芻議小產(chǎn)權(quán)房問題的合法化路徑

楊帆

【摘要】集體土地所有者為了尋求自身收益的增加，在滿足城鎮(zhèn)居民住房需求的情況下新建小產(chǎn)權(quán)房。關(guān)于其是否合法，法律至今也沒有給予明確的回應。本文在分析小產(chǎn)權(quán)房的成因基礎上剖析與利益主體的角逐，提出小產(chǎn)權(quán)房合法化道路的建議。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房 公民住房權(quán) 合法化

小產(chǎn)權(quán)房的萌芽，是從當初的一些明星、藝術(shù)家為了購買農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)換為別墅作為第二居所開始，到2003年之后鎮(zhèn)政府或村委會逐漸直接開始蓋房銷售，將其銷售給受到城市高房價以及購房條件的限制，選擇靠近城郊的農(nóng)村房屋，以滿足基本的住房條件大多作為第一居所的中低收入的城市居民。但伴隨著城市化的進程，小產(chǎn)權(quán)房的購房者并不再是單純的居住權(quán)利的滿足，而是為了投資。

一、小產(chǎn)權(quán)房的定義

小產(chǎn)權(quán)房并不是存在于法律上的概念，而是來源于民間，農(nóng)村集體為了給其套上“合法”的外衣，在銷售時也明確告知購房者為“小產(chǎn)權(quán)房”，區(qū)別于能進入市場流轉(zhuǎn)的大產(chǎn)權(quán)房。本文所討論的小產(chǎn)權(quán)房是指建設于農(nóng)村集體土地上的，沒有獲得國家房產(chǎn)管理部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證書，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會發(fā)放的沒有法律效力的權(quán)屬證書，流轉(zhuǎn)受到限制的房屋以及其他建筑物。

二、小產(chǎn)權(quán)房下集體利益與國家利益的角逐

土地上的二元體制，決定了土地存在兩個所有權(quán)主體，雖然《憲法》肯定了集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，《物權(quán)法》也給予了集體對土地的所有權(quán)肯定，但是國家與農(nóng)村集體的地位差異，決定了二者在對土地權(quán)利的行使上的顯著差別。

第一，集體土地的流轉(zhuǎn)程序。國家作為經(jīng)濟的主導者，控制著土地流通的一級市場管理權(quán)限，農(nóng)村集體的土地想要流入市場，按照法律規(guī)定，必須是先經(jīng)過征收，將集體所有轉(zhuǎn)為國有之后，房開商通過繳納土地出讓金，建設為商品房后，購房辦理獲得相關(guān)國有土地使用權(quán)證以及房屋所有權(quán)證之后，從而購房者方能成為房屋所有人，得到當下法律的認可。

第二，對集體土地所有權(quán)的權(quán)能限制。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照《憲法》的規(guī)定，作為集體土地的所有權(quán)人，理應和國有土地的所有權(quán)人國家一樣享有平等的完全物權(quán)，但是政府出于對國民民生的保障、經(jīng)濟的穩(wěn)定、利益鏈條的保證，對集體經(jīng)濟組織的土地的各項權(quán)能給予了不同程度的限制。使用權(quán)能表現(xiàn)為只能用于農(nóng)民生存或者宅基地等與集體相關(guān)的建設；收益權(quán)能表現(xiàn)為集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人，國家在征收土地時理應以符合市場的公平價格征收，但卻僅僅是補償，農(nóng)民所應享有的地租權(quán)益被轉(zhuǎn)嫁，當下國家對農(nóng)民的補償安置政策已日趨合理完善，使失地農(nóng)民的基本生活達到保障，但這些遠遠不能與通過轉(zhuǎn)賣給房開商的土地出讓金相比。處分權(quán)能表現(xiàn)為沒有土地出讓權(quán)，只有轉(zhuǎn)為國有這一條出路。由此可見，同樣作為所有權(quán)，集體所有權(quán)中最重要的收益與處分權(quán)能受到了極大的限制乃至剝奪，國家通過規(guī)定集體土地不能直接進入一級市場流轉(zhuǎn)，必須先經(jīng)政府征收程序，轉(zhuǎn)為國有，通過二級市場的流轉(zhuǎn)，披上所謂合法化的外衣，但實質(zhì)上最終只是為了“低買高賣”，轉(zhuǎn)讓于開發(fā)商，從而獲得高額的土地回報，與當初支付的低廉土地補償款相去甚遠。

