檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建研究

摘 要：隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益嚴重，對人類生活和健康都造成了嚴重影響，空氣污染引起的人體呼吸系統(tǒng)疾病、溫室效應(yīng)增強引起的瘧疾等熱帶流行性疾病、酸雨引起的土壤酸化、湖酸化問題日益嚴重，水污染的更是嚴重，這些都表明環(huán)境污染已經(jīng)到了非治理不可的境地。但監(jiān)管機關(guān)卻對污染問題視而不見，對污染企業(yè)裝聾作啞，行政機關(guān)的不作為環(huán)境污染的惡化起了極大的推動作用。因此，在我國建立環(huán)境行政公益訴訟勢在必行。伴隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，檢查機關(guān)提起公益訴訟制度也得到了進一步優(yōu)化。下面文章中主要探究了檢查機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)情況，從不同角度進一步討論了相關(guān)問題。

關(guān)鍵詞：公共利益 環(huán)境行政公益訴訟 原告 公益訴訟人

所謂的環(huán)境行政公益訴訟就是指行政主體的行政行為有可能或者已經(jīng)侵犯了公眾的環(huán)境權(quán)益時，法律規(guī)定如果沒有直接利害關(guān)系的主體能夠向法院提起行政訴訟，法院按照相關(guān)的法定程序嚴格審查行政行為并制定相關(guān)的判決制度。在創(chuàng)建環(huán)境行政公益訴訟制度的過程中，主要應(yīng)該弄清楚誰有權(quán)利提出訴訟。

一、環(huán)境行政公益訴訟的現(xiàn)行法律規(guī)定

傳統(tǒng)法律認為原告在民事方面，是指以自己的名義提起訴訟，請求法院保護其權(quán)益，因而使訴訟成立的人；在行政方面，我國的行政訴訟法律法規(guī)中明確表示：如果行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯了公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，他們就有權(quán)利作為原告向法院提起訴訟?？梢姡瑹o論是民事還是行政方面，也無論是自然人還是法人或其他組織，成為原告的必要條件都必須是其合法權(quán)益受到侵犯，即有利害關(guān)系的人才可以提起訴訟。這種情況下檢察院作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，不可能成為原告，也不可能有資格提起訴訟?？上驳氖切滦抻喌摹睹袷略V訟法》增加第五十五條：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！北M管上述內(nèi)容中并沒有準確指出檢查機關(guān)擁有提起公益訴訟的資本，但是檢查機關(guān)在法律上其具有提起公益訴訟的基本條件，在恰當(dāng)?shù)臅r機具有提起公益訴訟的能力。從這個角度來看，關(guān)于訴訟資格的相關(guān)標準有待進一步明確，檢查機關(guān)是不是具有這個資格，不同的人對此有不同的看法，在實際工作中也存在一些問題，當(dāng)前我國的行政訴訟法也完成了更新，新法律的內(nèi)容中依然很少涉及環(huán)境行政公益訴訟制度方面的內(nèi)容。此外，原告的資格判斷標準在一定程度上有所降低，進一步擴大了原告的資格范圍，也就是說沒有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織也能夠提起行政訴訟。要想推動法治社會的發(fā)展，我們可以引入先進的國外經(jīng)驗，給予檢查機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的資格。

二、域外關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的有益經(jīng)驗

1.美國環(huán)境行政公益訴訟實行廣泛主體制。最早出現(xiàn)環(huán)境公益訴訟制度的國家之一是美國，美國最早出現(xiàn)的是私人檢查總長的相關(guān)概念。具體來講就是：要想確保公共利益不受非法侵犯，美國國會有權(quán)讓檢查總長提請法院審查行政機關(guān)的相關(guān)行為，也可以依法授權(quán)其他當(dāng)事人，利用私人檢察總長的關(guān)系完成行政訴訟，保護公共利益。公民被視為\"私人檢察官\"，與政府的職能相對應(yīng)。

2.德國實行公益訴訟代表人制度。與美國的公益訴訟機制不同，德國利用法律實現(xiàn)公法及私法的科學(xué)劃分，相關(guān)的法律規(guī)定內(nèi)容較為完善。其中一個主要特征就是德國的行政法院有專門負責(zé)環(huán)境糾紛的審判單位，還有比較專業(yè)的環(huán)境法官，確保了審判工作的公平、公正。但其不足之處也是比較明顯的， “公益代表人”作為司法行政官員， 受政府命令的約束，很難保證行使權(quán)力的時候不受到政府的干擾，加上最高檢察官擁有很大的自由裁量權(quán)， 什么時候行使權(quán)力以及怎樣行使都存在著不確定， 因而許多公益受侵害的案件并不能得到及時有效的救濟。

