論農(nóng)民政治參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有效機(jī)制

劉淑芳

摘要：隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民參政議政的意愿越來(lái)越強(qiáng)烈，但受各種條件制約，農(nóng)民在表達(dá)觀點(diǎn)、維護(hù)利益的途徑和方式上呈現(xiàn)非制度化、無(wú)序性和被動(dòng)性趨勢(shì)，這種局面不利于提高農(nóng)民民主政治意識(shí)以及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序和政治秩序的穩(wěn)定。這就迫切需要建立和拓寬合理、合法、有序、有效機(jī)制保障農(nóng)民參政議政和政治意愿表達(dá)的渠道，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理凝聚人心，加快新農(nóng)村民主政治建設(shè)步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民參與；鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理；民主；政府職能

中圖分類(lèi)號(hào)：D9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.06.063

1農(nóng)民政治參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)狀分析

1.1目前農(nóng)民政治參與的現(xiàn)狀

1.1.1制度化和非制度化政治參與并存

農(nóng)民根據(jù)法律規(guī)定的制度和程序來(lái)參與政治，比如人大代表選舉、村民自治管理、訴訟和信訪(fǎng)都屬于制度化政治參與，這是農(nóng)民政治參與的主流和主要形式。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致各種不合理現(xiàn)象在農(nóng)村泛濫，加之法律意識(shí)淡薄，不少農(nóng)民往往選擇非制度化方式尋求自身利益的實(shí)現(xiàn)，例如，農(nóng)民越級(jí)上訪(fǎng)、靜坐抗議、游行示威甚至發(fā)生暴力沖突來(lái)進(jìn)行違法干預(yù)，這種非制度化參與方式進(jìn)一步激化了社會(huì)矛盾。

1.1.2政治參與的主動(dòng)性和自覺(jué)性低

根據(jù)對(duì)某市某鄉(xiāng)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，只有6%的農(nóng)民覺(jué)得自身意見(jiàn)可以影響村里決策，還有68%的農(nóng)民覺(jué)得自身意見(jiàn)影響不到村里決策。弱化自身影響力，導(dǎo)致村民對(duì)事關(guān)自身利益的村務(wù)不管不問(wèn)，任由賄選、宗族拉票肆意妄行，不關(guān)心自身政治權(quán)利的損害。這種現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏為村民服務(wù)的意識(shí)，一些人把當(dāng)村干部當(dāng)成“包袱”，不愿意參與競(jìng)選，甚至被村委提名后仍然拒絕參選。

1.1.3被動(dòng)性政治參與方式普遍存在

受幾千年來(lái)小農(nóng)意識(shí)影響和政治體制制約，自古以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民對(duì)政治普遍表現(xiàn)為被動(dòng)性參與，一般而言，不是從一個(gè)公民應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任感出發(fā)，更不會(huì)是從認(rèn)識(shí)和維護(hù)公民義務(wù)與權(quán)力來(lái)主動(dòng)參與，往往借著農(nóng)民運(yùn)動(dòng)高漲的政治熱情或一時(shí)沖動(dòng)而參與其中，更有甚者，懷著打擊報(bào)復(fù)政府干部的心理，發(fā)泄遭受不公待遇的仇恨情緒而參與政治，擾亂正常的政治生活秩序。

1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)狀分析

1.2.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政能力較弱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共財(cái)政實(shí)力萎縮的條件下，要擔(dān)負(fù)起管理職能無(wú)形受到經(jīng)濟(jì)條件限制，往往忽視農(nóng)民利益，導(dǎo)致政府供給和農(nóng)民需求之間嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)民與政府關(guān)系緊張。

1.2.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權(quán)不足與越權(quán)并存

行政權(quán)力大小決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)能力強(qiáng)弱，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力缺乏運(yùn)行的載體機(jī)構(gòu)而被不同程度虛化。此外，我國(guó)沿用“垂直型”政治體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)和檢查任務(wù)，在沒(méi)有法律明確授權(quán)的情況下又不得不越權(quán)執(zhí)法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)權(quán)不足與越權(quán)并存局面，無(wú)法有效整合和分配現(xiàn)有資源。

1.2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)治理的有效性不足

社會(huì)治理的有效性不足是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的重大難點(diǎn)，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重視招商引資和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視公共領(lǐng)域管理；有的干部在聯(lián)系、服務(wù)和發(fā)動(dòng)群眾工作方面，工作思路按部就班；有的黨員干部面對(duì)新問(wèn)題、新情況束手無(wú)策，造成農(nóng)村矛盾升級(jí)，農(nóng)村社會(huì)治理有效性不足。

