青海民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策實施路徑研究

摘 要：隨著扶貧開發(fā)工作的不斷推進，我國扶貧政策也不斷進行調(diào)整。黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想為指引，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為了全面建設(shè)小康社會背景下的基本方略。青海民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建設(shè)小康社會的重要組成部分。文章以大通回族土族自治縣為例，探討其精準(zhǔn)扶貧政策實施現(xiàn)狀及面臨的困境，提出轉(zhuǎn)變思想，提高自主脫貧能力；加強政策宣傳，提升貧困群體參與度；推進大數(shù)據(jù)管理，實現(xiàn)貧困數(shù)據(jù)共享；發(fā)揮宗教作用，助力精準(zhǔn)扶貧等政策實施路徑的建議，以期為青海民族地區(qū)進一步的精準(zhǔn)扶貧工作及全面建設(shè)小康社會有所啟示。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 民族地區(qū) 貧困 路徑

在歷史的長河中，貧困是制約人類發(fā)展的重要因素，貧困問題至今依然是一個尚未解決的全球化問題，甚至成為亟待解決的各類問題之首。中國作為發(fā)展中國家，進行了長期的貧困治理，并取得了巨大的成就。改革開放以來，通過持續(xù)大規(guī)模的扶貧開發(fā)，已使7億農(nóng)村貧困人口擺脫貧困。但是，目前貧困問題依然突出，按照2010年的每人每年2300元的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)計算，2016年還有農(nóng)村貧困人口4335萬人。大通回族土族自治縣（后文簡稱大通縣）作為國家級貧困縣，2002年被確定為國家扶貧開發(fā)工作重點縣以來，已累計解決14.5萬多貧困人口的溫飽問題，但至2016年仍有貧困村79個，其所轄9鎮(zhèn)11鄉(xiāng)均有貧困人口分布。黨的十八大以后，隨著打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、2020年全面建成小康社會目標(biāo)的確立，大通縣摘除貧困縣“帽子”迫在眉睫。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略的確立給大通縣新時期的扶貧開發(fā)工作給予重要指示的同時，也對其如何有效實施精準(zhǔn)扶貧政策提出了更高的要求。

一、精準(zhǔn)扶貧的時代背景和必然性

貧困問題具有明顯的區(qū)域性和階段性特點，從區(qū)域性特點來看，中國的貧困問題主要存在于革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)；從階段性特點來說，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展階段的不同，貧困問題的特點、程度等也有所不同。改革開放以來，中國的扶貧政策隨著扶貧開發(fā)工作的不斷推進，根據(jù)不同區(qū)域和社會發(fā)展階段貧困問題的特點進行了適應(yīng)和調(diào)整，大致經(jīng)歷了五個重要階段的演變。第一階段自1978至1985年，這一階段主要靠進行農(nóng)村制度改革來減少貧困；第二階段自1986至1993 年，這一階段國家成立了專門的扶貧開發(fā)機構(gòu)，有計劃、有組織的推進扶貧開發(fā)；第三階段自1994至2000 年，即進入“八七扶貧”攻堅階段，這一階段主要的扶貧目的是解決貧困地區(qū)的溫飽問題；第四階段自2001至2010年，該階段隨著《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)規(guī)劃綱要（2001—2010）》的頒布和實施，扶貧開發(fā)工作重點關(guān)注農(nóng)村地區(qū)的貧困問題；第五階段自2011年至今，這一階段隨著新的扶貧開發(fā)綱要的頒布實施和“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，標(biāo)志中國的扶貧政策演進至以全面建成小康社會為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧階段。

在全面建成小康社會的階段，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)具有重要的戰(zhàn)略意義，而新時的貧困問題的特征發(fā)生整體性改變，致貧原因更加復(fù)雜化、多元化，扶貧開發(fā)工作不但要關(guān)注經(jīng)濟因素，還需綜合關(guān)注地理環(huán)境、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各方面的因素。這就說明以往的扶貧政策和方式已無法適應(yīng)新時期扶貧工作的要求，扶貧政策必須更加“精準(zhǔn)”，需要瞄準(zhǔn)真正的貧困人口、找到真正的致貧原因，進行針對性的幫扶，做到“扶真貧”、“真扶貧”。

所以，精準(zhǔn)扶貧既是國家貧困治理政策對新時期貧困形式變化的適應(yīng)和調(diào)整，也是全面建設(shè)小康社會階段對扶貧開發(fā)工作的必然要求。