3.英國實行檢察總長代表訴訟制度。在英國，行政公益訴訟主要是指在他人的禁止令或者宣告令強烈要求下，檢察總長為了降低違法行為的發(fā)生率提起訴訟。通常情況下，英國的法庭上只有檢察總長具有代表公眾的資格，假如公共利益可能受到或者已經(jīng)受到侵犯的情況屬實，檢察總長就可以在法庭上代表公眾提起行政公益訴訟。

應(yīng)該說，雖然上述三個國家的檢察體制各有特色，但環(huán)境行政公益訴訟制度已相當(dāng)完善和成熟，尤其是美國，對于我國檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的制度構(gòu)建有很重要的借鑒意義。

三、我國檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟制度構(gòu)建

1.在制度和法律上確立檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的主體資格。與一般行政訴訟不同的是，檢察機關(guān)提起訴訟行政公益訴訟的身份不應(yīng)稱為“原告”，而應(yīng)冠以“公益訴訟人”的特定稱謂。首先，行政訴訟原告主要是指在行政主體不滿相關(guān)的行政行為時，應(yīng)該按照行政訴訟法的相關(guān)要求結(jié)合自己的身份提起相關(guān)的訴訟。而檢察機關(guān)是無直接利害關(guān)系的國家法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)代表的是公共利益。其次，原告出庭的職責(zé)就是維護自己的利益，但檢察機關(guān)出庭的職責(zé)不僅要維護公共利益，還要履行法律監(jiān)督職責(zé).最后，原告與檢察機關(guān)訴訟權(quán)利、義務(wù)不同，最明顯的是舉證責(zé)任不同，原告不承擔(dān)舉證責(zé)任，但檢察機關(guān)作為“公益訴訟人”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對于行政機關(guān)不依法履行職責(zé)的證據(jù)初步證明責(zé)任。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟不應(yīng)定義為“原告”而應(yīng)冠以公益訴訟人的身份。

2.完善檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的程序機制。

2.1進一步完善公益訴訟線索發(fā)現(xiàn)機制。建立行政執(zhí)法和刑事司法信息共享平臺，加大線索摸排力度，對重點領(lǐng)域的；加強檢察機關(guān)內(nèi)部協(xié)作配合機制；加強外部支持。

2.2建立檢察機關(guān)靈活訴訟機制。對于已經(jīng)發(fā)送檢察建議的案件，應(yīng)以限期三十天整改為原則，以達到維護公共利益目的為變通，只要行政機關(guān)已經(jīng)采取積極有力措施開始整改，期限上可以適當(dāng)放寬。

2.3明確檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時效。根據(jù)訴訟時效制度，需在一定的期限內(nèi)提起訴訟。行政公益訴訟制度仍應(yīng)存在訴訟時效的限制：一方面，行政公益訴訟中國家和社會利益受侵害結(jié)果具有潛伏性、滯后性以及因果關(guān)系的復(fù)雜性，導(dǎo)致確認和判斷損害結(jié)果及提供有關(guān)證據(jù)難度更大，如果訴訟時效規(guī)定太短，檢察機關(guān)難以有效提起訴訟?，F(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的訴訟時效為六個月，顯然難以操作。另一方面，國家和社會公共利益正處于受侵害狀態(tài)，如果訴訟時效時間太長，不利于及時提起公益訴訟，侵害行為將得不到及時制止，受損害的利益將得不到及時補救。因而訴訟時效的長短必須兼顧上面兩個方面的因素，予以綜合考量。我們可以借鑒《環(huán)保法》，將行政公益訴訟的訴訟時效延長為三年。

3.進一步完善公益訴訟裁判執(zhí)行機制。行政公益訴訟是以保護社會公共利益為根本訴訟目的，因此應(yīng)該重點加強檢察機關(guān)對于行政機關(guān)執(zhí)行生效判決的監(jiān)督。

隨著社會各界對環(huán)境保護的日益關(guān)注及全國檢察機關(guān)公益訴訟試點工作的順利進行，無論是在理論上還是實踐上，檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟工作都取得了巨大成就。當(dāng)前情況下，我國的司法機制改革工作正在如火如荼的進行中，根據(jù)法律規(guī)定，檢察機關(guān)具有獨立行使權(quán)利，基于此，我們應(yīng)該不斷優(yōu)化檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟的相關(guān)機制，通過引入國外的先進制度，根據(jù)我國的實際需求進行革新，切實保障我國環(huán)境公共利益。

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