首個公立醫(yī)院領導人員管理辦法出臺：院長更難當了嗎

文/本刊記者 劉文生

首個公立醫(yī)院領導人員管理辦法出臺：院長更難當了嗎

文/本刊記者 劉文生

從今以后，想當院長要有所準備，當好院長要有所擔當、有所交待。

公立醫(yī)院院長誰來當？怎么當？國家給出了明確答案。

2017年初，中組部會同中宣部、教育部、科技部、國家衛(wèi)生計生委印發(fā)《公立醫(yī)院領導人員管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）。對縣級以上公立醫(yī)院（不包括軍隊和國企舉辦的醫(yī)院）領導人員，在選育管用各個環(huán)節(jié)作出具體規(guī)定。

這是我國提出院長職業(yè)化以來，國家層面首次出臺關于公立醫(yī)院領導人員的管理辦法。

近年來，隨著事業(yè)單位體制改革步伐不斷加快，領導人員管理制度也提上了日程。2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《事業(yè)單位領導人員管理暫行規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），要求健全事業(yè)單位領導人員選拔任用機制和管理監(jiān)督機制。但《規(guī)定》難以兼顧不同行業(yè)事業(yè)單位的個性差異，出臺更具體的、體現(xiàn)行業(yè)特色的管理辦法勢在必行。此次下發(fā)的《辦法》，是在《規(guī)定》基礎上的細化，并針對公立醫(yī)院的特點做了部分修改。

在海南醫(yī)學院第一附屬醫(yī)院常務副院長郝新寶看來，目前醫(yī)改進入存量結(jié)構(gòu)性改革階段，推進公立醫(yī)院改革試點曾明確提出的“完善醫(yī)院法人治理結(jié)構(gòu)，推進人事制度改革，明確院長選拔任用和崗位規(guī)范”等內(nèi)容仍未取得突破?！掇k法》在醫(yī)改攻堅之際助力公立醫(yī)院領導隊伍建設，使有關部門在公立醫(yī)院領導人員的選拔任用上有依據(jù)而減少隨意和人為干擾，對醫(yī)改向縱深推進具有十分重要的現(xiàn)實意義。

當院長要有所準備

讀完文件，蘇州大學附屬第一醫(yī)院醫(yī)院管理研究所所長葛建一有三點體會?！暗谝?，想當院長要有所準備；第二，當好院長要有所擔當；第三，當好院長還要有所交待。”

想當院長要做好哪些準備？《辦法》在總則中指出，公立醫(yī)院領導人員管理要堅持德才兼?zhèn)?、以德為先，注意體現(xiàn)公立醫(yī)院公益性、服務性、專業(yè)性、技術性等特點。公益性被放在突出的位置顯然不是偶然的。相關分析認為，《辦法》不稱管理人員而稱為領導人員，是否說明立規(guī)的目的在于保障公立醫(yī)院的政策方向，而不是重點專注于公立醫(yī)院的管理規(guī)范化？

分析進一步指出，過去多年公立醫(yī)院去公益化相當明顯，前幾十年的改革，公立醫(yī)院管理的規(guī)范化進步很大，但仍然沒有阻止公立醫(yī)院逐利性的發(fā)展，主要是單純強調(diào)了管理的標準化、規(guī)范化和科學化，但忽略了公立醫(yī)院領導的方向性。因此，《辦法》強調(diào)的是公立醫(yī)院領導人員管理暫行辦法而不是管理人員之管理辦法，想必是要保障公立醫(yī)院的方向性。公立醫(yī)院方向性決定于公立醫(yī)院的領導班子而非全體管理人員。

實際上，《辦法》的確要求院長要認真貫徹衛(wèi)生與健康工作方針，自覺履行公立醫(yī)院的政治責任和社會責任，熟悉醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)發(fā)展情況和相關政策法規(guī)（圖1）。此外，院長還須具有勝任崗位職責所必需的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)、具有較強的組織領導和溝通協(xié)調(diào)能力、善于構(gòu)建和諧的醫(yī)患關系。

