面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管模式研究

摘 要：隨著2015年3月電力體制改革啟動以來，電力市場發(fā)展迅速，市場架構(gòu)、多元主體、交易模式等市場元素已經(jīng)形成。同時，近年來能源互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，與電力市場建設(shè)互為助力、相輔相成。但是，市場處于建設(shè)初期、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)也在完善期，市場不確定性因素較多，來自市場、政策、法律等層面的風(fēng)險都不可忽視，而加強(qiáng)有針對性的管制措施是規(guī)避風(fēng)險的關(guān)鍵。本文針對電力市場化建設(shè)大背景，結(jié)合當(dāng)前快速發(fā)展的能源互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)和運(yùn)營模式，重點(diǎn)提出了面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管模式及保障措施，以期維護(hù)電力市場健康有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：電力市場 能源互聯(lián)網(wǎng) 監(jiān)管機(jī)制 保障措施

一、引言

電力市場化改革后，市場結(jié)構(gòu)、運(yùn)營模式都發(fā)生了重大變化。而能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和引入，使得原本處于多變期的市場面臨更多不確定性。在市場構(gòu)建初期及成長期，電力市場的監(jiān)管和保障措施顯得尤為重要。本文針對電力市場化建設(shè)大背景，結(jié)合當(dāng)前快速發(fā)展的能源互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)和運(yùn)營模式，提出了面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管模式，旨在保證電力系統(tǒng)變革期內(nèi)的安全穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，是電力系統(tǒng)合理規(guī)劃后實(shí)現(xiàn)新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重要保障。

二、電力市場監(jiān)管的重要性

電力市場是指采用經(jīng)濟(jì)、法律等手段，本著公平競爭、自愿互利的原則，對電力系統(tǒng)中的發(fā)電、輸電、供電及用電等各環(huán)節(jié)的成員，組織協(xié)調(diào)運(yùn)行的管理機(jī)制和執(zhí)行系統(tǒng)的總和。目前，我國的電力市場建設(shè)步伐加快，通過市場體制改革來提高市場競爭度，從而提升市場運(yùn)行和資源優(yōu)化配置效率，降低生產(chǎn)成本。但同時，我們需要認(rèn)識到市場監(jiān)管和保障與市場競爭并不矛盾，促進(jìn)競爭并不等于放松監(jiān)管。引入競爭是電力市場化改革基本取向，監(jiān)管是保障公平競爭、維護(hù)市場秩序、提高競爭效率的重要手段。此外，監(jiān)管還需體系化，要考慮綜合性、獨(dú)立性和監(jiān)管權(quán)的有限性。首先，電力市場運(yùn)營監(jiān)管需要實(shí)行綜合監(jiān)管。監(jiān)管綜合化是發(fā)展趨勢，除巴西、印度等個別國家外，絕大多數(shù)國家都設(shè)置綜合性的能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對能源領(lǐng)域?qū)嵭休^為全面的綜合性監(jiān)管，如美國的聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、英國的天然氣和電力市場辦公室、俄羅斯的聯(lián)邦能源委員會等。其次，電力市場運(yùn)營監(jiān)管需要保證監(jiān)管的相對獨(dú)立性。保持監(jiān)管的獨(dú)立性十分必要，但監(jiān)管與政府行業(yè)管理之間關(guān)系密切，監(jiān)管目標(biāo)需要與行業(yè)政策目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，在實(shí)施上相互配合、互為手段。早期的理論過于強(qiáng)調(diào)監(jiān)管獨(dú)立性，一些發(fā)達(dá)國家曾設(shè)置了完全獨(dú)立于政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，這一現(xiàn)象正在逐步改變，包括美國、英國在內(nèi)的越來越多的國家都將監(jiān)管機(jī)構(gòu)并入到行業(yè)管理部門，但仍保持了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對獨(dú)立性。主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)和人事方面：業(yè)務(wù)上相對獨(dú)立，明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)與政府行業(yè)管理職能，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展業(yè)務(wù)；人事上相對獨(dú)立，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人一般由國家高層直接任命。第三，電力市場運(yùn)營監(jiān)管需要把握監(jiān)管權(quán)的有限性。一方面，要界定清楚中央與地方的監(jiān)管事權(quán)，明確雙方的職責(zé)范圍；另一方面，要有另設(shè)的機(jī)構(gòu)或法規(guī)來監(jiān)督監(jiān)管部門對于監(jiān)管權(quán)的行使，最有效的方式是立法，將監(jiān)管權(quán)關(guān)進(jìn)“法律的籠子”。

