廣西地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制研究

摘 要：基于我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體制實(shí)踐的發(fā)展和相關(guān)文獻(xiàn)分析，綜合廣西地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供需不均的現(xiàn)狀，本文給出了相應(yīng)對(duì)策。協(xié)同治理視角下，應(yīng)當(dāng)建立以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，以政府為主導(dǎo)、以市場(chǎng)和第三部門為運(yùn)作主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，供給過(guò)程中應(yīng)更注重協(xié)同的作用。

關(guān)鍵詞：廣西地區(qū) 協(xié)同治理 農(nóng)村公共服務(wù) 供給機(jī)制

一、我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體制的實(shí)踐發(fā)展階段

我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體制的實(shí)踐大致經(jīng)歷了體制恢復(fù)、改革啟動(dòng)、快速發(fā)展、健全完善四個(gè)發(fā)展階段。

1.體制恢復(fù)階段（1978-1985）。這一階段，公共服務(wù)的提供極為匱乏，同時(shí)公共服務(wù)體制的恢復(fù)體現(xiàn)在教育與衛(wèi)生領(lǐng)域，高考恢復(fù)，個(gè)體醫(yī)生可以行醫(yī)，社會(huì)力量已開(kāi)始參與到教育與衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。但政府沿用了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代統(tǒng)包統(tǒng)攬、分級(jí)承擔(dān)管理體制。中央部委對(duì)跨地區(qū)公共事業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、出資、統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng)，地區(qū)內(nèi)項(xiàng)目則由地方負(fù)責(zé)相關(guān)管理。

2.改革啟動(dòng)階段（1985-1992）。緊隨著經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變，教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共事業(yè)的相關(guān)工作也在逐步推進(jìn)。中央的責(zé)任開(kāi)始下移，并授權(quán)地方管理區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目；事業(yè)單位內(nèi)實(shí)行承包制、責(zé)任制，使其內(nèi)部運(yùn)行更具活力。

3.快速發(fā)展階段（1992-2003）。隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的再度發(fā)展，社會(huì)產(chǎn)生了更多的公共管理問(wèn)題。這一發(fā)展階段，自1992年后，公共服務(wù)領(lǐng)域出臺(tái)了一系列政策，如《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993）、《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》（2000）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》（1997）。這些政策使得公共服務(wù)日趨社會(huì)化和市場(chǎng)化，逐漸出現(xiàn)了囊括政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人等的多主體分擔(dān)機(jī)制。但這一快速發(fā)展時(shí)期側(cè)重城鎮(zhèn)公共服務(wù)的發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)的提供卻相對(duì)落后了。

4.健全完善階段（2003至今）。意識(shí)到城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的公共服務(wù)供給不平衡的現(xiàn)狀，中央把重點(diǎn)放在了實(shí)現(xiàn)彌補(bǔ)農(nóng)村公共服務(wù)供給上。2003年，農(nóng)村基礎(chǔ)教育成為了教育體制改革的重點(diǎn)，中央先后發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》。為解決農(nóng)村衛(wèi)生和社會(huì)保障問(wèn)題，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃》（2006）和《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》（2007）?，F(xiàn)階段主要任務(wù)是拉近城鄉(xiāng)公共服務(wù)的發(fā)展縫隙，更多偏向于發(fā)展農(nóng)村的政策陸續(xù)出臺(tái)。

通過(guò)我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)體制的實(shí)踐發(fā)展的四個(gè)階段，可以看出，我國(guó)公共服務(wù)也在朝著多元主體協(xié)作、共同提供的方向發(fā)展。社會(huì)治理的出現(xiàn)，也預(yù)示著公共服務(wù)的提供更應(yīng)該趨向于由多主體協(xié)同完成。

二、研究現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)界對(duì)多元主體提供農(nóng)村公共服務(wù)也有不少的研究，主要以國(guó)外經(jīng)驗(yàn)研究、單主體供給研究和多主體協(xié)同供給研究為主。