“這些條件跟其他黨政領導干部條件有所不同，文件確定了醫(yī)院管理的公益性、服務性、專業(yè)性、技術性。要做到這幾點，需要院長能力有所提高?！备鸾ㄒ徽f。

《辦法》規(guī)定，公立醫(yī)院領導人員應具有大學本科以上文化程度，具有五年以上醫(yī)療衛(wèi)生工作經(jīng)歷或者其他領域管理工作經(jīng)歷（擔任三級醫(yī)院領導人員的，一般應當具有十年以上工作經(jīng)歷）。并特別強調(diào)“院長和分管醫(yī)療、科研、教學等相關業(yè)務工作的副院長，一般應當從醫(yī)療衛(wèi)生領域選拔”，“擔任三級醫(yī)院的院長和分管醫(yī)療、科研、教學等相關業(yè)務工作的副院長，應當已擔任正高級專業(yè)技術職務”。葛建一認為，這些規(guī)定都是實事求是的，這可以保證院長在上任之前有足夠的時間熟悉醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)，只有如此，才有可能建立以患者為中心的核心改革思想。

很多人關心的非醫(yī)療衛(wèi)生領域的職業(yè)經(jīng)理人是否可以擔任公立醫(yī)院領導人，《辦法》中并沒有明確規(guī)定。郝新寶指出，從醫(yī)院領導班子職能和組成來看，除了院長和業(yè)務副院長外，也可以配備行政、后勤和運營副院長，這些崗位都給職業(yè)經(jīng)理人提供了用武之地。

陜西省山陽縣衛(wèi)生計生局副局長徐毓才表示，在國際上，院長并不一定必須是“醫(yī)療出身”，要求院長職業(yè)化也不必一定要是學醫(yī)的。但如果懂“醫(yī)”顯然在中國當下，可能更適合。但作為一把手“院長”也許“管理”比“醫(yī)療”更重要，因此“職業(yè)經(jīng)理人”院長也許還要走很長一段路。

圖1 醫(yī)院領導人員任職條件和資格

葛建一語氣堅定地對《中國醫(yī)院院長》表示，中國不會照搬國外職業(yè)經(jīng)理人的模式，因為國情不同?！爸袊赜驈V闊，醫(yī)療服務的需求、管理公立醫(yī)院的體制機制跟國外都不同。比如在美國，患者看完病以后，保險公司會付給醫(yī)生一部分費用，付給醫(yī)院一部分費用，醫(yī)生不屬于醫(yī)院管理，歸醫(yī)生集團管理?！备鸾ㄒ徽f道，“因此，業(yè)務管理和行政管理有所分開，實際上醫(yī)院管理者就是管好一個平臺，業(yè)務流程、業(yè)務規(guī)范、業(yè)務提高、技術更新都是醫(yī)生集團在做。中國醫(yī)院和醫(yī)生是不是分開尚未可知，即使分開也不會徹底。中國國情要求院長既要懂管理又要懂業(yè)務?！?/p>

從“委任制”走向“聘任制”

在公立醫(yī)院領導人員選拔任用上，《辦法》作了頗為詳盡的表述，而且釋放了明顯的信號：推廣“聘任制”。無論是“一般采取醫(yī)院內(nèi)部推選、外部選派、競爭（聘）上崗、公開選拔（聘）等方式進行，也可以探索其他有利于優(yōu)秀人才脫穎而出的選拔方式”，還是“任用公立醫(yī)院領導人員，區(qū)別不同情況實行選任制、委任制、聘任制。在條件成熟的醫(yī)院，可以對行政領導人員全部實行聘任制”，都表達了打破現(xiàn)有模式，實行“聘任制”的決心。

