淺談提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付的效益

啊米娜+次旦平措

摘要：西藏地區(qū)的發(fā)展在我國具有特殊而又重要的地位，目前，西藏與其他地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展等各方面還存在一定的差距，財政轉(zhuǎn)移支付的提出就是為了改善西藏發(fā)展水平。本文首先詳細(xì)分析了西藏財政轉(zhuǎn)移支付中存在的問題，進(jìn)而提出了提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付的效益的具體策略，以期能夠為西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供建議。

關(guān)鍵詞：西藏；財政轉(zhuǎn)移支付；效益

基金項目：淺談提高對落后地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的效率與效益（編號：ZDCYPY201505）

為了縮小地區(qū)差距，為西藏地區(qū)提供平等的公共服務(wù)，保證西藏各項基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，國家提出了財政轉(zhuǎn)移支付制度，在具體實(shí)施過程中，這一制度也在很大程度上促進(jìn)了西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是目前來看，西藏的財政轉(zhuǎn)移支付還存在缺乏法律支撐、形式繁雜、測算方法不實(shí)際、部門職責(zé)不清等各種問題，針對這些問題，本文提出了具體的改進(jìn)策略，為提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付的效益提出建議。

一、西藏財政轉(zhuǎn)移支付中存在的問題

（一）財政轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

為保證財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化，保證財政轉(zhuǎn)移支付制度切實(shí)發(fā)揮其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的作用，世界上很多國家都制訂了法律體系，保障了轉(zhuǎn)移支付的順利進(jìn)行。但是，就我國目前現(xiàn)狀來看，相關(guān)法律非常薄弱，財經(jīng)法律中也沒有明確的細(xì)則規(guī)定保證該制度的有效性，使得財政轉(zhuǎn)移支付始終處于“無法可依”的狀態(tài)，僅有的一項相關(guān)法律也只是過渡性的，不具備權(quán)威性。這種情況下，財政轉(zhuǎn)移支付制度根本無法正常發(fā)揮作用，其帶來的效益也大大降低。

（二）轉(zhuǎn)移支付形式繁多，財力均等化效果不明顯

目前來看，我國財政轉(zhuǎn)移支付形式多樣，但是各種形式在現(xiàn)實(shí)中都存在很多不足，財政均等化效果不明顯。就稅收返還來說，目前的稅收返還制度，是建立在地方財政收入水平的基礎(chǔ)上，地方財政越多，返還力度越大，這種“一刀切”的形式，對于財政收入較低的地區(qū)來說，并沒有任何改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小其與發(fā)達(dá)地區(qū)差距的作用，反而一定程度上拉大了差距。體制補(bǔ)助的形式也是這樣，按照“基數(shù)法”進(jìn)行體制補(bǔ)助，額度呈現(xiàn)不變的狀態(tài)，無法滿足地方不斷發(fā)展的需要。

總之，雖然目前的轉(zhuǎn)移支付形式比較豐富，但卻是多而不精，沒有考慮地方實(shí)際發(fā)展水平。對于西藏地區(qū)來說，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展本來就相對落后，如果國家對其財政補(bǔ)助與其他東部發(fā)達(dá)地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)一樣，不利于西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而影響西藏地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

（三）轉(zhuǎn)移支付測算方法偏離實(shí)際

在具體的轉(zhuǎn)移支付測算方法上，沒有考慮西藏發(fā)展實(shí)際，而采用全國統(tǒng)一的有效稅率，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的西藏地區(qū)來說，其稅基不廣闊、稅源也始終不固定，有效稅率遠(yuǎn)不及全國水平。統(tǒng)一的有效稅率，沒有結(jié)合西藏在各方面發(fā)展的特殊性，例如，西藏地區(qū)工作人員是享受一定生活補(bǔ)貼的，但是在測算所得稅時，并未考慮這一因素。

衡量支出標(biāo)準(zhǔn)時，在各種基礎(chǔ)設(shè)施的支出上也是采用全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未考慮到由于環(huán)境惡劣，西藏地區(qū)在建設(shè)方面的財政支出大大增加的現(xiàn)實(shí)。同時，不同于其他地區(qū)，西藏地區(qū)還有一些諸如“2.5倍工資”等政策性支出。

總是，高估收入而低估支出的現(xiàn)狀，阻礙著財政轉(zhuǎn)移支付制度效益的提高，影響著西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）轉(zhuǎn)移支付部門間職責(zé)不清

雖然國家給予了地方政府財政轉(zhuǎn)移支付資金，但是對于這些資金的掌握及分配，地方政府卻沒有做出合理的規(guī)定，沒有充分利用這些資金，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

