張憶++司靜波
摘要:在今年中央一號(hào)文件連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”、國家“十三五”規(guī)劃綱要草案提出堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的背景下,土地整治作為保障我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地紅線的重要舉措,其地位舉足輕重?;诤邶埥∞r(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目成效評(píng)估工作,綜合運(yùn)用德爾菲法和模糊綜合評(píng)價(jià)法,從項(xiàng)目執(zhí)行情況、項(xiàng)目管理情況和項(xiàng)目建設(shè)成效3個(gè)維度構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)示范項(xiàng)目農(nóng)村土地整治進(jìn)行績效評(píng)價(jià),結(jié)果表明,黑龍江省農(nóng)村土地整治績效評(píng)價(jià)等級(jí)為優(yōu),成效顯著,評(píng)價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)告結(jié)果一致,證明了該指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法運(yùn)用的可用性。但示范項(xiàng)目土地整治還存在資金使用規(guī)范度欠佳、后期管護(hù)不到位、相關(guān)配套制度不完善以及農(nóng)戶對(duì)土地整治認(rèn)識(shí)不足等問題。同時(shí),針對(duì)黑龍江省土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)發(fā)展水平不高,結(jié)合成效評(píng)估工作中存在的實(shí)際問題,提出了相關(guān)完善意見,以期提高土地整治績效評(píng)價(jià)的科學(xué)性與公平性。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村;土地整治;示范項(xiàng)目;績效評(píng)價(jià);德爾菲法;模糊綜合評(píng)價(jià)法
中圖分類號(hào):F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號(hào):1002-1302(2017)03-0270-06
收稿日期:2016-03-23
基金項(xiàng)目:黑龍江省博士后落戶科研啟動(dòng)金項(xiàng)目; 黑龍江省農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目成效評(píng)估課題。
作者簡(jiǎn)介:張憶(1990—),女,四川達(dá)州人,碩士研究生,主要從事項(xiàng)目管理研究。E-mail:122827457@qq.com。
通信作者:司靜波,女,教授,碩士生導(dǎo)師,主要從事項(xiàng)目管理研究。E-mail:sijingbo@163.com。
2016年1月27日,《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》即2016年中央一號(hào)文件發(fā)布,再次聚焦“三農(nóng)”,這也是中央一號(hào)文件連續(xù)13年聚焦“三農(nóng)”。文件提到“到2020年,確保建成8億畝、力爭(zhēng)建成10億畝集中連片、旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)則依靠土地整治。最新的國家“十三五”規(guī)劃綱要草案提出堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,堅(jiān)守耕地紅線,全面劃定永久基本田,大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。土地整治的重要性越見凸顯。目前國內(nèi)土地整治項(xiàng)目方面的理論研究很多,但與績效評(píng)價(jià)相關(guān)的文章卻相對(duì)較少,大部分是涉及成效評(píng)價(jià)的研究。黑龍江省作為農(nóng)業(yè)大省,土地整治項(xiàng)目較多。隨著高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范區(qū)的建設(shè)和農(nóng)村土地整治示范工程的推進(jìn),黑龍江省越來越多的項(xiàng)目被列為國家重點(diǎn)投資項(xiàng)目。本研究以黑龍江省農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目區(qū)為實(shí)例研究。
1黑龍江省農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目項(xiàng)目概況
黑龍江省地處我國東北,是我國最北、緯度最高和氣溫最低的省份。綜合全國來看,黑龍江省耕地資源較為豐富,全省總耕地面積與可開發(fā)的土地后備資源均占全國1/10以上,人均耕地和農(nóng)民人均經(jīng)營耕地是全國平均水平的3倍左右。如圖1所示,黑龍江省農(nóng)業(yè)地所占比重大,未利用地較多,新增耕地潛力大,但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響,土地資源利用率較低,同時(shí)資源浪費(fèi)嚴(yán)重,存在問題較多,土地整治任務(wù)艱巨,需求量大。