徐毓才向《中國醫(yī)院院長》分析，目前，我國院長的選拔在程序上與行政官員大體類似，都是按照組織意圖或主要領導意圖擬定人選，然后履行考察、民主推薦、公示、組織決定等程序，也就是“委任制”。這種方式權力集中，如果沒有嚴格而有效的考核作保證，容易出現(xiàn)拉關系、搞宗派等不正之風。作為醫(yī)院院長，盡管在選任方面也考慮到職業(yè)經(jīng)歷，體現(xiàn)醫(yī)學背景與管理經(jīng)驗，但普遍存在院長對現(xiàn)代醫(yī)院管理不熟悉，難以適應醫(yī)院管理的科學化，很多院長存在兩方面明顯不足。要么不懂醫(yī)療、醫(yī)院，要么是醫(yī)而優(yōu)則仕，不懂得管理，致使醫(yī)院管理上不了水平。

而“聘任制”是根據(jù)職位的資格條件要求，用簽訂合同或發(fā)聘書的形式，聘用公務人員在一定的任期內(nèi)擔任某一職務或承擔某項工作。任期屆滿根據(jù)需要和受聘人的情況，可以續(xù)聘、解聘或辭聘。聘任制有以下兩個優(yōu)點：一是公務人員能進能出,合同期限可長可短，根據(jù)法定既可延續(xù)合同，不合格的也可終止合同；二是有利于行政機關根據(jù)工作需要選任合適人選,受聘人員根據(jù)自己的條件找到合適的單位和職位,收到用人治事的最佳效果。這也是院長要積極推行聘任制的原因。

郝新寶認為，與公立醫(yī)院體制機制改革相適應的領導人員聘任制將成為未來的改革方向。目前關于公立醫(yī)院去編制化乃至去行政化的工作已經(jīng)到了呼之欲出的階段，公立醫(yī)院領導人員以后可能將主要采用聘任制，《辦法》為此特別增加了“聘任管理”一章，現(xiàn)在通行的委任制和選任制可能將相應減少。

在葛建一看來，美中不足的是《辦法》沒有對院長聘期結(jié)束后的出路作出安排?！霸洪L聘期到了，還沒有到退休的年齡，怎么辦？促進領導人員能上能下、能進能出，增強隊伍生機活力是對的，但還需要給院長提供轉(zhuǎn)崗的培訓。有了這些人性化的關懷，就可以使院長在崗時放掉一部分業(yè)務，集中力量搞管理。卸任了可以進行補課，需要什么補什么。但補課問題、重新上崗的問題文件均沒有提到。”

文件要求領導人員應當確保主要精力和時間用于醫(yī)院管理工作，鼓勵支持其專職從事醫(yī)院管理。但很多院長擔心卸任后的前途問題，如何解決后顧之憂是關鍵。徐毓才分析，對于這個問題，《辦法》給出了一些解法，即圍繞政治上激勵、工作上支持、待遇上保障、心理上關懷，提出了一系列激勵舉措。

比如，強調(diào)公道公平公正地對待、評價和使用領導人員，營造良好政治生態(tài)；對好院長，工作特殊需要的可以延長任職年限，不搞一刀切；完善領導人員培訓制度，提高政治素質(zhì)、管理能力和專業(yè)水平；對退出領導崗位的人員，在學術恢復期、項目經(jīng)費、團隊建設等方面提供必要幫助，支持其后續(xù)職業(yè)發(fā)展；實行以增加知識價值為導向的收入分配政策；對領導人員兼職、出國等按照有關規(guī)定實行差異化政策等。這些措施涵蓋了從“進口”到“出口”的各個環(huán)節(jié)，通過全方位激勵，著力為領導人員卸包袱、添動力，讓他們能夠安心、安業(yè)。