三、面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管原則

以公平公開、監(jiān)管獨(dú)立、效率優(yōu)先、節(jié)能減排作為新電力市場監(jiān)管模式的基本原則。公平公開原則，是要維護(hù)市場標(biāo)準(zhǔn)的一致性，保障所有市場主體的基本權(quán)益，并促進(jìn)電力行業(yè)與全能源系統(tǒng)及能源互聯(lián)網(wǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保證電力系統(tǒng)與能源互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的相互促進(jìn)和融合，同時維護(hù)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的中立性。監(jiān)管獨(dú)立原則，一方面，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)行職能與政府其他機(jī)構(gòu)的政策制定職能分離，實(shí)行政監(jiān)分離；另一方面，是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)與作為其監(jiān)管對象的電力企業(yè)之間的分離，實(shí)現(xiàn)政企分開，保證監(jiān)管的獨(dú)立性和中立性。效率優(yōu)先原則，是要強(qiáng)化主體的市場屬性，充分發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，提升電力行業(yè)的效率。節(jié)能減排原則，微觀層面要完善有序用能和節(jié)能減排的監(jiān)管制度，保障可再生能源發(fā)電和分布式能源系統(tǒng)發(fā)電等清潔能源發(fā)電的合理利益；宏觀層面要從實(shí)施國家戰(zhàn)略全局出發(fā)，督促能源領(lǐng)域科技創(chuàng)新，推動電力行業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，捉高發(fā)展質(zhì)量和效率。

四、面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管關(guān)鍵問題

1.設(shè)置合理的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)。我國電力市場從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)一路走來，無論是人的觀念還是市場形態(tài)來說，監(jiān)管對于電力市場，特別是初級電力市場的穩(wěn)定起到至關(guān)重要的作用。從國際上看，實(shí)行了電力市場化改革的國家一般都設(shè)立了專門的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以法律化、透明化和專業(yè)化的方式對電力行業(yè)實(shí)施公平監(jiān)管，如前述所提美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、英國天然氣和電力市場辦公室等。可見，合理的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)市場有效監(jiān)管，促進(jìn)電力市場穩(wěn)定發(fā)展的前提。面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，需要構(gòu)建清晰的橫向和縱向監(jiān)管職能。

構(gòu)建橫向監(jiān)管職能體系。構(gòu)建清晰的橫向監(jiān)管職能體系要求政府部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間、不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間要關(guān)系明確、責(zé)任分明，避免部門職能交叉，監(jiān)管界限模糊、監(jiān)管尋租、失效等現(xiàn)象。橫向職能劃分的原則是，凡涉及電力系統(tǒng)與其他能源子系統(tǒng)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)以及屬于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會公共事務(wù)管理的職能，如煤、氣、電、油等能源子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)，如電力規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保、社會普遍服務(wù)政策的制定等，應(yīng)由政府綜合能源管理部門或其他部門承擔(dān)。屬于電力行業(yè)內(nèi)部事務(wù)協(xié)調(diào)以及直接針對電力企業(yè)市場行為的監(jiān)督管理職能，如電源主體、電網(wǎng)主體、代理商之間的協(xié)調(diào)，市場準(zhǔn)入、電價核定和監(jiān)督、市場秩序維護(hù)、電力安全、計(jì)量監(jiān)督、標(biāo)準(zhǔn)制定、工程定額管理以及國家電力政策的監(jiān)督落實(shí)等職能，應(yīng)明確界定給電力監(jiān)管部門承擔(dān)。在清晰的橫向監(jiān)管職能體系模式下，可以有效克服現(xiàn)行模式多頭管理、職能分散的弊端，符合電力工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)運(yùn)行特點(diǎn)，符合政監(jiān)分離、集中監(jiān)管的一般原則，符合監(jiān)管模式設(shè)置的國際慣例，符合轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)和過渡時期的特點(diǎn)，是監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)管的重要保障。