[FK(W9][TP張憶1.tif][FK)]
2010年5月19日,財(cái)政部、國土資源部分別與河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江蘇、安徽、江西、山東、湖北和廣西等10?。▍^(qū))簽訂了整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范協(xié)議,標(biāo)志著中央與地方財(cái)政共同加大投入,整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治工作正式啟動(dòng)。在簽訂上述協(xié)議后,黑龍江省政府指派國土資源廳與財(cái)政廳于2010年11月4日出臺(tái)了《關(guān)于整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)的實(shí)施意見》,編制了《黑龍江省農(nóng)村土地整治示范項(xiàng)目實(shí)施方案》,拉開黑龍江省農(nóng)村土地整治示范建設(shè)工作的序幕。根據(jù)《財(cái)政部、國土資源部整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范協(xié)議》,時(shí)至2014年,黑龍江省各地示范建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)全面完成。
根據(jù)財(cái)政部、國土資源部與黑龍江省(區(qū))人民政府簽訂的《整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范協(xié)議》確定的示范建設(shè)項(xiàng)目,本次土地整治總規(guī)模達(dá)26.67萬hm2以上,投資100億,共涉及97個(gè)土地整治項(xiàng)目,項(xiàng)目區(qū)分布圖如圖2所示。[FL)]
[FK(W29][TP張憶2.tif;S+2mm][FK)]
2基于模糊綜合評(píng)價(jià)法實(shí)施土地整治示范項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)
2.1準(zhǔn)備階段
2010年,財(cái)政部、國土資源部與黑龍江省人民政府簽訂了整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范協(xié)議,時(shí)至2014年,黑龍江省各地示范建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)全面完成。因此,根據(jù)國土資源部土地整治中心的相關(guān)要求,黑龍江省國土資源廳組織開展農(nóng)村土地整治示范建設(shè)綜合成效評(píng)估工作。本次示范建設(shè)綜合成效評(píng)估工作由國土資源部整治中心與各示范省土地整治機(jī)構(gòu)共同開展。一是受國土部土地整治中心的指導(dǎo),開展相關(guān)理論研究工作,構(gòu)建綜合評(píng)估的基礎(chǔ)指標(biāo)體系、評(píng)估報(bào)告要點(diǎn)等, 黑龍江省結(jié)合實(shí)際情況在國土資源部整治中心前期研究基礎(chǔ)上提出符合黑龍江省特色的評(píng)估指標(biāo),并報(bào)國土資源部整治中心備案。二是省內(nèi)各級(jí)土地整治部門積極配合,通過收集資料、實(shí)地查看等方式形成指標(biāo)表和評(píng)估報(bào)告,以提供成效評(píng)估所需基礎(chǔ)資料。三是委托某大學(xué)團(tuán)隊(duì)組建評(píng)估課題組,以增強(qiáng)評(píng)估的客觀性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性,筆者也參與了此次評(píng)估課題。
2.2實(shí)施階段
2.2.1數(shù)據(jù)調(diào)查
本研究主要來源于黑龍江省土地整理中心,同時(shí)采用問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查與訪談法對(duì)項(xiàng)目建設(shè)數(shù)據(jù)進(jìn)行全面調(diào)研,從而保證數(shù)據(jù)的全面性、有效性和準(zhǔn)確性。
在實(shí)際調(diào)研過程中數(shù)據(jù)主要從農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)、調(diào)查問卷、統(tǒng)計(jì)資料、實(shí)地訪談、遙感影像等5個(gè)方面獲取。首先,通過農(nóng)村土地整治監(jiān)測(cè)監(jiān)管系統(tǒng)獲取農(nóng)村土地整治各項(xiàng)目區(qū)整治前的規(guī)劃數(shù)據(jù),并根據(jù)整治進(jìn)展情況,獲得整治中期數(shù)據(jù)和整治竣工驗(yàn)收后的終期數(shù)據(jù)。其次,通過調(diào)查問卷和統(tǒng)計(jì)資料,收集具體單個(gè)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)以及項(xiàng)目區(qū)作物單產(chǎn)水平、項(xiàng)目區(qū)水資源利用效率和農(nóng)村土地整治黑龍江省建設(shè)綜合成效評(píng)估問卷調(diào)查表,以及文字報(bào)告和成果圖件,具體包括地形圖、現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、規(guī)劃設(shè)計(jì)報(bào)告及預(yù)算、竣工圖、竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告及決算。