院長職業(yè)化前景不明

《辦法》要求“醫(yī)院行政領導人員應當經(jīng)過國家認可的醫(yī)院院長職業(yè)化培訓”，并對院長職業(yè)化培訓作出了部署：完善公立醫(yī)院領導人員培養(yǎng)教育制度，充分利用黨校、行政學院、干部學院等機構(gòu)，采取任職培訓、崗位培訓、專題培訓等方式實施職業(yè)化培訓，采取內(nèi)部輪崗、掛職鍛煉、對口支援或者援外等方式加強實踐鍛煉，著力提高政治素質(zhì)、管理能力和專業(yè)水平，推進領導人員職業(yè)化建設。

除此之外，文件并沒有對行業(yè)期待的院長職業(yè)化給予太多筆墨。有分析人士認為，公立醫(yī)院領導人員不太可能走職業(yè)化的道路，否則就難以保障黨管干部的原則實現(xiàn)。

眾所周知，醫(yī)院管理是一門學科，有社會管理學科的共性和醫(yī)學管理學科的特殊性。在發(fā)達國家，醫(yī)院管理是作為一個職業(yè)而存在的，院長職業(yè)化已經(jīng)形成制度。據(jù)了解，在美國擔任醫(yī)院院長必須取得工商管理碩士（MBA）、衛(wèi)生管理學碩士（MHA）或公共管理學碩士（MPA）學位。如果擔任大醫(yī)院院長，之前一般要有10年至15年的管理經(jīng)驗。另外還要接受經(jīng)濟學、市場學、人力資源學、商業(yè)法學、信息技術學、市場策略學、組織行為學等課程的強化培訓。

在很多人看來，中國院長職業(yè)化喊了多年，卻仍看不見一絲一毫的“職業(yè)化”痕跡。徐毓才告訴記者，盡管一些高校一直在堅持醫(yī)院院長的MBA/ EMBA培訓，但并沒有建立起一套國家級的醫(yī)院院長職業(yè)化的培訓體系，更沒有建立一個醫(yī)院院長職業(yè)化的職稱晉升體系、評價體系、選任選用體系。因此，院長職業(yè)化實際上只是文件里說說，基本上沒有實際意義。

“當然叫好不叫座還有一個最根本的原因是，醫(yī)院還是具有行政級別的‘衙門’，院長還是具有‘行政級別的官員’，這個不去除，也就是不去行政化就談不上職業(yè)化、專業(yè)化?！毙熵共耪f。

葛建一給出了相反的意見?！爸袊洪L職業(yè)化進展非?？??！彼绱藢Α吨袊t(yī)院院長》說，公立醫(yī)院進入國家服務體系，須完成國家指令性計劃，又要在市場經(jīng)濟條件下活得更好。這是挑戰(zhàn)醫(yī)院管理水平的。不管院長主觀愿意不愿意，非得進行職業(yè)化培訓。院長在整個任職期間都要繼續(xù)教育，不學習、不進修、不培訓是做不好院長的，因為醫(yī)學本身很復雜，管理學進展也很快。兩者的結(jié)合難上加難。

對于目前的職業(yè)化培訓體系，葛建一也顯得頗為樂觀。他說國家衛(wèi)生計生委有干部培訓中心，各省衛(wèi)生行政部門也組織院長培訓，行業(yè)的培訓更多。院長只要有空，每個雙休日都可以出去培訓。“中國院長的培訓途徑非常廣闊，只要想學習，機會非常多。院長按照需要補充，非常有效，不會走多少彎路。一個模塊一個模塊培訓，定一個計劃，很快就能熟悉整個管理流程?！?/p>

實際上，國家衛(wèi)生計生委相關負責人此前表示，今后將逐步建立政府層面全國統(tǒng)一的院長職業(yè)化培訓國家標準。院長職業(yè)化培訓存在培訓體系缺乏統(tǒng)一標準、培訓組織實施方面缺乏統(tǒng)一管理、培訓內(nèi)容安排上缺乏科學性等弊端。為此，國家衛(wèi)生計生委將建立從院長能力模型到院長職業(yè)化培訓等整個環(huán)節(jié)鏈上的標準體系設計。

