城市與農(nóng)村義務(wù)教育差距的原因分析

成成

摘要：城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距在很大程度上是一種制度和政策安排。探尋城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的原因，我們必須對(duì)相關(guān)的歷史性政策取向和制度設(shè)計(jì)進(jìn)行深刻地反?。毫x務(wù)教育財(cái)政體制改革歷史性失策；教育資源的歷史性非均衡配置；義務(wù)教育師資調(diào)配歷史性失衡。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育差距政策取向制度設(shè)計(jì)財(cái)政體制改革資源非均衡配置師資調(diào)配失衡

一、義務(wù)教育財(cái)政體制改革歷史性失策

改革開(kāi)放后，教育領(lǐng)域改革的重點(diǎn)是重建高等教育和提高教育質(zhì)量，教學(xué)人才和資金大量流向城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)的中小學(xué)被大幅撤銷(xiāo)和合并，造成農(nóng)村學(xué)齡兒童入學(xué)率和小學(xué)畢業(yè)生升學(xué)率持續(xù)下降。1984年底，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的通知》，其中對(duì)于農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的解決思路是：開(kāi)辟多種渠道籌措農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。除國(guó)家撥給的教育事業(yè)費(fèi)外，鄉(xiāng)人民政府可以征收教育事業(yè)費(fèi)附加，且擁有附加率的決定權(quán)，并鼓勵(lì)社會(huì)各方面和個(gè)人自愿投資在農(nóng)村辦學(xué)。這雖然對(duì)解決當(dāng)時(shí)的農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題起到了很大的作用，但也為日后農(nóng)民教育負(fù)擔(dān)的增長(zhǎng)埋下了隱患。

1985年出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，文件中提出：把發(fā)展基礎(chǔ)教育的責(zé)任交給地方，有步驟地實(shí)行九年制義務(wù)教育，實(shí)行基礎(chǔ)教育由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制原則。具體而言，基礎(chǔ)教育由地方負(fù)擔(dān)和籌集，中央只給予少量專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助。其中規(guī)定，鄉(xiāng)村義務(wù)教育實(shí)行三級(jí)辦學(xué)、兩級(jí)管理的體制，即縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)辦學(xué)，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)管理。實(shí)踐中，這種“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的教育體制轉(zhuǎn)化為“縣辦高中、鄉(xiāng)辦初中、村辦小學(xué)”的辦學(xué)模式。在資金渠道上確立了利用財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基等多渠道的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，在當(dāng)時(shí)及以后一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)際上主要是由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)的。

1994年我國(guó)開(kāi)始實(shí)行分稅制改革，“分稅制實(shí)施后，中央政府的財(cái)政能力得到了加強(qiáng)，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%，省級(jí)政府財(cái)政能力也得到了極大改善，從1994年的16.8%上升到2000年的28.8%，而且形成了一種資金向上集中的思維定式?！雹?994年的分稅制度改革使中央分到的都是較好的稅種，這種分稅形式增強(qiáng)了中央的財(cái)力，使中央有能力集中財(cái)力辦大事，但地方財(cái)力特別是縣、鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政卻更加困難。由于財(cái)力逐年逐級(jí)上收，而事權(quán)層層下放，導(dǎo)致地方政府面對(duì)大量的公共服務(wù)群體和公共服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)力卻相對(duì)薄弱，財(cái)權(quán)和事權(quán)失衡的情況越來(lái)越嚴(yán)重。這種不對(duì)稱(chēng)的財(cái)權(quán)和事權(quán)使地方政府財(cái)政入不敷出，無(wú)法保障農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供。具體就義務(wù)教育而言，分稅制后農(nóng)村義務(wù)教育的主要經(jīng)費(fèi)提供者還是鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，省級(jí)和中央政府只給予了一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?！皳?jù)1998年7省市26個(gè)縣抽樣調(diào)查顯示，在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)總支出中，地市以上政府的教育支出只占12%，縣級(jí)政府支出占9.8%，其余78.2%為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村負(fù)擔(dān)?！雹谠诮逃?jīng)費(fèi)投入總量嚴(yán)重不足且負(fù)債不斷積累的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將負(fù)擔(dān)直接轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民，農(nóng)民通過(guò)繳納教育費(fèi)附加、教育集資以及學(xué)費(fèi)等方式承擔(dān)了大量的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入責(zé)任。

