的一切活動都應該以法律為依據(jù)[5]。而監(jiān)督是保障立法實施的重要的有效途徑。另一方面，從其內(nèi)在屬性來看，人大專門委員會作為一個國家機構，還具有重要的相對獨立性，即應具有相對獨立的人員組成、機構設置和工作機制。為了使其能有效發(fā)揮出在立法與監(jiān)督中的職能作用，就要看到其既附屬又相對獨立的雙重屬性，重視其內(nèi)在結構性的有機成長，進而使其能夠幫助建立、保護、鞏固和發(fā)展新的、社會主義的社會關系。

展望未來，盡管敏感但不可回避的是，為達至集體行動的最大化效應，人們已習慣于強調(diào)社會制度所產(chǎn)生的集體利益，而往往忽視利益分配中的“差異效應”，即在利益分配中固有的利益沖突及其對社會不同群體利益影響的不同偏差[6]。尤其是，我國在當前和未來的一段時間里，還將處于由單一計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟偉大轉(zhuǎn)型的關鍵時期，隨著利益主體和利益訴求的多元化，人大專門委員會的財經(jīng)、教育、農(nóng)林等各個委員會都面臨著由各個行業(yè)發(fā)展所帶來的挑戰(zhàn)和壓力。如何將“發(fā)展是第一要務，維穩(wěn)是第一責任”落實到政策制定和制度實施中呢？最有效的方法就是要把多元化的社會矛盾和沖突化解在萌芽狀態(tài)，就是要讓人大專門委員會在創(chuàng)立新規(guī)則的時候就是經(jīng)過了盡可能充分的利益協(xié)商的。對于人大專門委員會的組成人員而言，以個體行為為基礎的法律責任和道德責任都無法澄清和解釋其集體行權的權力屬性，尚需在促進社會有效聯(lián)結的基礎上構建起超越個體責任的政治責任，進而使人大專門委員會的性質(zhì)和法律地位在社會化的場域中得以有效實現(xiàn)?；谶@種社會聯(lián)結的責任模式，進一步落實人大專門委員會在性質(zhì)上是促進社會聯(lián)結的專業(yè)立法機構，即通過專門立法以及監(jiān)督落實情況來調(diào)節(jié)和整合社會利益協(xié)調(diào)的專門化機構，而這也決定了其法律地位的實現(xiàn)是基于專業(yè)化立法建議和意見的供給為充要條件的，這在人大及其常委會的立法與監(jiān)督等工作程序上也應具有規(guī)范化的流程保障，并應適時建立起相應的有效保障機制。

不可置疑的是，人大專門委員會的內(nèi)在屬性和外在屬性也應統(tǒng)一于人大專門委員會公共職能的實現(xiàn)，應該服務于社會化場域里公共產(chǎn)品的供給體系中。如果說，人大專門委員會的重要職能就是為滿足專業(yè)分工的民意需求而進行制度化生產(chǎn)的專門機構，那么基于“專業(yè)”分工就是它在社會化生產(chǎn)場域中的重要性質(zhì)和特征體現(xiàn)，也因此而具有將民意、國家意志和黨的意志進行有效協(xié)調(diào)與整合的法律性質(zhì)。而這，不僅應體現(xiàn)在其與人大代表以及其他國家機構工作方面的外在調(diào)諧上，也應內(nèi)化為專門委員會行使職權的具體制度和程序安排上。具體來說，人大專委會對議案的提出和審議，就是將彌散化的民訴民愿加工為制度化的公共產(chǎn)品，并通過監(jiān)督來保障政策的貫徹落實。從性質(zhì)上而言，這同時服務于民主政治建設中民主與共和的雙重要求。從民主的要求來看，各個專門委員會的委員是經(jīng)主席團提名，由代表大會表決通過的，可謂是人大及其常委會“代表中的代表”，在代表大會期間，他們受代表大會的領導并傾聽和收集民意；在代表大會閉會期間，則受常務委員會的領導，根據(jù)民意需求進行公共政策的加工生成。如，人大專門委員會享有立法提案權和議案審議權。從共和的要求來看，由于各個專門委員會的政策供給是基于專業(yè)分工而制定，難免會有偏頗之處。因此，為平衡社會分工中所造成的各行業(yè)間的利益偏差，并最大化的減少“代表中的代表”因個別化因素而造成的民意失真，仍需具有能夠掌控全局的更高層次的民意平衡機構——全體代表大會的審議表決。為了提高代表大會的審議效率，常委會中的工作機構雖然沒有基于民意而初創(chuàng)法案的權利，但可為專委會生成的初級政策產(chǎn)品提供必要的“精加工”或是更全面的“審核與組裝”。如，在具體的程序安排中，在由法制工作委員會享有議案修正權和大會報告權的制度基礎上，也應考慮到對各個專門委員會審議意見的聽取和商酌，再最終由全體代表大會經(jīng)法定程序的表決而上升為制度化的公共產(chǎn)品。

