推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市探究

鄧凱

摘要：集體建設(shè)用地，又稱為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地或農(nóng)村集體土地建設(shè)用地，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村個(gè)人投資或集資，進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策出臺(tái)已久，卻一直面臨重重阻礙，究其根本是缺乏一個(gè)合理的利益均衡機(jī)制。為此，將圍繞著土地流轉(zhuǎn)行為，構(gòu)建一個(gè)農(nóng)戶、地方政府與中央政府的三重博弈框架，以探尋集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中收益分配均衡機(jī)制為重點(diǎn)，為集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新提供借鑒。

關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地；利益主體；利益博弈分析；利益均衡機(jī)制

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1背景簡(jiǎn)介

我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)一直是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是政治經(jīng)濟(jì)工作中的重心。而其中的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題更是與促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，與我國(guó)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)化進(jìn)程密切相關(guān)。2015年1月，中央出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，這一政策引得人們?cè)僖淮尉劢辜w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。

而我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“集體建設(shè)用地屬于農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理?！币虼思w建設(shè)用地所有權(quán)的主體與國(guó)有土地不同，是農(nóng)民集體而非國(guó)家。而我國(guó)這一規(guī)定的特殊性，在給予了農(nóng)民一定權(quán)益的同時(shí)，也因此引發(fā)了種種矛盾。因?yàn)樽鳛橹黧w的村民委員會(huì)是村民自治組織而非經(jīng)濟(jì)組織，其無(wú)法公平公正地代表所對(duì)應(yīng)村的所有村民利益，所以其農(nóng)村土地所有權(quán)主體只是以共有產(chǎn)權(quán)的暫時(shí)性安排，在這種情況下，集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)難以細(xì)分，經(jīng)濟(jì)主體也就無(wú)法明確，也就必然會(huì)導(dǎo)致集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)的不明晰，從而集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益如何分配也就產(chǎn)生了問(wèn)題。與此同時(shí)集體建設(shè)用地還存在著法律制度不完善，利用不合理等問(wèn)題，但是關(guān)乎著集體建設(shè)用地所有者、土地使用者、地方政府和國(guó)家多方主體的流轉(zhuǎn)收益分配問(wèn)題仍然是矛盾的核心。

而且農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)過(guò)程中會(huì)吸引大量的社會(huì)資金，這在無(wú)形中帶來(lái)了巨大的利益，因此各利益主體為了追求自身的利益最大化，使得土地流轉(zhuǎn)收益分配的矛盾十分突出，使其也成了推進(jìn)集體建設(shè)用地入市的關(guān)鍵所在。

2政府間的博弈（中央政府與地方政府）

根據(jù)布坎南的地方政府“內(nèi)部性”理論，中央政府與地方政府目標(biāo)利益不同，其效函數(shù)也不同。中央政府是社會(huì)公眾利益的代表者，公共事務(wù)的統(tǒng)籌者。在農(nóng)村建設(shè)性用地入市過(guò)程中，中央政府政府更多關(guān)注戰(zhàn)略性的全局目標(biāo)，如“耕地保護(hù)，農(nóng)民利益保障，社會(huì)穩(wěn)定，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)”等，其行為的出發(fā)點(diǎn)是增加全社會(huì)的福利水平；而地方政府作為經(jīng)濟(jì)主體參與土地入市，通過(guò)征收土地稅獲取利益分配，更多關(guān)注短期性的局部目標(biāo)，如“土地財(cái)政，發(fā)展績(jī)效，增加官員收入”等，其行為動(dòng)機(jī)是追求地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。由于兩者的目標(biāo)函數(shù)不一致，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下地方政府享有較大的自主權(quán)，將會(huì)有不同的行為選擇，從而出現(xiàn)了“上有政策，下有對(duì)策”的動(dòng)態(tài)博弈。此處我們假設(shè)信息完全，在當(dāng)前背景下中央政府的行為選擇是{允許入市，規(guī)制入市}，地方政府的行為選擇是{服從命令，違背命令}；而支付函數(shù)中主要涉及如下幾個(gè)變量：