在收集材料過程中進(jìn)行實(shí)地訪談,了解各項(xiàng)目區(qū)的整治經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新和遇到的困難等問題,訪談對(duì)象選取了當(dāng)?shù)貒凉芾聿块T、村委會(huì)、村長及村民,訪談人數(shù)達(dá)到420人次。本次問卷調(diào)查主要是對(duì)示范區(qū)當(dāng)?shù)氐娜罕娺M(jìn)行調(diào)查。到各項(xiàng)目區(qū),隨機(jī)選取該項(xiàng)目區(qū)人數(shù)的10%~20%,分發(fā)調(diào)查問卷。本次調(diào)查共發(fā)出1 455份調(diào)查問卷,回收有效問卷1 367份,回收率達(dá)到93.95%。問卷回收后,把問卷中得到的答案進(jìn)行統(tǒng)計(jì),并用Excel進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。最后,收集遙感影像圖。遙感影像在空間上反映了土地整治效果,形成整治前后對(duì)比圖,從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)土地整治項(xiàng)目區(qū)的遙感監(jiān)測(cè)。
2.2.2數(shù)據(jù)匯總與核對(duì)
首先,將收集上來的紙質(zhì)版材料按項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行分類。其次,把所有紙質(zhì)版錄入成電子表格,包括單個(gè)項(xiàng)目評(píng)估指標(biāo)說明及填報(bào)明細(xì)表、項(xiàng)目區(qū)作物單產(chǎn)水平表、項(xiàng)目區(qū)提高水資源利用效率表以及農(nóng)村土地整治黑龍江省建設(shè)綜合成效評(píng)估問卷調(diào)查表。最后,根據(jù)成效分析各指標(biāo)要求,算出所需要數(shù)據(jù),以方便后期的數(shù)據(jù)分析,最后得出項(xiàng)目區(qū)數(shù)據(jù)定性指標(biāo)匯總情況。
2.2.3績效評(píng)價(jià)方法選定與指標(biāo)體系構(gòu)建
2.2.3.1方法選定
土地整治績效評(píng)價(jià)的核心是對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法的選定,正確地選用績效評(píng)價(jià)方法是整個(gè)土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)成功的前提。在此次實(shí)地調(diào)查過程中,涉及指標(biāo)61個(gè),項(xiàng)目區(qū)97個(gè),數(shù)據(jù)超過1 000個(gè),可見黑龍江省土地整治示范項(xiàng)目區(qū)存在項(xiàng)目大、數(shù)據(jù)多、指標(biāo)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的特點(diǎn)。通過綜合國內(nèi)理論界對(duì)績效評(píng)價(jià)方法的研究,結(jié)合黑龍江省土地整治示范項(xiàng)目區(qū)實(shí)際情況,本研究選定模糊綜合評(píng)價(jià)法作為該示范項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的方法[1-20]。另一方面,由于土地整治項(xiàng)目是一個(gè)龐大而發(fā)雜的系統(tǒng)工程,其部分?jǐn)?shù)據(jù)模糊性強(qiáng),單純依靠數(shù)學(xué)模型很難取得正確的評(píng)價(jià)結(jié)果。而德爾菲法則能很好地克服這一缺點(diǎn)。本次績效評(píng)價(jià)邀請(qǐng)了土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各領(lǐng)域25位專家參與到績效評(píng)價(jià)過程,以保證評(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性與公平性。
模糊綜合評(píng)價(jià)法是基于模糊集合論,將模糊、不易定量的因素或指標(biāo)進(jìn)行定量化,進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的一種方法。多種類指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)能有效地適用于不同性質(zhì)、類別和規(guī)模的土地整理項(xiàng)目績效綜合評(píng)價(jià),得到項(xiàng)目綜合效益的客觀結(jié)果[7]。土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)涉及的因素具有數(shù)量龐大、數(shù)據(jù)處理量艱巨、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)多樣且難以用具體的數(shù)值進(jìn)行衡量的特點(diǎn)。而模糊綜合評(píng)價(jià)法則很好地解決這些問題,不僅可以合理量化評(píng)價(jià)指標(biāo),科學(xué)計(jì)算隸屬度,且具備綜合評(píng)價(jià)不同層次、不同類型指標(biāo)的功能,具有結(jié)果清晰、系統(tǒng)性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn),能很好地解決土地整治績效評(píng)價(jià)所存在的問題。