就西藏地區(qū)來說，首先，沒有專門的負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付資金管理的部門及人員，使得資金始終處于流放狀態(tài)，管理不集中，也無法發(fā)揮資金的作用；其次，政府各職能部門也比較混亂，一方面，沒有明確的職責(zé)規(guī)定，財政部門沒有掌握資金的決策權(quán)；另一方面，資金分配程序缺乏民主性，主觀決策、一家獨(dú)大的現(xiàn)象非常明顯，分配過程也不夠公開透明，沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致了資金使用不規(guī)范的現(xiàn)象。另外，分配時間的劃分不夠科學(xué)、嚴(yán)肅，沒有提前規(guī)劃完善的資金分配時間，導(dǎo)致資金分配時間無法滿足項目建設(shè)的需要。

混亂的職責(zé)影響了各部門的職能發(fā)揮，也不利于財政轉(zhuǎn)移支付資金的充分利用，必須采取措施改善這一現(xiàn)狀，才能有效地提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付的效益。

二、提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付效益的對策

（一）推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化

完善的法律法規(guī)是國家建立轉(zhuǎn)移支付制度的重要保障，很多國家都制訂了專門保障支付制度的法律。例如，德國頒布的《基本法》，該法律強(qiáng)調(diào)保證公民的生活水平均衡，為公民提供平等的公共服務(wù)。推進(jìn)法制化建設(shè)，可以著力從以下幾個方面開展：

第一，國家相關(guān)部門頒布權(quán)威性的法律法規(guī)。近年來，我國始終強(qiáng)調(diào)法制化社會的構(gòu)建，重視社會建設(shè)發(fā)展的各方面都要做到“有法可依”，因此，頒布權(quán)威性法律法規(guī)對于實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付工作的“有法可依”意義重大。國家在頒布法規(guī)時要注意以下幾個方面：首先，可以參考國外先進(jìn)的相關(guān)法律，但必須結(jié)合我國財政發(fā)展實(shí)際，頒布“中國化”的財政轉(zhuǎn)移支付法律；其次，頒布的法律要具有實(shí)用性、全面性，從宏觀的角度對財政轉(zhuǎn)移支付的各方面進(jìn)行具體的規(guī)定；再次，要根據(jù)財政經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，及時調(diào)整相關(guān)法規(guī)的具體細(xì)則，實(shí)現(xiàn)法律法規(guī)的與時俱進(jìn)。最后，由于我國地域遼闊，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在差異，因而必須考慮地方實(shí)際，做出明確的針對特殊地方的規(guī)定，絕對不能“一刀切”。國家頒布的權(quán)威法律為完善西藏財政轉(zhuǎn)移支付制度提供了法律支持，有利于提高財政轉(zhuǎn)移支付效益。

第二，西藏政府相關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)國家法律要求，充分考慮本地發(fā)展實(shí)際，制定具體的法規(guī)保障。由于地理位置等原因，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在我國處于比較特殊的地位，因此，必須制定“西藏化”的財政轉(zhuǎn)移支付制度，真正實(shí)現(xiàn)因地制宜。在法規(guī)制定中，要深入分析本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政收入水平等，切實(shí)保證財政轉(zhuǎn)移支付效益的提高。

（二）優(yōu)化整合西藏財政轉(zhuǎn)移支付形式

第一，要構(gòu)建常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付。常規(guī)性的轉(zhuǎn)移支付有利于實(shí)現(xiàn)地區(qū)財政收入與支出的平衡，為西藏政府基本工作的進(jìn)行提供了資金支持，有利于政府發(fā)揮其在公共服務(wù)方面的職能。必須注意的是，這部分財政資金要由西藏政府支配，決定其具體用途。

第二，要增加專項轉(zhuǎn)移支付。這部分支付主要用于西藏基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，如保證對西藏地區(qū)交通、通信等的資金支持。中央財政部門在設(shè)置專項與配套資金時，必須考慮西藏作為自治區(qū)在發(fā)展中的特殊性，可以根據(jù)實(shí)際發(fā)展實(shí)際，取消相關(guān)配套資金等的規(guī)定。

第三，可適當(dāng)加大政策性財政支付。西藏地區(qū)是我國比較特殊的地區(qū)，相比于其他地區(qū)，西藏地區(qū)在民族、語言、宗教等方面都有著自身的特色，因而在此方面會有一定比例支出。我國一直提倡照顧少數(shù)民族的發(fā)展戰(zhàn)略，加大政策性財政支付，主要用于西藏特色性方面的發(fā)展建設(shè)，體現(xiàn)了國家對西藏地區(qū)的照顧及重視，也有利于西藏特色的不斷延續(xù)發(fā)展。

同時，要根據(jù)地方實(shí)際充分考慮各種支付形式的比重。首先，專項轉(zhuǎn)移支付在實(shí)際運(yùn)用中能更好地解決社會急需的問題，為西藏地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供切實(shí)的保障，因此，應(yīng)該適當(dāng)?shù)丶哟笃浔戎兀辉俅?，政策性財政支付的比重大小，要全面考慮全國各民族、各地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀，比重不可過大，以免增加中央財政壓力。也不可過小，無法體現(xiàn)對西藏地區(qū)的重視。再次，常規(guī)性的財政支付要靈活調(diào)整，針對西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、不同要求，適當(dāng)?shù)卣{(diào)整其比重。