二、大通縣精準(zhǔn)扶貧政策實施探索

大通縣屬青海省東部干旱山區(qū)，海拔高達2280—4622米，地形復(fù)雜、土壤貧瘠，生態(tài)恢復(fù)能力差，自然災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)酷的地理條件致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后，貧困群體創(chuàng)收困難。其次，大通縣內(nèi)農(nóng)業(yè)人口34.6萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，是典型的農(nóng)業(yè)縣，但是縣經(jīng)濟發(fā)展相對落后，財政困難，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入不足，使貧困村基礎(chǔ)設(shè)施落后，貧困村脫貧困難。再次，大通縣也是多民族聚居縣，有漢、回、土、藏、蒙古等25個民族，其中少數(shù)民族人口20.7萬人，占全縣總?cè)丝诘?6.7%，而民族區(qū)域自我發(fā)展能力弱，收入來源少，返貧率高。嚴(yán)酷的地理環(huán)境、大量農(nóng)村貧困人口的存在和民族區(qū)域較弱的自我發(fā)展能力使大通縣貧困程度深、返貧現(xiàn)象突出、扶貧攻堅難度大。針對這一現(xiàn)實困境，積極響應(yīng)十八大提出的到2020年全面實現(xiàn)小康社會、“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的目標(biāo)，加快貧困落后地區(qū)脫貧致富，大通縣多方面的探索實施精準(zhǔn)扶貧政策。

1.實施鄉(xiāng)村旅游扶貧項目，促進精準(zhǔn)脫貧。為有效實施精準(zhǔn)扶貧政策，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，大通縣利用其雪山、高原風(fēng)光、民族風(fēng)情等地域特色，因地制宜的發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，大力開發(fā)有優(yōu)勢的特色旅游資源，實施鄉(xiāng)村旅游扶貧項目，幫助貧困人口實現(xiàn)增收脫貧。2015年投資200萬元實施的旅游扶貧示范村試點項目建成后，使該示范村2016年獲得集體經(jīng)濟收入4.6萬元，解決了全村的水費問題。2017年大通縣爭取省級財政扶貧資金900萬元，在3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個貧困村實施鄉(xiāng)村旅游扶貧項目，建設(shè)旅游扶貧產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)，帶動項目村旅游業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，吸納貧困戶勞動力就業(yè)，增加貧困人員收入，扶持帶動約203戶767名貧困人口受益，有效促進了精準(zhǔn)脫貧。

2.實施教育扶貧項目，推動精準(zhǔn)扶貧。針對“因?qū)W”致貧的情況，一方面，大通縣扶貧開發(fā)辦公室實施“雨露計劃”， 針對貧困人員缺乏的勞動技能和所需專業(yè)知識展開培訓(xùn)。通過直接面對貧困人口，提高其勞動能力的勞動技能培訓(xùn)推動精準(zhǔn)扶貧工作，做到瞄準(zhǔn)致貧原因分類實策，實現(xiàn)貧困人口通過獲得技術(shù)、增加就業(yè)能力而穩(wěn)定脫貧的目標(biāo)。另一方面，大通縣扶貧部門與教育部門進行無縫對接，投入財政扶貧資金519萬元，對全縣的貧困家庭學(xué)生進行針對性的差別化的資助，并開展貧困生資助政策宣傳，對全縣建檔立卡的貧困家庭學(xué)生進行精準(zhǔn)扶貧，通過教育扶貧，促進“因?qū)W”致貧的貧困人口精準(zhǔn)脫貧。

3.實施 “一聯(lián)雙幫三治”機制，進行精準(zhǔn)幫扶。實施精準(zhǔn)扶貧政策，首先要對貧困人口進行精準(zhǔn)識別，其次要進行精準(zhǔn)幫扶。大通縣為實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶實施“一聯(lián)雙幫三治”機制，通過黨支部與貧困村固定結(jié)對，黨員干部與貧困戶認(rèn)親結(jié)對的工作機制進行結(jié)對幫扶，同時在貧困村治貧、治弱、治亂三治并舉，明確幫扶責(zé)任和工作內(nèi)容，實現(xiàn)對貧困村、貧困戶聯(lián)點的“全覆蓋”式幫扶，促進精準(zhǔn)扶貧政策實施。

4.建立勞務(wù)服務(wù)品牌，推動精準(zhǔn)脫貧。自2016年以來，大通縣相繼建立城關(guān)鎮(zhèn)新華農(nóng)機科技示范專業(yè)合作社、塔哇村農(nóng)機化服務(wù)隊業(yè)和多林鎮(zhèn)“朔山挖掘機服務(wù)隊”等勞務(wù)服務(wù)品牌，吸納貧困人員就近就業(yè)，特別將特困戶、貧困戶、獨生子女戶、雙女戶、低保戶都納入帶動范圍，帶動貧困人口依托勞務(wù)服務(wù)品牌在省內(nèi)外開拓勞務(wù)市場，增收致富，實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，為實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧探索新思路。