2001年國(guó)家開(kāi)始實(shí)行稅費(fèi)改革，“農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資費(fèi)等經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道，使得農(nóng)村教育投資來(lái)源渠道減少，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足的狀況更為嚴(yán)重?！雹鄄粌H在貧困地區(qū)，甚至在其他一般地區(qū)，對(duì)于取消教育費(fèi)附加和教育集資所引起的缺口，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政是無(wú)力承擔(dān)的，就是縣財(cái)政也難以承受。在新形勢(shì)下，為了保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，2001年國(guó)家出臺(tái)了“以縣為主”的新體制取代了過(guò)去“以鄉(xiāng)為主”的投入體制，但是看似合理的“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中卻存在著諸多問(wèn)題。一方面，由于義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入缺口太大，以縣為主的財(cái)政投入根本無(wú)法滿足農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)際需要。也就是說(shuō)義務(wù)教育仍然是以基層政府作為投資主體的基本格局并沒(méi)有因此而改變。另一方面，雖然中央政府加大了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但是這種專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付只是針對(duì)中西部地區(qū)和貧困縣，且投資比例較低，農(nóng)村義務(wù)教育的受惠面較窄。同時(shí)，中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育設(shè)立的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度并不是建立在各級(jí)政府明確合理的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制之上的，只能說(shuō)是在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺情況下的一種權(quán)益之計(jì)，具有明顯的臨時(shí)性和過(guò)渡性特征，既沒(méi)有法律依據(jù)也缺乏穩(wěn)定性。

2005年國(guó)家出臺(tái)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，提出“兩免一補(bǔ)”政策。2006年修訂后的《義務(wù)教育法》規(guī)定了義務(wù)教育實(shí)行“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政制度。同年印發(fā)了《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革中央專(zhuān)項(xiàng)資金支付管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），規(guī)定中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的免費(fèi)教科書(shū)資金、免雜費(fèi)補(bǔ)助資金、公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助資金、校舍維修資金等中央專(zhuān)項(xiàng)資金納入國(guó)庫(kù)集中管理。2007年提出在秋季入學(xué)時(shí)讓所有農(nóng)村兒童全部享受免費(fèi)義務(wù)教育，2008年免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)。2011年，根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》的要求，教育部制定了義務(wù)教育分規(guī)劃、教師隊(duì)伍建設(shè)分規(guī)劃，與有關(guān)部門(mén)一起啟動(dòng)了義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程，深化了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、中小學(xué)教師特崗計(jì)劃、教師國(guó)培計(jì)劃、農(nóng)村薄弱學(xué)校改造計(jì)劃、中小學(xué)校舍安全工程，加大了對(duì)各地義務(wù)教育均衡發(fā)展的支持力度。

二、教育資源的歷史性非均衡配置

從我國(guó)教育資源配置政策調(diào)整和配置格局變遷的歷程中可以清晰地看出，建國(guó)以來(lái)至2001年，我國(guó)教育資源配置政策一直奉行的都是重點(diǎn)配置取向，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是唯經(jīng)濟(jì)路線政策取向；二是城市優(yōu)先、城鄉(xiāng)分治政策取向；三是重點(diǎn)學(xué)校政策取向；四是高等教育優(yōu)先發(fā)展政策取向。這種重點(diǎn)配置取向?qū)е庐?dāng)前我國(guó)教育資源不斷向強(qiáng)勢(shì)地區(qū)、強(qiáng)勢(shì)群體積聚，教育不平等不斷擴(kuò)張。同時(shí)，我國(guó)教育資源非均衡配置、教育發(fā)展差距不斷拉大的過(guò)程也是在政治經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，市場(chǎng)機(jī)制逐步介入教育領(lǐng)域，并同權(quán)力磨合互動(dòng)并最終結(jié)合在一起發(fā)生同向合力的過(guò)程。