第三，法律明文限制。法律要求，農(nóng)村的土地建設在滿足農(nóng)民基本的住宅要求以及保證耕地的基礎上，其他的也基本是用于農(nóng)村的公共基礎設施的建設以及農(nóng)村的集體企業(yè)，而小產(chǎn)權(quán)房卻是集體或者農(nóng)民為了增加收益，避開國家征收搶走地租利益的手段，直接進行了房地產(chǎn)的開發(fā)，即使不能獲得相關(guān)正常的商業(yè)房的房屋所有權(quán)證等，不能得到政府的合法產(chǎn)權(quán)認可，也可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會自己予以產(chǎn)權(quán)登記，頒發(fā)其自己的產(chǎn)權(quán)證，作為內(nèi)部流通的憑證。但很顯然，這也導致了小產(chǎn)權(quán)房的最大缺陷，不可能得到房管部門的認可，進入市場流通，允許抵押，甚至在涉及遺產(chǎn)繼承糾紛時，在權(quán)利的認定，轉(zhuǎn)讓上也是存在法律的漏洞，相關(guān)的司法保護程序得不到踐行。

三、小產(chǎn)權(quán)房的合法化路徑

部分反對小產(chǎn)權(quán)房合法化的學者認為，一旦小產(chǎn)權(quán)房合法化，不是單純的解決城市中低收入群體基本的住房保障，其帶來的負面結(jié)果是，商業(yè)房的壟斷者房開商，是不可能放任影響其利益的小產(chǎn)權(quán)房這塊肥肉無動于衷的，在國家放開建造于農(nóng)村集體上的小產(chǎn)權(quán)房的管制趨勢下，城市的房開商必然已經(jīng)提前涌入了小產(chǎn)權(quán)房的市場，掌握了大多數(shù)的這類房屋，帶來的結(jié)果不單是農(nóng)村資源融入市場，而是將此類房產(chǎn)裝入資本家的口袋，使土地逐漸被私有化，重現(xiàn)商品性房地產(chǎn)的一次性歷史。

1948年的《世界人權(quán)宣言》中明確指出了住房作為人生存的基本水準，每一個公民都有獲得住房這一基本生存條件的權(quán)利。政府應該限制房地產(chǎn)的合理利潤空間，不應讓其成為剝削地，房地產(chǎn)具有資本與人權(quán)的兩重屬性，所以在處理的時候，不能忽略人權(quán)高于資本、資本服務于人權(quán)的原則，小產(chǎn)權(quán)房作為房地產(chǎn)中的一種具體表現(xiàn)形式，理應成為滿足公民居住權(quán)實現(xiàn)的合法途徑。

所以，在處理小產(chǎn)權(quán)房問題上，不能一味的否定其為違法建筑，激起社會矛盾，迫使小產(chǎn)權(quán)房繼續(xù)成為黑暗的地下交易，而應該在物權(quán)法上給予其合法化的途徑變革。例如將其轉(zhuǎn)為公租房的類型，名以保障性住房，從而緩解城市化壓力下的買房難問題。同時也不能一以貫之的認可其為合法可流轉(zhuǎn)房產(chǎn)，而應立足農(nóng)村土地的制度基礎，分析不同情形下的小產(chǎn)權(quán)房，區(qū)別對待，方能使小產(chǎn)權(quán)房走上正軌。首先，已建造的小產(chǎn)權(quán)房必須滿足大前提，即不能占用耕地，否則出于民生糧食安全的考慮，應直接拆除；其次，對于未占用耕地已建成的小產(chǎn)權(quán)房，滿足了基本的房屋質(zhì)量要求，相關(guān)配套設施合格，未違背城鄉(xiāng)總體的規(guī)劃布局，可以在補交一定的土地出讓金以及相關(guān)稅費的基礎上，頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證書，使其登記公示能夠流通市場；最后，對于不合格的小產(chǎn)權(quán)房，違反城鄉(xiāng)總體的規(guī)劃要求，政府相關(guān)職能部門，應在合理協(xié)調(diào)購房者，村委會以及開發(fā)商之間的責任分擔下，遷移該類購房者。放開集體經(jīng)濟組織作為土地所有權(quán)人應享有的物權(quán)權(quán)能，將來在征收農(nóng)村土地時，應從未來土地用途上判斷“公共利益”是否成立，避免政府侵占農(nóng)民地租，轉(zhuǎn)為商業(yè)用途，攫取本應屬于集體所有權(quán)者的利益。

參考文獻：

[1]王彥.解決小產(chǎn)權(quán)房問題對策研究[J].河北法學，2010.