三、大通縣精準(zhǔn)扶貧政策實施困境

大通縣為實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧進行了多方面的探索實踐，取得了一定成效，實現(xiàn)了一部分貧困人員脫貧，部分貧困村退出。但是因其貧困程度深、貧困人口多，且面臨來自主觀思想、政策執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及自我發(fā)展能力弱等多方面的困境，使其實施精準(zhǔn)扶貧政策的阻礙多，扶貧攻堅難度大。

1.主觀思想方面的困境。大通縣大多數(shù)地區(qū)長久以來一直處于貧困狀態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展緩慢、文化教育水平落后，而過去的扶貧往往忽視文化教育扶貧，精神扶貧，導(dǎo)致貧困人員思想保守落后，對于脫貧認(rèn)識不足，積極性不夠，自主脫貧意識薄弱。目前依然保留著“等、靠、要”的觀念，認(rèn)為扶貧就是國家的事，等著政府“給錢”、“給項目”，靠政府“救濟”，甚至有些非貧困人員認(rèn)為扶貧是政府給的福利，人人都該“占便宜”。這些保守落后甚至錯誤的思想對于識別貧困人口、進行精準(zhǔn)幫扶都造成阻礙，給精準(zhǔn)扶貧政策實施帶來困難。

2.政策執(zhí)行方面的困境。大通縣實施精準(zhǔn)扶貧政策過程中面臨的政策執(zhí)行方面的困境主要來自兩個方面。首先，政策執(zhí)行人員方面，一方面由于基層隊伍獎勵、約束機制不夠完善，村干部等“一線”政策執(zhí)行者的工作積極性不高；另一方面執(zhí)行扶貧政策的有些干部本身思想保守落后，甚至錯誤，執(zhí)行政策時考慮自己的“面子”、“利益”，扶“人情貧”、“裙帶貧”的情況依然存在，不但違反精準(zhǔn)扶貧原則，更嚴(yán)重破壞社會公平。其次，政策執(zhí)行方式方面，實行政府自上而下的單一扶貧政策的依舊是主要扶貧方式，扶貧依然以經(jīng)濟項目為主，注重物質(zhì)扶貧，忽略精神扶貧，文化思想教育方面的扶貧措施較少，扶貧難以做到“授之以漁”。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面的困境。大通縣的生態(tài)環(huán)境脆弱，資源再生能力差，自然災(zāi)害頻繁，影響農(nóng)業(yè)、種植業(yè)發(fā)展。企業(yè)規(guī)模普遍較小，經(jīng)營發(fā)展能力弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低，輻射帶動能力不強，難以帶動貧困地區(qū)的發(fā)展，貧困人口收入來源單一。而產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)和發(fā)展?fàn)顩r難以通過扶貧開發(fā)在短時間內(nèi)改變，較大的影響貧困人口脫貧。

4.自我發(fā)展能力弱的困境。大通縣分布有二十多個少數(shù)個民族，其中以回族、土族、藏族居多，這些少數(shù)民族村多為貧困村。少數(shù)民族貧困人口因其信仰、飲食及風(fēng)俗習(xí)慣等方面的特殊性，使其對生活、就業(yè)的區(qū)域有特殊要求，收入來源受限制，思想觀念改變艱難，自我發(fā)展能力薄弱，貧困程度深，返貧率高，對實施精準(zhǔn)扶貧政策形成特殊的阻礙。

四、大通縣精準(zhǔn)扶貧政策實施路徑探討

大通縣要落實精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的基本方略，有效實施精準(zhǔn)扶貧政策，必須克服目前面臨的困境，不斷進行探索實踐，找到有效的精準(zhǔn)扶貧政策實施路徑，從而順利實現(xiàn)摘除“貧困帽”的目標(biāo)，全面建成小康社會。

1.促進思想轉(zhuǎn)變，提高自主脫貧能力。俗話說，“授之以魚”不如“授之以漁”，貧困人口的脫貧致富需要政府資金投入，政策支持和實施，更需要貧困人口自身的努力。所以，大通縣精準(zhǔn)扶貧政策的順利實施，一方面需要政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變自身思想，改變過去政府撥款、撥項目，貧困人員靠政府“救濟”的做法，這種“救急”式的扶貧方式既無法做到精準(zhǔn)，又無法真正脫貧，存在著高反貧率。另一方面需要政策執(zhí)行者引導(dǎo)貧困人員轉(zhuǎn)變思想，改變過去“等、靠、要”的思想，改變扶貧是政府的事、對于貧困自己無能為力的觀念，成為精準(zhǔn)扶貧的深度參與者，提升自身勞動技能，積極拓寬收入渠道，提高自主脫貧能力，實現(xiàn)自主自動脫貧甚至帶動他人脫貧。