三、義務(wù)教育師資調(diào)配歷史性失衡

城市與農(nóng)村義務(wù)教育差距還有一個(gè)很大的方面是師資問(wèn)題。城鄉(xiāng)師資差距拉大有一個(gè)歷史演變的過(guò)程。新中國(guó)成立之初，無(wú)論是農(nóng)村的公辦教師，還是城市的公辦教師都擁有一個(gè)共同的身份—國(guó)家干部。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，只要國(guó)家干部的級(jí)別相同，工資水平差別不大，這種平衡一直維系到20世紀(jì)80年代末。改革開(kāi)放以后，城市教師工資有了大幅度提高，城市與農(nóng)村教師工資差別慢慢顯現(xiàn)。20世紀(jì)90年代中期，國(guó)家曾經(jīng)對(duì)工資有較大調(diào)整，開(kāi)始實(shí)施結(jié)構(gòu)工資，有中央財(cái)政承擔(dān)和地方財(cái)政承擔(dān)兩大部分。但是“地方”這個(gè)概念很模糊，省里、市里、縣里都算是地方，省里沒(méi)有辦法解決就推到市里，市里再推到縣里，結(jié)果導(dǎo)致很多政策在地方根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。具體到地方財(cái)政，還有一個(gè)農(nóng)村和市區(qū)政策不同的問(wèn)題，市區(qū)有工業(yè)來(lái)支持，而農(nóng)村只有農(nóng)業(yè)。即使在一個(gè)城市內(nèi)部，市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇也不同。農(nóng)村教師的工資問(wèn)題集中表現(xiàn)在水平低、有拖欠和清欠不利等方面。

“普九”期間，初中學(xué)生人數(shù)劇增，縣鄉(xiāng)政府加大投入，在硬件建設(shè)上，一方面不惜負(fù)債運(yùn)作，新建校舍。另一方面，在教師配備上，學(xué)校盡量減少班級(jí)，采取大班額（每班平均62-68人）運(yùn)行，節(jié)約師資。即使這樣，仍不能解決師資緊缺的突出矛盾，于是只好向小學(xué)“伸手”，抽調(diào)教師。這樣一來(lái)，小學(xué)剩下的骨干力量就只好依次上移，勉強(qiáng)支撐，在最基礎(chǔ)也最為重要的一二年級(jí)常常就出現(xiàn)聘請(qǐng)臨時(shí)代課教師的現(xiàn)象。

當(dāng)“三農(nóng)”問(wèn)題、費(fèi)改稅問(wèn)題擺上議事日程時(shí)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重成了各界關(guān)注的焦點(diǎn)，于是，機(jī)構(gòu)改革刻不容緩。隨著行政村合并和小學(xué)生人數(shù)逐漸減少，許多學(xué)校的資源和資產(chǎn)遭遇閑置。為了有效加以利用，有計(jì)劃地對(duì)一定范圍內(nèi)的學(xué)校進(jìn)行合并，師資重組成了必然的選擇。在這種情況下，撤掉單人單點(diǎn)，原先的完小變成了高小，高小變成了初小，初小的功能漸趨于過(guò)渡性狀態(tài)。小學(xué)骨干教師在合村并校的過(guò)程中經(jīng)組織調(diào)動(dòng)，到規(guī)模較大的學(xué)校任教順理成章，于是小型學(xué)校師資力量單薄的矛盾就越發(fā)凸顯出來(lái)。

參考文獻(xiàn)

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本文系湖南省教育廳科學(xué)研究一般項(xiàng)目（編號(hào)為：13C439）的成果之一。