2農(nóng)民政治參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的問(wèn)題及原因

2.1農(nóng)民政治參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理存在的問(wèn)題

2.1.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理民主化程度不高

在利益協(xié)商和維護(hù)機(jī)制不健全甚至缺乏的情況下，農(nóng)民習(xí)慣于采取非制度化政治參與方式維護(hù)權(quán)益，比如聚眾圍堵、堵塞交通、越級(jí)上訪(fǎng)，甚至包圍基層黨政機(jī)關(guān)。這暴露了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制民主程度較低，沒(méi)有理順政府“社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”的行政權(quán)和農(nóng)民“知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)”關(guān)系。

2.1.2鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法制化程度不高

由于我國(guó)法律規(guī)定不足或者過(guò)于原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理中，針對(duì)特定群體特殊事件沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)，現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏操作性，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有些工作沒(méi)有做到有法可依。因此，這就造成村民的政治權(quán)利在遭受侵犯后，難以有相關(guān)的保障制度實(shí)施救濟(jì)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的法制觀念落后，素質(zhì)低，還停留在“熟人”、“半熟人”社會(huì)理念中開(kāi)展工作，對(duì)于廣大農(nóng)民的法制教育工作不夠重視，法治氛圍淡薄。

2.1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理主體過(guò)于單一

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制是我國(guó)基層政府的最主要形式，社會(huì)團(tuán)體組織、人大和村民自治組織是連接農(nóng)民與政府的紐帶和橋梁，為農(nóng)民政治參與提供了溝通協(xié)調(diào)的平臺(tái)。但是，受政治體制制約，這些組織都是由相關(guān)政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，是上級(jí)命令的傳聲筒。所以，農(nóng)民想憑借這些組織參與政治發(fā)揮的功能弱小，通常還是被政府領(lǐng)導(dǎo)被動(dòng)參與。

2.2制約農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制的因素

2.2.1農(nóng)民經(jīng)濟(jì)貧困的制約

根據(jù)馬克思主義辨證唯物原理，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定著上層建筑，“權(quán)力永遠(yuǎn)不能超出社會(huì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所制約的社會(huì)的文化的發(fā)展”。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)民增收難，貧困的經(jīng)濟(jì)條件導(dǎo)致農(nóng)民為了生計(jì)勞作，沒(méi)有閑暇時(shí)間參與正常的政治活動(dòng)。長(zhǎng)期以來(lái)受“臣民、順民、草民、賤民”等傳統(tǒng)政治文化影響，使廣大農(nóng)民消極應(yīng)對(duì)政治，加上農(nóng)民固有的封閉性，導(dǎo)致農(nóng)民的組織性不強(qiáng)，缺乏集體協(xié)作精神，一定程度限制了農(nóng)民政治參與手段。

2.2.2農(nóng)民政治參與缺乏制度化

受行政權(quán)力影響，村民自治會(huì)遭到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干涉，村民委員會(huì)選舉受宗派勢(shì)力控制存在違規(guī)操作。不完善的基層民主制度，未健全的政治參與民主運(yùn)行機(jī)制，效率低下的農(nóng)民制度化參與程序，這些都成為制約農(nóng)民政治參與的根源問(wèn)題。

2.2.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)性功能不強(qiáng)

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作的內(nèi)容和方式還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼界狹窄、信息渠道單一、改革思路不清，少數(shù)黨員干部為民服務(wù)意識(shí)淡化，造成農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間缺乏溝通，在工作中出現(xiàn)了相互不信任、不配合情況。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在民主選舉中的主導(dǎo)作用發(fā)揮過(guò)于簡(jiǎn)單化，導(dǎo)致選舉流于形式，不能為農(nóng)民提供經(jīng)常性參與政治生活的條件，不能真正為農(nóng)民利益和愿望的表達(dá)暢通渠道。

3完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中農(nóng)民參與機(jī)制的對(duì)策分析

暢通農(nóng)民政治參與渠道，推進(jìn)鄉(xiāng)村民主建設(shè)進(jìn)程，需要建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中農(nóng)民參與機(jī)制。只有在科學(xué)合理機(jī)制下運(yùn)行，農(nóng)民參與政治才能避免人的主觀隨意性，才能更加有效、有序。

3.1推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政改革，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理實(shí)現(xiàn)物質(zhì)基礎(chǔ)

3.1.1推進(jìn)公共財(cái)政制度的深化改革

探索一套科學(xué)合理的公共財(cái)政制度，嚴(yán)格遵照公共財(cái)政收入管理總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)同步，進(jìn)一步完善財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算制度，利用現(xiàn)代化征管手段，使稅源管理、征收、稽查等環(huán)節(jié)形成完整統(tǒng)一的管理體系，依法管理政府舉債，建立有效的約束和效益評(píng)估機(jī)制，提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