構(gòu)建縱向監(jiān)管職能體系?？v向監(jiān)管職能體系由上至下分分別是國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)、省級監(jiān)管機(jī)構(gòu)、省以下監(jiān)管機(jī)構(gòu)。首先，作為監(jiān)管職能體系中的最高職能單位，國家監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)包括全國性的監(jiān)管原則與規(guī)則的擬定、電力許可證范本的制定、監(jiān)管跨大區(qū)電力批發(fā)市場與跨大區(qū)輸電業(yè)務(wù)、協(xié)調(diào)處理跨省、跨大區(qū)電力批發(fā)市場與輸電業(yè)務(wù)等相關(guān)事項(xiàng)；其次，縱向職能監(jiān)管體系的第二層為區(qū)域監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為國家電力監(jiān)管主體向區(qū)域電力市場指派的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其主要職能為監(jiān)管所在區(qū)域的電力市場運(yùn)作與電力調(diào)度情況，同時配合電力監(jiān)管部門完成所在區(qū)域的電力監(jiān)管工作；再次，省級電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)為是縱向職能監(jiān)管機(jī)構(gòu)的第三層，主要負(fù)責(zé)監(jiān)管轄區(qū)范圍內(nèi)電力企業(yè)，調(diào)度機(jī)構(gòu)以及配供電業(yè)務(wù)，已達(dá)到監(jiān)督省內(nèi)電力市場的開放性，提升能源電力資源優(yōu)化配置水平；最后，省級以下的電力機(jī)構(gòu)根據(jù)需要可以設(shè)立自己的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其受省級電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理。值得強(qiáng)調(diào)的是，電價監(jiān)管和投資準(zhǔn)入監(jiān)管也由電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行集中垂直管理，模式也為此種縱向垂直管理和分級監(jiān)管相結(jié)合的縱向電力監(jiān)管模式。

2.構(gòu)建完善的安全生產(chǎn)和交易監(jiān)管體系。安全生產(chǎn)是電力系統(tǒng)長期乃至未來都必須重視的關(guān)鍵問題之一，能源互聯(lián)網(wǎng)和電力市場的融合，對電力安全監(jiān)管工作提出了更高要求。以中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第21號令《電力安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》為契機(jī)，認(rèn)真貫徹和開展安全生產(chǎn)監(jiān)管，具體包括：（1）完善法規(guī)體系。對現(xiàn)有電力安全生產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度進(jìn)行認(rèn)真梳理，針對監(jiān)管實(shí)際修訂相關(guān)法規(guī)規(guī)章釋義和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加快建立健全電力安全生產(chǎn)法律法規(guī)、法治實(shí)施、法治監(jiān)督和法治保障體系；（2）強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。督促企業(yè)明確主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)人和其他工作負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)職責(zé)，完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系有關(guān)制度規(guī)程，形成守法遵規(guī)的安全生產(chǎn)良好氛圍；（3）推進(jìn)電力行業(yè)安全生產(chǎn)誠信體系建設(shè)。探索建立安全生產(chǎn)誠信體系和“黑名單”制度，強(qiáng)化激勵約束機(jī)制，促進(jìn)電力企業(yè)依法守信，加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，切實(shí)保障從業(yè)人員生命安全和職業(yè)健康；四、完善監(jiān)管工作機(jī)制。制定安全督查、檢查工作計(jì)劃，充分發(fā)揮各級電力安全生產(chǎn)委員會的作用，加強(qiáng)電力行業(yè)安全生產(chǎn)的工作協(xié)調(diào)，深入分析電力安全生產(chǎn)存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時研究電力安全生產(chǎn)重大問題，完善電力事故（事件）警示通報(bào)和約談制度，嚴(yán)肅電力事故（事件）調(diào)查處理和責(zé)任追究。

能源互聯(lián)網(wǎng)的分散化交易和決策機(jī)制給電力市場在價格和交易監(jiān)管方面帶來不小挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在市場結(jié)構(gòu)復(fù)雜、產(chǎn)品種類繁多、交易方式多樣、涉及能源子系統(tǒng)較多，對市場監(jiān)管的深度和廣度都提出了更高的要求。監(jiān)管機(jī)構(gòu)要關(guān)注因信息不對稱導(dǎo)致的市場價格扭曲，以及局部區(qū)域內(nèi)的市場壟斷或非競爭環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)通過不合理手段獲取高額利潤、損害其他市場主體權(quán)益的情況。，同時，加強(qiáng)對交易行為、交易合同的監(jiān)管和審查，具體包括對“市場交易主體的集中度和行使市場力情況，交易主體進(jìn)入和退出電力市場的情況，發(fā)電業(yè)務(wù)許可和供電業(yè)務(wù)許可執(zhí)行情況，企業(yè)資產(chǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險情況，市場履約等信用情況，新增、兼并、重組、股權(quán)變動或者租賃經(jīng)營的情況，不正當(dāng)競爭、串通報(bào)價和違規(guī)交易行為，執(zhí)行調(diào)度指令的情況以及電價政策執(zhí)行情況”等交易行為的監(jiān)督和審查，并對可能存在違規(guī)風(fēng)險的交易行為開展監(jiān)管和規(guī)勸。