有關(guān)國(guó)外實(shí)踐的研究，岳世平（2009）在美、日、韓、印度四國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)供給方面的實(shí)踐上總結(jié)了與基本國(guó)情相適應(yīng)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，包括充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，明確各級(jí)政府職責(zé)，發(fā)揮社會(huì)組織和協(xié)會(huì)的作用等。王為民（2013）總結(jié)了國(guó)外政府提供農(nóng)村公共服務(wù)的做法，認(rèn)為要凸顯政府在該體系建設(shè)中的核心地位，政府要加強(qiáng)與NGO組織的合作，整合相關(guān)信息資源等。

單主體研究中，王玲（2015）提出，“整合村莊社會(huì)，既能凝聚村民家庭的公共服務(wù)需求，又能將需求傳達(dá)給國(guó)家，并作為合法主體有效地與市場(chǎng)談判，因此要重視村莊共同體的功能有利于重塑‘內(nèi)源式’公共服務(wù)的供給機(jī)制”。史傳林（2009）認(rèn)為，民間組織參與的價(jià)值在于滿足農(nóng)村快速增長(zhǎng)的公共需求，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展、完善社會(huì)管理的需要，可以有效彌補(bǔ)政府供給的不足。

關(guān)于多主體協(xié)同供給研究，范逢春（2014）運(yùn)用治理理論、協(xié)同論構(gòu)建了政府、自治組織、私人部門、第三部門、村民五大主體共同參與，表達(dá)、決策、籌資、生產(chǎn)、評(píng)估、問(wèn)責(zé)六大環(huán)節(jié)循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)，合作、競(jìng)爭(zhēng)、制衡三大系統(tǒng)共同作用的“農(nóng)村公共服務(wù)多元主體協(xié)同治理系統(tǒng)”。方堃（2009）認(rèn)為，應(yīng)建立“以農(nóng)民需求為導(dǎo)向，政府推動(dòng)為主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作為基礎(chǔ)，多中心治理主體互動(dòng)合作的社會(huì)協(xié)同治理模式”。

通過(guò)以上對(duì)多元主體協(xié)同供給農(nóng)村公共服務(wù)的文獻(xiàn)分析，我們可以發(fā)現(xiàn)其中主要存在的問(wèn)題：一是協(xié)同供給的制度性規(guī)范不強(qiáng)，導(dǎo)致各主體的權(quán)責(zé)邊界不清，終究難以形成有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系。二是現(xiàn)實(shí)情況下大多偏向于各個(gè)主體的單獨(dú)功能發(fā)揮，缺少整體性溝通與協(xié)作能力，以致于有些主體并不能在規(guī)范的制度下有效提供農(nóng)村公共服務(wù)。

協(xié)同治理視角下的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制就是要求多元主體為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的整體目標(biāo)以及各自的戰(zhàn)略目標(biāo)，依照“治理”理念，在合作與競(jìng)爭(zhēng)的聯(lián)動(dòng)過(guò)程中，使農(nóng)村公共服務(wù)系統(tǒng)由無(wú)序向有序轉(zhuǎn)變的過(guò)程。那么在農(nóng)村公共服務(wù)受到足夠重視的當(dāng)下，究竟如何實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)同提供農(nóng)村公共服務(wù)呢？下文將綜合廣西地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)的供需不均的現(xiàn)狀，提出農(nóng)村公共服務(wù)供給的相應(yīng)對(duì)策。

