鄉(xiāng)村規(guī)劃中的有關(guān)問題分析

摘 要：通過鄉(xiāng)村規(guī)劃發(fā)展歷程的不斷深入，結(jié)合規(guī)劃中實(shí)施理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對鄉(xiāng)村規(guī)劃中的概念與發(fā)展、法律性質(zhì)、法律規(guī)范體系有關(guān)問題進(jìn)行了探索性深度分析。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村規(guī)劃 問題分析

一、鄉(xiāng)村規(guī)劃的概念與發(fā)展

鄉(xiāng)村規(guī)劃指國家結(jié)合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，對一定時(shí)期內(nèi)鄉(xiāng)村住宅、基礎(chǔ)設(shè)施等各項(xiàng)建設(shè)在用地布局、建設(shè)要求等方面的部署、安排。我國的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)管理工作始于改革開放初期。1993年國務(wù)院發(fā)布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，以行政法規(guī)的形式規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)問題，鄉(xiāng)村規(guī)劃制度在我國才有了法律依據(jù)，開始走上制度化、規(guī)范化。由于《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》是國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，與1990年實(shí)施《城市規(guī)劃法》相比，前者的效力位階低，且其對鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改等方面的規(guī)定較為原則、籠統(tǒng)，這就造成了鄉(xiāng)村規(guī)劃和城市規(guī)劃脫節(jié)、分立，鄉(xiāng)村規(guī)劃可操作性差的局面。2007年10月28日全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過了《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。

二、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)

對鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)進(jìn)行探討涉及到兩個(gè)層面：行為意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃和結(jié)果意義上的鄉(xiāng)村規(guī)劃。前者指鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定主體依據(jù)法定程序編制、確定、實(shí)施鄉(xiāng)村規(guī)劃的過程，即鄉(xiāng)村規(guī)劃行為；后者指鄉(xiāng)村規(guī)劃制定主體所編制、確定的文本形式的鄉(xiāng)村規(guī)劃，即鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容。

1.行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)。行為意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)指鄉(xiāng)村規(guī)劃在法律上屬于何種類型。由于行政規(guī)劃的領(lǐng)域非常廣泛，其在制定主體、內(nèi)容、程序等方面也存在著差異，結(jié)合鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定以及實(shí)施過程對其法律性質(zhì)加以考量。 首先是鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制、確定過程。我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的上一級(jí)政府審批確定。可見，我國鄉(xiāng)村規(guī)劃采政府部門組織編制、審批確定的模式，是政府部門的職權(quán)之一。 我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二十二條亦規(guī)定在村莊規(guī)劃報(bào)送審批前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論同意。其次是鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)施過程?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條第一款規(guī)定在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的，由建設(shè)單位或個(gè)人提出申請，并由市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，依法賦予特定相對人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利和資格的行為。

2.結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律性質(zhì)。鄉(xiāng)村規(guī)劃方案只有經(jīng)過特定的程序，由有權(quán)主體批準(zhǔn)以后，才能正式生效。生效的鄉(xiāng)村規(guī)劃表現(xiàn)形式為規(guī)劃文本、圖紙以及附件。結(jié)果意義上鄉(xiāng)村規(guī)劃法律性質(zhì)的探討涉及到鄉(xiāng)村規(guī)劃的內(nèi)容與形式兩個(gè)層面，即鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容的法律性質(zhì)與鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)。 鄉(xiāng)村規(guī)劃文本的法律性質(zhì)是指其屬于何種性質(zhì)的文件，具有怎樣的法律效力。結(jié)合《立法法》的規(guī)定，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)確定的，這就排除了其成為地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的可能性。但是依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第七條與第九條，鄉(xiāng)村規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，則成為鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃管理的依據(jù)，任何單位都應(yīng)當(dāng)服從規(guī)劃的管理。因此，鄉(xiāng)村規(guī)劃文本屬于沒有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，即行政機(jī)關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

三、鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系

鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系指國家現(xiàn)行的有關(guān)鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施以及修改等方面的法律規(guī)范的總稱。鄉(xiāng)村規(guī)劃作為一項(xiàng)制度，在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)章層面都有相應(yīng)的規(guī)范對其加以規(guī)定。研究鄉(xiāng)村規(guī)劃的法律規(guī)范體系有利于系統(tǒng)、全面地把握鄉(xiāng)村規(guī)劃制度，明確鄉(xiāng)村規(guī)劃與其他規(guī)劃制度的聯(lián)系與區(qū)別，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的發(fā)展與完善。

1.鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的構(gòu)成。首先是憲法層面上，《憲法》第十六條第五款、第八十九條、第一百零七條等憲法規(guī)定提出了公民合理利用土地的義務(wù)，并且授予政府管理城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)力，也構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃對公民使用土地進(jìn)行建設(shè)加以限制的憲法依據(jù)。 其次是法律層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》系統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)村規(guī)劃的制定、實(shí)施、修改程序，并明確了相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃制度的主要法律依據(jù)。再次是行政法規(guī)與部門規(guī)章層面上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布后，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》并未廢止，依舊具有效力。在鄉(xiāng)村規(guī)劃領(lǐng)域，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》未加以規(guī)定的則適用《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》。2008年1月30日建設(shè)部關(guān)于貫徹實(shí)施《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導(dǎo)意見作為部門規(guī)章構(gòu)成鄉(xiāng)村規(guī)劃法律規(guī)范體系的內(nèi)容。 最后是地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面上，如各地城鄉(xiāng)規(guī)劃條例以及實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法、實(shí)施《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》辦法等。

2.鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》的競合分析?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，并且明確鄉(xiāng)村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》亦規(guī)定鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。上述規(guī)定在法律規(guī)范層面界定了鄉(xiāng)村規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系，即城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制要符合土地利用總體規(guī)劃的要求。細(xì)究之，土地利用總體規(guī)劃是以土地為對象，界定農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地的范圍。鄉(xiāng)村規(guī)劃則主要以鄉(xiāng)村建設(shè)用地為對象，合理安排建設(shè)用地內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)。因此，從一定意義上可以說土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)村規(guī)劃的前提。對于兩者內(nèi)容沖突的情形，應(yīng)認(rèn)定土地利用總體規(guī)劃效力優(yōu)先于鄉(xiāng)村規(guī)劃。

3.鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃———《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》內(nèi)部的二元分立 。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一改《城市規(guī)劃法》只規(guī)定城市規(guī)劃的狀況，將鄉(xiāng)村規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃并列納入了調(diào)整范圍。對此，學(xué)界給予高度評(píng)價(jià)，認(rèn)為這一變化改變了城鄉(xiāng)分割的規(guī)劃管理制度，有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。在肯定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》涵蓋鄉(xiāng)村規(guī)劃具有積極意義的同時(shí)，筆者認(rèn)為其宣示性意義要大于實(shí)際作用。因?yàn)椤冻青l(xiāng)規(guī)劃法》依舊沿革了將城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分立的做法，就城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村分別制定城鎮(zhèn)規(guī)劃與鄉(xiāng)村規(guī)劃，而不是就一定區(qū)域內(nèi)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃。對此，筆者認(rèn)為應(yīng)該借鑒我國臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，即制定綜合開發(fā)計(jì)劃，將都市土地與非都市土地納入同一個(gè)管制系統(tǒng)，以此達(dá)到協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局的目的。

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