郝新寶對《中國醫(yī)院院長》說，為了真正推進領導人員職業(yè)化建設，一方面需要切實落實去行政化的改革目標，另一方面也要形成能上能下的機制和氛圍。與此同時，也不能僵化地理解為院長職業(yè)化就不能從事專業(yè)工作，醫(yī)院業(yè)務領導人只有把管理職業(yè)化與醫(yī)療業(yè)務高度整合，才能既有宏觀視野又有洞察細微的管理能力。

院長收入分配亟待完善

《辦法》提出完善領導人員收入分配辦法，建立符合醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)特點、體現(xiàn)以增加知識價值為導向的薪酬制度。結(jié)合考核情況合理確定績效工資水平，使其收入與履職情況和醫(yī)院發(fā)展相聯(lián)系，與本院職工的平均收入保持合理水平。嚴禁將領導人員收入與醫(yī)院經(jīng)濟收入直接掛鉤。有條件的地方，按照有關規(guī)定經(jīng)批準可以對領導人員實行年薪制。

年薪制已在部分地區(qū)有所探索，但從文件來看，院長年薪制短期內(nèi)不會成為主流。徐毓才直言年薪制看起來是個好東西，實際上并沒有多少實惠。因為，在當下，與中國所有掌握權力的官員一樣，院長到底有多少收入，恐怕誰也說不清。從腐敗落馬的院長，就可以看出這筆賬有多難算。這是年薪制叫好不叫座、推行很有難度的最重要因素，院長沒有動力。

第二個原因是社會不予認可。為什么呢？因為對于所有行業(yè)，誰也沒有拿那么高的年薪的情況下，大家都不認同院長去拿。所以，政府推行有阻力。第三，年薪制怎么評價，怎么考核，政府還不懂，所以推行有難度。

圖2 職業(yè)發(fā)展和激勵保障

“年薪制是好的。但現(xiàn)在沒有統(tǒng)一的規(guī)定，有的年薪高，有的年薪低，造成新的院長之間的收入分配不合理。年薪制制定的依據(jù)非常關鍵，根據(jù)績效定年薪?jīng)]有問題，但一定是完成公立醫(yī)院公益性任務的基礎上取得的績效?？冃Э己瞬粐乐?，隨意性比較大，年薪制會受到同行或其他干部的非議，不能長久?！备鸾ㄒ槐磉_了同樣的擔憂。

郝新寶認為，合理制定公立醫(yī)院領導人員的績效考核評價辦法，使其薪酬水平與本院職工的平均收入保持合理關系至關重要。將領導人員的考核評價與其薪酬結(jié)合起來，形成任職目標明確、獎罰分明、優(yōu)勞優(yōu)得的薪酬體系，才是打造廉潔高效的公立醫(yī)院管理隊伍的有效之道。

在激勵保障方面，《辦法》提出建立容錯糾錯機制，寬容領導人員在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤，營造鼓勵探索、支持創(chuàng)新的氛圍，旗幟鮮明地為敢于擔當者擔當，為敢于負責者負責（圖2）。對此，徐毓才表示，當前，反腐敗力度空前而且還在路上，一個不敢腐不能腐不想腐的反腐路徑必將常態(tài)化。在這種大形勢下，很多為政者不思進取，已經(jīng)蔓延開來。院長也一樣。已經(jīng)有一些地方出現(xiàn)沒有人愿意當醫(yī)院院長的現(xiàn)象。因此，對院長營造一個好的環(huán)境顯得很有必要。

“近年來，醫(yī)療反腐力度不斷加大，落馬院長越來越多，足以看出當院長的風險很大。但是，在分析風險規(guī)避風險時，最重要的是找到風險的深層原因，針對深層原因采取得力措施，才是治本之法。如果做不到這一點，僅僅只是找院長的‘事’，恐怕永遠無法解決?！毙熵共耪f，很多問題是國家政策問題、社會大環(huán)境問題，這個不改變，院長也沒有辦法。