三、廣西農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀

1.需求方面。

1.1總量需求大。據(jù)廣西壯族自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年廣西壯族自治區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年年末，廣西鄉(xiāng)村常住人口為2512萬(wàn)，占全區(qū)常住人口的51.9%。雖然鄉(xiāng)村人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎剌^往年均有所下降，但還不足以證明我國(guó)已經(jīng)摘掉了農(nóng)業(yè)大國(guó)的帽子。2015廣西農(nóng)業(yè)這一主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全國(guó)的比重為4.2%，而第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重為2.8%和1.9%。2016年廣西第一產(chǎn)業(yè)增加值為2798.61億元，增長(zhǎng)3.4%；第二、第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)率均在7.4 %及以上。廣西的地勢(shì)特點(diǎn)是周圍高中間低，以山地、丘陵為主，山多平原少。大多農(nóng)村地區(qū)發(fā)家致富只靠自身的單薄之力，很多公共服務(wù)譬如基礎(chǔ)設(shè)施、教育，政府這只“有形的手”無(wú)法伸及。大石山區(qū)因?yàn)榈匦?、農(nóng)戶分散等原因，公共服務(wù)提供難以到位。農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展落后，很多農(nóng)村地區(qū)仍屬于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，耕種方式原始、單一。城鄉(xiāng)公共資源配置不均，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，這將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)不能更好地哺育第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2需求表達(dá)機(jī)制不完善。一方面，政府在公共服務(wù)的提供過(guò)程中，有責(zé)任去發(fā)現(xiàn)公眾的需求。但是現(xiàn)實(shí)是很多基層官本位作風(fēng)濃厚，沒(méi)有真正樹(shù)立“公仆”意識(shí)，沒(méi)有深入基層，了解基層所需。另一方面，村民由于文化水平普遍較低，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施落后，信息攫取渠道少等原因，無(wú)法及時(shí)有效地反映問(wèn)題。根據(jù)《廣西統(tǒng)計(jì)年鑒2016》顯示，廣西從2010年至2015年從事第一產(chǎn)業(yè)的人員仍在50%以上。

2.供給方面。

2.1總量不足。我國(guó)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史悠久的國(guó)家，三農(nóng)投入理應(yīng)多于城鎮(zhèn)。但實(shí)際上，農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)村生產(chǎn)性與生活性公共服務(wù)供給卻嚴(yán)重不足?！稄V西統(tǒng)計(jì)年鑒2013-2016》的數(shù)據(jù)顯示，支農(nóng)支出占廣西財(cái)政支出的比重均在12%左右。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，截至2012年年末，全國(guó)每千農(nóng)業(yè)人口村醫(yī)和衛(wèi)生員僅為1.25人；農(nóng)村教育師資力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及城市，參保率低，環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施尚未全部覆蓋。

2.2供給模式單一。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)與供給過(guò)程均處于被動(dòng)地位，以政府為主體的單中心體制使政府占據(jù)了供給的主導(dǎo)地位。政府雖然在保障全體公民基本的生存與發(fā)展的公共服務(wù)中發(fā)揮著其它主體不可替代的作用，但同時(shí)也存在著不可避免的弊端。國(guó)家單方供給，對(duì)公共服務(wù)的生產(chǎn)到提供過(guò)程全部包攬，社會(huì)和市場(chǎng)發(fā)揮的領(lǐng)域空間十分有限；政府自身經(jīng)濟(jì)資源有限，資金渠道基本上依賴政府財(cái)政和專項(xiàng)資金，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)所需資金短缺，制約了農(nóng)村公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上的發(fā)展。政府高高在上的地位，自行對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行決策，“有什么給什么”這“輸血式”的供給方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠激活農(nóng)村的發(fā)展。

四、協(xié)同治理視角下的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制分析

1.以農(nóng)民需求為服務(wù)導(dǎo)向。一件事情的完美在于合乎需求，農(nóng)村公共服務(wù)供給的核心在于滿足農(nóng)民的需求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，即將進(jìn)入全面小康社會(huì)之際，農(nóng)民愈發(fā)強(qiáng)烈要求擁有完善的基本公共服務(wù)，他們對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求正在提升。