從政治制度的演進來看，無可置疑的是，專門委員會已成為我國人民代表大會制度的必要結構要素，這種對其性質(zhì)上相對主體性的認識和建構，也是構建其作用發(fā)揮與責任擔當意識的必要理論和現(xiàn)實支撐。事實上，這也是對世界上其他國家有效政治運行的重要經(jīng)驗總結。以“議會之母”的英國為例，其專門（選任）委員會作為代議制分支機構的設置是非常典型的：在1882年以前就建立了專門（選任）委員會制度，從19世紀60年代就開始醞釀，并在1979年拓展為與政府部門相對應設立的制度體系，即每一個專門委員會都對應著一個政府職能部門，以進行“事無巨細”的監(jiān)管，形成了典型的“影子議會”的體制。而在美國，議會之所以能作為“三權鼎立”的一個重要分支，其國會運行的主要特色就是具有相當強大的專門委員會制度體系，被稱為“行動中的國會”，尤其是預算撥款委員會，其強勢可謂聞名遐邇：不僅是兩院委員會人數(shù)最多的委員會，而且能數(shù)次因預算僵局而迫使“政府關門”（最近的一次是在2013年元月份）。相比較而言，我國人大專委會的定位有何特點呢？可以說，其重要特征就是以民主集中制為指導原則，并基于“條塊化”的社會管理格局而能大大拓深國家政權的組織模式，通過將人民的意愿和訴求通過專門委員會這一立法創(chuàng)始人的角色來落實并予以監(jiān)督。對此，預算立法與監(jiān)督因其規(guī)律的年度頻率和利害相關的明確性而成為民主的重要增量，尤以近年來以溫嶺市人大首創(chuàng)的“預算懇談民主”為代表。但是，很多地方人大專委會都是靠人大財經(jīng)委來“小馬拉大車”，不僅容易造成各專委會之間的工作量失衡，而且容易造成各部門利益上的偏頗，尚需各個專門委員會能達成協(xié)同工作的長效機制。

此外，基于我國人民代表大會制度而設立的人大專門委員會，除了其與議會制委員會具有作為專業(yè)性、專門性工作機構而所具有的相同之處，也具有若干獨有特征。一是，從組建基礎來看，西方議會中的專門委員會以政黨競爭為基礎而獲得可能的席位；而中國的人大專門委員會的組建更主要的是基于個體在“條塊化”社會分工中的行業(yè)根基，能具有更深廣的社會代表性。二是，從實踐運行來看，以英國等西方議會專門委員會制度基于與政府部門的工作相對應，作為政府部門的“影子”部門而行使其事無巨細的監(jiān)管作用，很容易被政府所牽制而演變?yōu)槊襟w化的“作秀”[7]；而人大專門委員會主要是基于立法事項和立法工作的需要而設立，能具有更大的靈活性。三是，從機構運行的客觀效果來看，基于政黨制而運行的專門（選任）委員會制度，需隨政黨、政府的界別變更而變更，很容易受到政黨競爭的羈絆；而人大專門委員會以中國共產(chǎn)黨領導下的民主集中制為指導原則，能較好的超越黨派紛爭的局限，進而避免被不同利益集團所操縱的權力割據(jù)狀態(tài)。

小結

人大專門委員會性質(zhì)和法律地位的確立，既要看到其對于人大及其常委會工作的相對從屬性，更要重視其對社會利益能進行有效聯(lián)結的相對主體性。在國家社會轉(zhuǎn)型的新時期，尚需我們在對有效社會聯(lián)結的構建中，逐步建立健全對國家和社會的民主需求與共和需求進行制度化平衡的保障機制。從長遠來看，尚需通過對人大專門委員會的性質(zhì)及其法律地位的再建構，以民主促共和，以共和保民主，進一步確立起基于有效社會聯(lián)結的政治責任擔當機制，進而促進國家根本政治制度潛能的充分發(fā)揮。

參考文獻：

[1]參見維基百科：https：//en.wikipedia.org/wiki/Atheni

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[2]Alonso，Sonia. Edited. The Future of Representati

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[3]蔣勁松：《代議機關委員會制度原理》，載《政治學研究》2007年第4期。

[4]崇連山：《關于地方人大專門委員會的性質(zhì)、特點等探討》，載《人大研究》2013年第3期。

[5]吳大英、任允正、李林著：《比較立法制度》，群眾出版社1992年版，第46～47頁。

[6]【美】杰克·奈特著：《制度與社會沖突》，周偉林譯.上海人民出版社2009年版，第8頁。

[7]Russell， Meg.and Meghan Benton， Selective Influe

nce ： The Policy Impact of House of Commons Select Com

mittees. London： Constitution Unit， 2012，91.

（作者系北京聯(lián)合大學人民代表大會制度研究所副研究員、 法學博士。本文系中央編譯局社科基金招標課題項目《人大專門委員會制度建設研究》〔項目編號：12ZBB04〕的部分成果）