A.中央政策決策，執(zhí)行，監(jiān)督成本

B.地方政府服從命令給中央帶來(lái)的收益（B1為允許入市的收益，B2為規(guī)制入市，且B1>B2）

C.地方政府服從命令給自身帶來(lái)的收益

D.地方政府違背命令被發(fā)現(xiàn)而接受的罰款

E.地方政府違背命令但未被發(fā)現(xiàn)而獲取的收益{E1為允許入市前提下的收益，E2為規(guī)制入市前提下的收益，顯然，E1

用1代表中央政府，2代表地方政府，兩者之間博弈分析的拓展型如圖1。

運(yùn)用逆推法不難得出，中央政府允許入市，地方政府服從命令為最佳決策，實(shí)現(xiàn)了納什均衡。因此，合理入市政策的制定和更高的執(zhí)行效率也就顯得尤為重要。

3所有者內(nèi)部的博弈（村集體與農(nóng)民個(gè)體）

在當(dāng)前背景下，開發(fā)商可自主選擇與村集體合作還是農(nóng)民個(gè)體合作，在合作方式的選擇中出現(xiàn)了經(jīng)典的“智豬博弈”。選擇開發(fā)共獲得10個(gè)單位的利益，但主動(dòng)合作需付出2個(gè)單位的成本。若村集體主動(dòng)合作，農(nóng)民坐享其成4個(gè)單位，村集體獲益6個(gè)單位；若農(nóng)民主動(dòng)合作，村集體獲益9個(gè)單位，農(nóng)民獲益1個(gè)單位。

村集體和農(nóng)民行為決策的得益矩陣如表1。

因此，最后的均衡結(jié)果是村集體主動(dòng)合作，農(nóng)民接受村集體利益的分配。進(jìn)一步分析：由于產(chǎn)權(quán)不明晰，集體土地所有權(quán)具體歸為哪個(gè)層次并無(wú)相關(guān)規(guī)定。據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的“委托-代理模型”，就當(dāng)前大多數(shù)試點(diǎn)區(qū)而言，土地入市的直接供給方是村集體而非農(nóng)民個(gè)體戶。土地入市流轉(zhuǎn)的既得收益首先在地方政府與村集體間分配，農(nóng)民接而通過(guò)與村集體的協(xié)商參與利益分配。根據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，村集體為追求自身利益最大化，不可避免地會(huì)出現(xiàn)或多或少的貪污腐敗現(xiàn)象，侵占本應(yīng)屬于農(nóng)民的利益；而農(nóng)民為保護(hù)自身合法權(quán)益不受保護(hù)，有權(quán)選擇爭(zhēng)取自身合法收入，但由于信息不對(duì)稱，維權(quán)成本過(guò)高，監(jiān)管制度不完善，農(nóng)民僅憑個(gè)人的力量難以與村集體抗衡，出于“成本-收益”的權(quán)衡，農(nóng)民接受村集體的利益分配似乎是一種更為理性的選擇。在此我們假定經(jīng)濟(jì)人理性，農(nóng)民掌握信息不完全，農(nóng)民選擇維權(quán)成功的概論為0.4，則兩者之間產(chǎn)生了不完全信息的動(dòng)態(tài)博弈模型，村集體的行為選擇為{侵占農(nóng)戶利益，不侵占農(nóng)戶利益}，農(nóng)民的選擇為{維權(quán)，保持沉默}支付函數(shù)主要涉及的變量如下：