3.建立有效的電力監(jiān)管法律制度。

3.1完善電力監(jiān)管的法律法規(guī)。第一，監(jiān)管納入法律，提高法律效力層級。我國現(xiàn)有電力監(jiān)管是依照《電力法》和《電力監(jiān)管條例》等法律法規(guī)實(shí)施，《電力法》最新修訂版尚未頒布，而《電力監(jiān)管條例》法律效力層級較低，在實(shí)際操作時將面臨“有法難依”的局面。第二，明確監(jiān)管有力措施，確保監(jiān)管執(zhí)行。賦予電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政執(zhí)法權(quán)、處罰權(quán)和執(zhí)行權(quán)，且在法律內(nèi)明確具體違法行為的懲罰措施，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)“監(jiān)管有措施，違法有懲治”的執(zhí)行監(jiān)管。第三，依法限定監(jiān)管權(quán)利，避免權(quán)利濫用。賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利的同時，也要避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利濫用，依法對監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行事前管理、事中控制、事后反饋。同時，對監(jiān)管程序要求公開透明，定期公布監(jiān)管報(bào)告、處罰依據(jù)、處理結(jié)果，并提高公眾的監(jiān)管意識，引導(dǎo)公眾廣泛參與，完善聽證會制度，加強(qiáng)輿論監(jiān)管的作用。

3.2電力監(jiān)管要有一定的懲罰權(quán)和懲罰機(jī)制。政府監(jiān)管的實(shí)施除了表現(xiàn)在電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)、措施的完善，監(jiān)管方法的改進(jìn)，還應(yīng)當(dāng)針對阻礙電力市場公平的行為建立適當(dāng)?shù)膽土P機(jī)制，防止出現(xiàn)“監(jiān)而不治，力不從心”的情況，保證科學(xué)監(jiān)管權(quán)威性。能源互聯(lián)網(wǎng)下，市場主體的生存有賴于核心競爭力，市場的發(fā)展有賴于市場“無形的手”，因此在行使懲罰權(quán)時應(yīng)當(dāng)以負(fù)面懲罰為主，經(jīng)濟(jì)懲罰次之，行政懲罰為輔。監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)法律規(guī)定，定期在監(jiān)管信息平臺公布違法事實(shí)清晰、證據(jù)確鑿的市場主體的違法信息，并視情況附加經(jīng)濟(jì)懲罰和行政處理。在市場主導(dǎo)的能源互聯(lián)網(wǎng)體制中，這類企業(yè)若多次受披露將獲取很大的負(fù)面激勵，最終喪失競爭力。

五、結(jié)語

電力市場化改革后，市場結(jié)構(gòu)、運(yùn)營模式等都發(fā)生了重大變化。而能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和引入，使得原本處于多變期的市場面臨更多不確定性。鑒此，在市場構(gòu)建初期及成長期，電力市場的監(jiān)管和保障措施顯得尤為重要。本文在剖析電力市場和監(jiān)管辯證關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確了有針對性的加強(qiáng)市場監(jiān)管的重要性和必要性；提出了以公平公開、監(jiān)管獨(dú)立、效率優(yōu)先、節(jié)能減排作為新電力市場監(jiān)管模式的基本原則，并加以分析；最后，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、安全生產(chǎn)和交易體系、監(jiān)管法律法規(guī)等方面，明確了面向能源互聯(lián)網(wǎng)的電力市場監(jiān)管模式建設(shè)方向和關(guān)鍵問題。通過本文研究，希望能為市場建設(shè)者和參與者提供參考和借鑒。

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作者簡介：歐陽邵杰（1989—）男。博士。研究方向：電力市場，電力技術(shù)經(jīng)濟(jì)等。