3.1.2大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要因地制宜，堅(jiān)持“民辦、民管、民受益”的原則，培育多元的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民根據(jù)自身需要，加入民辦、民營(yíng)的經(jīng)濟(jì)合作組織，充分發(fā)揮這些行業(yè)組織的協(xié)調(diào)功能，逐步壯大農(nóng)村社會(huì)自治力量。一方面，經(jīng)濟(jì)合作組織解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)力問(wèn)題以及資源優(yōu)化市場(chǎng)開(kāi)拓問(wèn)題，改變農(nóng)村落后的經(jīng)濟(jì)面貌。另一方面，經(jīng)濟(jì)合作組織在政府和農(nóng)民之間搭建了橋梁，增進(jìn)彼此信任，有利于吸引更多農(nóng)民參與到政府社會(huì)公共服務(wù)的管理中。

3.2積極建構(gòu)制度基礎(chǔ)，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理營(yíng)造制度環(huán)境

3.2.1建立健全農(nóng)民政治參與制度

進(jìn)一步加強(qiáng)村民自治建設(shè)。全面落實(shí)村民自治，對(duì)屬于村民自治范疇的，保證村民自治的程序性、民主性和有效性。要建立健全選舉制度。規(guī)范民主選舉程序，嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，公平、公正、公開(kāi)地進(jìn)行民主選舉，使農(nóng)民可以用選舉的方式來(lái)表達(dá)自己的利益.要健全基層人大代表制度，基層人大必須是農(nóng)民反映要求的重要渠道，進(jìn)一步完善人大農(nóng)民代表的選舉制度，提高農(nóng)民代表的比例。要完善行政救濟(jì)和司法救濟(jì)程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要增強(qiáng)行政救濟(jì)的責(zé)任，為農(nóng)民維權(quán)暢通渠道，確立和維護(hù)法治的權(quán)威性。

3.2.2確保農(nóng)民政治參與的有序化

打造農(nóng)民政治參與的有序渠道，需要做強(qiáng)做好三方面工作。一要完善農(nóng)民政治參與治理的相關(guān)立法制度。在我國(guó)，只有依法享有立法權(quán)的地方人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，才可以制定與村民自治有關(guān)的法律、法規(guī)或者是規(guī)范性法律文件，保證立法主體的合法性。二要細(xì)化農(nóng)民政治參與權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容，使其權(quán)利與義務(wù)具體化，提升實(shí)踐操作性，避免過(guò)度抽象化和空洞化而失去實(shí)際意義。三要克服困難，持之以恒地做好基層普法工作，增強(qiáng)農(nóng)民法治意識(shí)，使他們學(xué)法懂法用法，法律成為保護(hù)農(nóng)民利益的有力武器。

3.3建設(shè)服務(wù)型政府，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供運(yùn)行機(jī)制

3.3.1強(qiáng)化執(zhí)政為民理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要摒除政府本位，確立以農(nóng)民為執(zhí)政之本，尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民的首創(chuàng)精神，確保農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益。執(zhí)政為民要求政府在治理過(guò)程中不僅要服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，而且要服務(wù)農(nóng)村政治、社會(huì)、文化和生態(tài)文明的發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村科學(xué)發(fā)展各個(gè)方面。

3.3.2提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部執(zhí)政能力

要想讓農(nóng)民有效地能夠參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作中，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的執(zhí)政能力特別是以下兩個(gè)能力顯得尤為重要：一是領(lǐng)導(dǎo)基層政權(quán)的能力，二是服務(wù)群眾和凝聚人心的能力。理順各種利益關(guān)系，把農(nóng)民群眾的利益整合好、協(xié)調(diào)好，探索做好群眾工作的新方法，妥善處理各種矛盾，既保證政府各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展，又為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作開(kāi)辟新途徑。

3.3.3樹(shù)立基層政府的公信力

基層政府的公信力，是緩和緊張的鄉(xiāng)村關(guān)系和地方信任危機(jī)的主要因素。積極推行地方政務(wù)公開(kāi)，必須進(jìn)一步完善政務(wù)公開(kāi)制度，讓農(nóng)民群眾對(duì)事關(guān)自身利益的鄉(xiāng)村事務(wù)真正地享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。堅(jiān)持做到大事公開(kāi)透明，小事清清楚楚，讓群眾了解政府決策過(guò)程，最大范圍保證群眾參與其中。

3.4完善政治參與手段，為農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理建立渠道保障

農(nóng)民政治參與要達(dá)到組織的有序規(guī)范，必須提高農(nóng)民的組織化程度，“有組織的參與才能更好地維護(hù)和促進(jìn)一定團(tuán)體的共同的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這樣的政治參與強(qiáng)度更大，效果更明顯?！闭哟髮?duì)民間組織發(fā)展的支持和引導(dǎo)。政府加大對(duì)民間組織人力、物力和財(cái)力投入，鼓勵(lì)建立各種合法的民間組織，建立專(zhuān)門(mén)化的農(nóng)民組織，為其健康有序發(fā)展提供必要的保障。政府要為民間組織發(fā)展提供政策支持，創(chuàng)造良好環(huán)境，從法律上、政策上給與支持，保證民間組織的獨(dú)立自由，不受政府干涉。

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