2.2.3.2指標(biāo)體系構(gòu)建
為了遵循全面、綜合、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)原則,結(jié)合土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)內(nèi)容與示范項(xiàng)目區(qū)具體情況,本研究將從項(xiàng)目執(zhí)行情況、項(xiàng)目管理情況以及項(xiàng)目建設(shè)成效3個(gè)角度構(gòu)建黑龍江省土地整治示范項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,項(xiàng)目執(zhí)行情況反映項(xiàng)目是否按計(jì)劃要求完成批準(zhǔn)各項(xiàng)任務(wù),以及在預(yù)算執(zhí)行中,與決(結(jié))算相比,偏離資金的總體情況是否合理;項(xiàng)目管理情況實(shí)質(zhì)為土地整治項(xiàng)目建設(shè)管理過程績效,反映項(xiàng)目項(xiàng)目是否按照國家土地整治的管理規(guī)范做好項(xiàng)目的建設(shè)與管理工作,項(xiàng)目效益情況實(shí)質(zhì)為土地整治項(xiàng)目結(jié)果績效評(píng)價(jià),反映項(xiàng)目建設(shè)完成后對(duì)項(xiàng)目區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境各領(lǐng)域的實(shí)際影響。結(jié)合成效評(píng)估實(shí)際調(diào)研情況與國內(nèi)其他學(xué)者的研究[3-20],本研究最終確定了20個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。
2.2.3.3因素集確定
模糊綜合評(píng)價(jià)法突出特點(diǎn)是可以通過隸屬度理論把難以直觀比較的定性指標(biāo)轉(zhuǎn)化為定量指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià),從而達(dá)到對(duì)受多指標(biāo)影響的項(xiàng)目做出一個(gè)總體評(píng)價(jià)。結(jié)合前面構(gòu)建的指標(biāo)體系,可以得出評(píng)價(jià)要素集合為A={B1,B2,B3},其中,各單要素集Bi(i=1,2,3)分別為B1={C11,C12,C13,C14,C15},C2={C21,C22,C23,C24,C25,C26,C27},C3={C31,C32,C33,C34,C35,C36,C37,C38}。參照項(xiàng)目成功度法,再結(jié)合研究區(qū)域的實(shí)際情況和調(diào)研結(jié)果的統(tǒng)計(jì)、分析,將項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的評(píng)判等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分為“優(yōu)”“良”“中”和“差”4個(gè)等級(jí)(表2),即評(píng)價(jià)集合為V={V1,V2,V3,V4}={優(yōu),良,中,差},如果著眼于第i(i=1,2,3)個(gè)評(píng)判因素Ui,其單因素評(píng)價(jià)結(jié)果為Ri={ri1,ri2,…,rin},則各個(gè)評(píng)價(jià)因素的評(píng)價(jià)決策矩陣R就定義了B到C上的一個(gè)模糊關(guān)系。
2.2.4構(gòu)建隸屬度矩陣與權(quán)重計(jì)算
目前理論界對(duì)土地整治項(xiàng)目績效評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一認(rèn)識(shí),本研究在綜合國內(nèi)各研究狀況的同時(shí),運(yùn)用德爾菲法來確定評(píng)價(jià)指標(biāo)等級(jí)的劃分標(biāo)準(zhǔn),從而能更好地降低人為影響,確保指標(biāo)評(píng)價(jià)值的科學(xué)性、公平性,本研究將定量指標(biāo)進(jìn)行了預(yù)處理,將定性指標(biāo)的訪談資料進(jìn)行了整理,然后,將確定指標(biāo)體系及指標(biāo)處理結(jié)果一并通過電子郵件的形式發(fā)放電子問卷,發(fā)放給土地、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各領(lǐng)域25名專家評(píng)分,對(duì)所建立的每個(gè)指標(biāo)進(jìn)行1~9重要度指標(biāo)打分,并對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行等級(jí)劃分。統(tǒng)計(jì)有效問卷的等級(jí)劃分,最終得出各指標(biāo)體系的模糊分布;同時(shí),整理有效問卷中每個(gè)指標(biāo)重要度的平均值,并根據(jù)四舍五入的方式取整,得到每個(gè)指標(biāo)重要度指標(biāo)。利用重要度指標(biāo),建立指標(biāo)的兩兩判斷矩陣,如準(zhǔn)則層兩兩判斷矩陣(表3)。