2007年11月的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》中的《中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)推進(jìn)情況總報(bào)告——對(duì)17個(gè)?。ㄊ?、區(qū)）2749個(gè)村莊的調(diào)查》表明，東中西部農(nóng)民的需求迫切程度由高到低分別是公共文化建設(shè)（82.7%）、道路修建（79.5%）、醫(yī)療網(wǎng)點(diǎn)（67.7%）、垃圾收集（66.5%）、廁所改造（64.2%）、飲水（62.3%）、污水處理（58.2%）、建設(shè)沼氣（55.6%）以及用電（38.6%）。了解了農(nóng)村的需求，必須做到：

1.1自治組織發(fā)揮著承上啟下的作用。介于基層政府和群眾之間的村民委員會(huì)，扮演著二重角色，包攬著村務(wù)和政務(wù)的責(zé)任；既管理村務(wù)，又協(xié)助基層政府的工作。因此村委會(huì)在與村民打交道的同時(shí)，就相當(dāng)于為政府搜尋到了重要的“客戶信息”。此外，駐村第一書記作為村“兩委”的重要帶頭人，在村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)中扮演著得力村干的角色。他們的駐村工作能更準(zhǔn)確地了解群眾需求，并在基層黨組織建設(shè)、辦好惠民實(shí)事等方面切實(shí)發(fā)揮著不小的作用。

1.2基層政府主動(dòng)了解農(nóng)民需要。由于廣西農(nóng)村自身發(fā)展的條件限制，加上歷史發(fā)展不足，下村成了一門苦差事，自然不會(huì)有太多基層公務(wù)人員會(huì)主動(dòng)去承擔(dān)。因此政府不僅要在思想上做好動(dòng)員工作，營(yíng)造工作人員為村民服務(wù)的意識(shí)氛圍，更應(yīng)建立激勵(lì)機(jī)制，相應(yīng)地給予下鄉(xiāng)補(bǔ)貼。

改變政府單方供給模式，轉(zhuǎn)而從農(nóng)民需求出發(fā)。自治組織和基層人員都是聯(lián)系民眾的重要紐帶，政府通過(guò)他們可以全面了解農(nóng)民需求，這對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目的開(kāi)展起著十分重要的作用。

2.以政府為主導(dǎo)要素。我國(guó)政府的職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，其職能轉(zhuǎn)變的核心關(guān)鍵是公共服務(wù)職能的強(qiáng)化。政府是多元主體中掌握最多公共資源的主體，具有權(quán)威性，這是區(qū)別于其它治理主體的重要特征。然而要避開(kāi)政府失敗的現(xiàn)象，現(xiàn)代政府必然要與其它主體共同供給公共服務(wù)。其中，政府所扮演的角色主要是規(guī)則的制定者和規(guī)則實(shí)施的監(jiān)督者。

2.1政府要做出正確的政策引導(dǎo)。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中指出，企業(yè)家精神政府理論倡導(dǎo)政府部門應(yīng)將重點(diǎn)放在“掌舵”上，即從政策層面保證公共物品和服務(wù)的供給高效率。政府不僅要明晰農(nóng)村公共服務(wù)的未來(lái)發(fā)展思路，為協(xié)同治理主體明確服務(wù)方向；同時(shí)也要為其它治理主體制定準(zhǔn)入規(guī)則，保證協(xié)同運(yùn)行的高效。廣西是我國(guó)的貧困落后地區(qū)，農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展必定需要規(guī)范、高效的政策環(huán)境。

2.2建立面向互聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村公共服務(wù)信息平臺(tái)。一是加強(qiáng)政府農(nóng)村公共服務(wù)信息的公開(kāi)與透明，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)信息的共享。民眾和其它運(yùn)作主體可以了解公共服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀和方向，甚至實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)的公共服務(wù)需求信息共享，互通有無(wú)。二是開(kāi)展網(wǎng)上便民服務(wù)?！稄V西壯族自治區(qū)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展報(bào)告（2016年度）》數(shù)據(jù)顯示，廣西互聯(lián)網(wǎng)普及率不斷提高，鄉(xiāng)村網(wǎng)民規(guī)模達(dá)772萬(wàn)，占到了34.9%。因此，尤其是在交通不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，更有必要將政務(wù)大廳轉(zhuǎn)移到網(wǎng)上，簡(jiǎn)化辦事流程與手續(xù)，降低農(nóng)民的辦事成本。