（三）完善西藏財政轉(zhuǎn)移支付測算方案

明確的財政轉(zhuǎn)移支付金額，是完善轉(zhuǎn)移支付制度的前提，也是提高轉(zhuǎn)移支付效益的必然要求。對于西藏地區(qū)來說，必須完善財政轉(zhuǎn)移支付測算方案，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度的正規(guī)化。

在方案完善中，第一，要設(shè)置專門的財政及稅收測算部門，并派遣專門人員深入調(diào)查本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，明確促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利因素及阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素，設(shè)置適用于本地的財政收入標(biāo)準(zhǔn)。首先，在測算稅種收入時，使用西藏特色的“有效稅率”；其次，在稅基測定上，要在全面調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重新評估，保證其準(zhǔn)確性與實(shí)用性。

第二，除標(biāo)準(zhǔn)支出影響因素外，要充分考慮西藏實(shí)際，分析普遍性因素對財政的影響，例如民族構(gòu)成等，還要考慮西藏地區(qū)內(nèi)不同區(qū)域的差異，如貧困程度、具體位置等。根據(jù)具體情況要求，改進(jìn)因素計分法，制定真正適合于西藏地區(qū)的財政分析方式。

總之，結(jié)合西藏發(fā)展現(xiàn)狀，完善西藏財政轉(zhuǎn)移支付測算方案，有效地提高西藏財政轉(zhuǎn)移支付收益。

（四）明確轉(zhuǎn)移支付部門間的職責(zé)劃分

財政轉(zhuǎn)移支付需要各部門的協(xié)同合作，在這個過程中，就必須做好對各部門職責(zé)的劃分，避免出現(xiàn)職能混亂的情況，影響財政轉(zhuǎn)移支付的順利實(shí)施。在這一方面，國外很多國家都提供了先進(jìn)的經(jīng)驗，例如澳大利亞，其國家內(nèi)部共有兩個專門負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付的部門：一是聯(lián)邦國庫部，二是聯(lián)邦補(bǔ)助委員會，這兩個部門有著明確的分工，前者主要從事支付數(shù)量和范圍的確定等工作，同時，也負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移支付比例的把控，主要是數(shù)據(jù)性的內(nèi)容；后者則主要從事相關(guān)支付方案的構(gòu)建工作，二者協(xié)同合作，保證了本國財政支付轉(zhuǎn)移工作的順利進(jìn)行。

對于西藏地區(qū)來說，明確轉(zhuǎn)移支付相關(guān)負(fù)責(zé)部分的職責(zé)劃分同樣重要。就我國現(xiàn)狀來說，并沒有設(shè)立專門的負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付工作的機(jī)構(gòu)。但是財政部門與相關(guān)政府部門之間的工作同樣也要明確。

第一，充分發(fā)揮財政部門的功能，把財政相關(guān)工作，如資金支配權(quán)等全部納入財政部門管轄范圍。首先，要收回未經(jīng)國家授權(quán)的政府相關(guān)職能部門的財政決策權(quán)，保證各部門職責(zé)的明確的；其次，在具體的資金管理權(quán)利分配上，財政部門應(yīng)該掌握資金預(yù)算決策權(quán)，各職能部門掌握預(yù)算建議權(quán)，二者處于不同的地位。

第二，要實(shí)現(xiàn)資金分配程序的合理化，構(gòu)建科學(xué)的資金分配體系。在進(jìn)行資金配時，要接受相關(guān)專家的意見和建議，對資金分配項目的可行性與實(shí)用性進(jìn)行全面分析，財政部門不可獨(dú)斷專行，自行決定資金的分配。。

第三，在資金分配結(jié)束后，必須把資金的具體使用范圍及進(jìn)度公開，接受民眾監(jiān)督，對于擅自挪用專項資金的行為予以嚴(yán)懲，實(shí)現(xiàn)資金管理的民主化與透明化。保證做到?？顚Ｓ?，切實(shí)發(fā)揮每一筆財政資金的作用。

同時，在明確分工的前提下，首先要保證各部門工作的相互協(xié)作，共同為西藏地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的效益提高而努力；其次，要實(shí)現(xiàn)各部門之間的相互監(jiān)督，避免產(chǎn)生腐敗等不良行為，影響轉(zhuǎn)移支付的效益，進(jìn)而影響西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

結(jié)語

西藏地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的效益影響著西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而一定程度上影響著國家的和諧健康發(fā)展。目前來看，雖然西藏地區(qū)在財政轉(zhuǎn)移支付中存在很多問題，但是，通過中央財政部門的積極建設(shè)和引導(dǎo)，通過西藏地區(qū)自身不斷的發(fā)展，一定能夠構(gòu)建更完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度，解決現(xiàn)存的問題，進(jìn)而提高西藏地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的效益，促進(jìn)西藏地區(qū)的長足發(fā)展。

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作者簡介：

啊米娜（1987.11- ），女，西藏拉薩，本科，助教，研究方向：財政學(xué)。