土地整治績效評(píng)價(jià)項(xiàng)目的相對(duì)重要性判斷矩陣:
[JZ][WTHX][STHX]A=[JB([][HL(3]11/24/9218/99/49/81[HL)][JB)]] 。
計(jì)算步驟如下:
利用幾何平均法計(jì)算判斷矩陣[WTHX][STHX]A的特征向量,WB1=1/3×{1÷(1+2+9/4)+1/2÷(1/2+1+9/8)+4/9÷(4/9+8/9+1)}=4/21,
WB2=1/3×{2÷(1+2+9/4)+1÷(1/2+1+9/8)+8/9÷(4/9+8/9+1)}=8/21,
[JP3]WB3=1/3×{9/4÷(1+2+9/4)+9/8÷(1/2+1+9/8)+[JP]1÷(4/9+8/9+1)}=9/21,
通過計(jì)算并四舍五入及一致性檢驗(yàn)得出各權(quán)重向量為[WTHX][STHX]WA=(0.19,0.38,0.43)。
同理,通過計(jì)算及一致性檢驗(yàn)得出各權(quán)重向量為[WTHX][STHX]WB1=(0.12,0.16,0.38,0.13,0.21),[WTHX][STHX]WB2=(0.09,0.13,0.08,018,0.26,0.11,0.23),[WTHX][STHX]WB3=(0.15,0.15,0.08,0.08,0.15,0.15,0.12,0.12)。
3討論
針對(duì)本次績效評(píng)價(jià)工作中存在的問題,提出如下解決措施:(1)健全制度建設(shè)。包含資金投入機(jī)制的建設(shè)、群眾參與機(jī)制建設(shè)、信息管理機(jī)制建設(shè)以及監(jiān)督機(jī)制建設(shè)4個(gè)方面的建設(shè);資金投入機(jī)制上應(yīng)明確自己的來源渠道,從而為土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)提供資金保證。群眾參與機(jī)制的建設(shè)需要通過多種途徑,最大限度動(dòng)員群眾參與到績效評(píng)價(jià)過程中。在信息管理機(jī)制上,項(xiàng)目管理的整個(gè)過程的數(shù)據(jù)包括所有成效分析報(bào)告和績效考評(píng)報(bào)告所需要的相關(guān)指標(biāo),都應(yīng)納入信息管理機(jī)制的數(shù)據(jù)庫中,從而大大降低績效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性和主觀性。監(jiān)督機(jī)制方面主要是針對(duì)項(xiàng)目完工后對(duì)各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的責(zé)任追蹤,建立相關(guān)責(zé)任制[20]。(2)增強(qiáng)績效評(píng)價(jià)主體評(píng)價(jià)水平。績效評(píng)價(jià)主體包含績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和績效評(píng)價(jià)從業(yè)人員,通過成立獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)可以更好地保證土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)的公正性和客觀性,我國績效評(píng)價(jià)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)還有待提高。(3)提高公眾績效評(píng)價(jià)意識(shí)。因土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作剛起步,無論是績效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)還是民眾對(duì)績效評(píng)價(jià)工作的認(rèn)識(shí)都是不足的,要通過新聞媒體等多種宣傳方式向社會(huì)各界介紹績效評(píng)價(jià)的意義和作用、績效評(píng)價(jià)領(lǐng)域所取得的研究成果和實(shí)踐成效,讓績效的理念深入人心,并培養(yǎng)人們的績效意識(shí),為績效評(píng)價(jià)工作的實(shí)施、推廣創(chuàng)造良好的社會(huì)和人物氛圍條件[8]。(4)完善績效評(píng)價(jià)體系。具體從2個(gè)方面著手,即明確土地整治項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)指標(biāo)界定和多種評(píng)價(jià)方法集成使用。明確指標(biāo)界定包含含義界定和標(biāo)準(zhǔn)界定。含義界定就是除了對(duì)指標(biāo)進(jìn)行具體定義,還包含其影響因素;標(biāo)準(zhǔn)界定,即指標(biāo)的等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn),為了更清楚直觀地明確標(biāo)準(zhǔn),傾向于用實(shí)際數(shù)字即定量數(shù)據(jù)區(qū)分每個(gè)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。
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