A.村集體的應(yīng)得利益，假設(shè)為6

B.農(nóng)民個(gè)體戶的應(yīng)得利益，假設(shè)為4

C.村集體侵占農(nóng)民利益而獲取的超額利益，假設(shè)為2

D.維權(quán)成本，假設(shè)為3

兩者行為選擇的得益矩陣如表2。

通過(guò)劃線法，不難發(fā)現(xiàn){侵害農(nóng)民利益，保持沉默}為純策略納什均衡。通過(guò)兩者的博弈分析可以知道由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明，村集體掌握收益分配權(quán)，侵占農(nóng)民利益，農(nóng)民在利益分配中參與度極低，權(quán)益受到嚴(yán)重侵害；而另一方面，由于政府保護(hù)機(jī)制不健全，權(quán)責(zé)劃分制度不合理，農(nóng)民自身素質(zhì)不高，農(nóng)民難以有效維權(quán)。因此，為推進(jìn)集體土地入市，正確處理農(nóng)民和村集體的利益分配關(guān)系十分必要。

4政府與所有者間的博弈（地方政府與農(nóng)民）

在當(dāng)前背景下，大多數(shù)集體土地（除集體自留土地外）由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)，土地耕作而獲取的收入是農(nóng)民維持生活的重要可靠來(lái)源。在集體性建設(shè)土地直接入市的情況下，農(nóng)民喪失了根本的生產(chǎn)資料，需要解決就業(yè)問(wèn)題。同時(shí)，農(nóng)民喪失了從土地耕作獲取收入的機(jī)會(huì)，農(nóng)民為維護(hù)自身利益尋求一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制，希望提高土地入市流轉(zhuǎn)的價(jià)格，并同時(shí)增加其在利益分配中的份額。此時(shí)，農(nóng)民對(duì)地方政府是角色就涉及是否滿意的問(wèn)題。而地方政府在尋求自身利益的過(guò)程中是否能建立一個(gè)合理的補(bǔ)償機(jī)制決定了其能否取得農(nóng)民的同意參與土地的流轉(zhuǎn)，而農(nóng)民合理的利益訴求，又是政府同意補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，由此產(chǎn)生了兩者間的“簽協(xié)議博弈”，其得益見表3。

{同意，同意}和{不同意，不同意}都為純策略納什均衡，而{同意，同意}為帕累托上策均衡。

又假設(shè)選擇“同意”的人占比X，不同意的人占比1-X.選擇“同意”的期望收益為Uy；

選擇“不同意”的期望收益是Un.則Uy=X*1+（1-X）*0=X，Un=X*0+（1-X）*0=0。通過(guò)分析，同意為理性選擇。因此，在農(nóng)民和地方政府之間建立一個(gè)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，兼顧雙方的利益，發(fā)揮好地方政府監(jiān)管的作用是推進(jìn)土地入市獲得顯著成效的重點(diǎn)與難點(diǎn)所在。

5結(jié)論

農(nóng)村集體土地入市的實(shí)施在我國(guó)可謂“道阻且長(zhǎng)”，而通過(guò)博弈分析，需要各方利主體在不同的經(jīng)濟(jì)稟賦下做出合理決策，就中央政府而言需要制度更為合理的入市政策，地方政府需要提供執(zhí)行效率的同時(shí)建立一個(gè)合理的農(nóng)民利益補(bǔ)償機(jī)制，而針對(duì)農(nóng)民和村集體需要建立一個(gè)合理的利益分配機(jī)制，運(yùn)用法律手段使之公開化，規(guī)范化?？偠灾瑥耐獠糠峙浜蛢?nèi)部分配兩大思路入手探究利益均衡之道將是這一問(wèn)題的重點(diǎn)指向和關(guān)鍵所在，有待進(jìn)一步的實(shí)證調(diào)研。

參考文獻(xiàn)

[1]林毅夫，楊建平.健全土地制度發(fā)育土地市場(chǎng)[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，1993，（12）.

[2]張紅宇.中國(guó)農(nóng)村土地制度變遷的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[D].重慶：西南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2001.

[3]饒永輝.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究[D].杭州：浙江大學(xué)，2013.

[4]張海豐.論我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史變遷[D].桂林：廣西師范大學(xué)，2008.