2.加強政策宣傳，提升貧困群體參與度。普通群眾，尤其是農(nóng)村地區(qū)的群眾因其文化水平，信息接收渠道等方面的限制，對國家政策或不關(guān)注或一知半解。就作者觀察了解的情況來看，大通縣農(nóng)村地區(qū)的貧困人口對精準(zhǔn)扶貧政策知之甚少，只知道政府在扶貧，至于精準(zhǔn)扶貧如何扶貧、自己符不符合扶貧條件、自己可以怎么參與等并不清楚。而他們接觸信息的渠道較少，大多數(shù)農(nóng)村家庭沒有購置電腦，未開通互聯(lián)網(wǎng)，也較少看報紙，而關(guān)注手機微信、電視新聞較多。因此，政府可以通過本地電視頻道、微信等媒體以及村干部宣講、上門走訪等方式加強精準(zhǔn)扶貧政策宣傳，使貧困人口了解政策，關(guān)注政策，并積極參與到精準(zhǔn)扶貧中來。

3.特色產(chǎn)業(yè)+電商，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧。雖然大通縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力弱，發(fā)展落后，但其地處青藏高原以及多民族地區(qū)的特點使其具有發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的資源潛力和優(yōu)勢。在國家大力實施網(wǎng)絡(luò)強國和國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的時代，大通縣在實施精準(zhǔn)扶貧政策過程中，要以“互聯(lián)網(wǎng)+”為扶貧創(chuàng)新利器，打造 “互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)戶+企業(yè)”的聯(lián)動模式，以互聯(lián)網(wǎng)和特色產(chǎn)業(yè)為平臺，加大資金投入、技術(shù)指導(dǎo)、物流投入、售后扶持，進行電商扶貧。利用優(yōu)勢資源，發(fā)展青稞、馬鈴薯等高原特色種植業(yè)、冬蟲夏草等中藏藥種植和推廣、民族手工藝品、“花兒”等民族文化藝術(shù)、宗教旅游業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，帶動貧困人口增收脫貧，增強企業(yè)發(fā)展能力，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以特色產(chǎn)業(yè)和電子商務(wù)為載體實施精準(zhǔn)扶貧政策。

4.發(fā)揮宗教作用，助力精準(zhǔn)扶貧。實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，需要多個職能部門協(xié)力合作。以扶貧開發(fā)部門為主導(dǎo)，教育、人口、環(huán)保、科技等部門共同發(fā)力，共享信息，促進精準(zhǔn)扶貧。在民族地區(qū)，特別要注重宗教的作用，使之為少數(shù)民族人口脫貧發(fā)揮作用。大通縣主要的少數(shù)民族是回族、土族、藏族，宗教對其影響巨大，聯(lián)合民宗局等部門通過宗教活動等方式，宣傳精準(zhǔn)扶貧政策，改變民族貧困人口保守落后的思想觀念，是實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的重要方式。

五、結(jié)語

大通縣存在較為嚴(yán)重的多維貧困，致貧原因復(fù)雜，實施精準(zhǔn)扶貧政策必須以引導(dǎo)貧困人口轉(zhuǎn)變思想，提高素質(zhì)為基礎(chǔ)，以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級，帶動經(jīng)濟發(fā)展為立足點，提升自主發(fā)展和脫貧能力。同時還需結(jié)合地域、資源、民族等多方面的特點不斷探索創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧政策實施路徑，以盡快實現(xiàn)摘除貧困縣“帽子”和全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)。

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[6]張麗杰.縣級政府精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行問題研究[D].鄭州：鄭州大學(xué)，2016.

[7]數(shù)據(jù)參見國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，2017年2月28號.

[8]數(shù)據(jù)來自青海省扶貧開發(fā)信息網(wǎng)發(fā)布的扶貧基礎(chǔ)信息.

[9]數(shù)據(jù)來自大通回族土族自治縣人民政府門戶網(wǎng)站.

[10]數(shù)據(jù)根據(jù)大通回族土族自治縣扶貧辦發(fā)布的扶貧項目數(shù)據(jù)整理得出.

作者簡介：楊桂梅（1988—）女。青海省大通回族土族自治縣人。西南民族大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向：公共政策分析。