2.3政府要做好監(jiān)督者工作。更多的主體參與到農(nóng)村公共服務(wù)的提供，勢(shì)必會(huì)有不同的管理問(wèn)題出現(xiàn)。政府加強(qiáng)監(jiān)管，將“有效市場(chǎng)”與“有為政府”的統(tǒng)一起來(lái)，有利于營(yíng)造良好的公共服務(wù)發(fā)展氛圍，保障民生服務(wù)的質(zhì)量。

3.以市場(chǎng)和第三部門為運(yùn)作主體。十三五規(guī)劃提出，要?jiǎng)?chuàng)新提供公共服務(wù)，政府不再直接承辦可以購(gòu)買的服務(wù)，同時(shí)應(yīng)廣泛吸引社會(huì)資本合作提供公共服務(wù)。政府在主導(dǎo)農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的同時(shí)，就要以市場(chǎng)和第三部門為運(yùn)作主體。

市場(chǎng)最本質(zhì)的特征是贏利，而競(jìng)爭(zhēng)更能促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)事務(wù)有效供給。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，“市場(chǎng)是一部運(yùn)作精巧、成本低廉、效益最佳的機(jī)器，有效地調(diào)節(jié)著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)”。市場(chǎng)化的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)相對(duì)于政府部門更具備成本和資金優(yōu)勢(shì)，不僅可以獲得相應(yīng)的利潤(rùn)回報(bào)，而且優(yōu)化了社會(huì)資源配置，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量。私人部門同時(shí)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在項(xiàng)目可行性分析、財(cái)務(wù)管理、農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)等方面可以提供專業(yè)的“三農(nóng)”信息服務(wù)。

第三部門不以利潤(rùn)為終極目標(biāo)，專業(yè)知識(shí)豐富，獨(dú)立性強(qiáng)，能夠滿足農(nóng)村公共服務(wù)特定群體的利益需求，更好地增進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的社會(huì)福利。以廣西外資扶貧項(xiàng)目管理中心為例，該中心負(fù)責(zé)引進(jìn)境外政府、國(guó)際組織等機(jī)構(gòu)扶貧資金，組織實(shí)施各類扶貧國(guó)際合作項(xiàng)目，承擔(dān)著自治區(qū)扶貧辦交辦的國(guó)內(nèi)各類扶貧項(xiàng)目的實(shí)施、管理和技術(shù)支持工作。只要項(xiàng)目滿足有土地、有帶頭人、群眾意愿三個(gè)主要條件，中心都會(huì)考慮滿足民眾的需要。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村公共服務(wù)有需求繁雜、區(qū)域化明顯、治理難度大等特點(diǎn)，在供給的過(guò)程中如何去發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的需求、做到切實(shí)滿足就是一個(gè)難題。在這個(gè)過(guò)程中，政府、自治組織、私人部門、第三部門、公民五大治理主體應(yīng)發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。政府要發(fā)揮主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，做好農(nóng)村公共服務(wù)的全面規(guī)劃，并出臺(tái)相關(guān)政策引導(dǎo)；做好代理民眾的角色，對(duì)市場(chǎng)和第三部門進(jìn)行有力監(jiān)管。而企業(yè)在創(chuàng)新、推廣、技術(shù)方面更勝一籌，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的高效供給。市場(chǎng)失靈則由政府來(lái)調(diào)節(jié)，兩者互為補(bǔ)充。第三部門則在公益和道德層面更有力量，自治組織和公民是主要的實(shí)踐主體，在農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達(dá)中占據(jù)了優(yōu)勢(shì)。

參考文獻(xiàn)：

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作者簡(jiǎn)介：覃石榕（1989—）女。廣西桂平人。研究方向：社會(huì)保障。王翠紅，女。河南鶴壁人。研究方向：社會(huì)保障。