行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)注意的問題及對(duì)策思考

宋院征

摘要：對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)一直都是一個(gè)難點(diǎn)，本文從當(dāng)前行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)中存在的幾個(gè)問題和難點(diǎn)出發(fā)，并針對(duì)這些問題和難點(diǎn)，分別有針對(duì)性的提出了解決對(duì)策，為實(shí)踐中的內(nèi)部控制建設(shè)提供理論上的科學(xué)指導(dǎo)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；對(duì)策

自2012年財(cái)政部頒發(fā)了《行政事業(yè)位內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》相關(guān)文件后，各行政事業(yè)單位也開始了積極的響應(yīng)和貫徹，紛紛在內(nèi)部開展了相應(yīng)的內(nèi)部動(dòng)員和工作部署，但是通過本研究的走訪和實(shí)地觀察，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐中行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制建設(shè)仍然存在著這樣和那樣的阻力和問題。本文從當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制中存在的問題：部分人員不能正確的理解內(nèi)部控制、沒有擔(dān)起應(yīng)當(dāng)擔(dān)起的責(zé)任、用于推動(dòng)內(nèi)部建設(shè)的人員數(shù)量不夠、人員的積極主動(dòng)性不高。通過對(duì)這些問題進(jìn)行深層次的分析，提出了有針對(duì)性的解決對(duì)策。

一、當(dāng)前行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制中存在的問題

（一）相關(guān)人員不能夠正確理解內(nèi)部控制的含義

內(nèi)部控制的建設(shè)在國外其實(shí)已經(jīng)有了不短的一段歷史，甚至有人根據(jù)其發(fā)展總結(jié)出了三個(gè)主要的發(fā)展階段，讓內(nèi)部控制的發(fā)展逐漸變得規(guī)范化和成熟化已經(jīng)成了全球行政類單位之間的一種共識(shí)。但是在國內(nèi)，部分行政事業(yè)單位并不重視內(nèi)部控制的建設(shè)和發(fā)展事業(yè)，認(rèn)為內(nèi)部控制其實(shí)就是要建立內(nèi)部的制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的管理和制度的管理而已，但是談到為何要建立內(nèi)部控制，人員和建設(shè)內(nèi)部控制，建設(shè)了之后如何對(duì)內(nèi)部控制的成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，很多的行政事業(yè)單位相關(guān)人員是一頭霧水的，這對(duì)于正確的開展內(nèi)部控制建設(shè)十分不利，對(duì)于內(nèi)部控制建設(shè)的含義弄不通、不僅在建立上出現(xiàn)一定的困難，在建設(shè)之后的內(nèi)控體系也是缺乏一定合理性和科學(xué)性的，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)偏離了其原有軌道。

（二）不能正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)的應(yīng)負(fù)責(zé)任

部分行政事業(yè)單位不能正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)負(fù)責(zé)任體現(xiàn)在人員的主動(dòng)意識(shí)、部門單位的分工上，在《行政事業(yè)位內(nèi)控控制規(guī)范（試行）》中明確規(guī)定了單位的負(fù)責(zé)人即內(nèi)部控制的負(fù)責(zé)人，內(nèi)控的建設(shè)不僅包括單位的層面，還包括了業(yè)務(wù)層面。但是部分行政事業(yè)單位在看到此規(guī)范是由財(cái)政部門頒布之后，誤以為這就只是財(cái)務(wù)方面的事情而已，單位負(fù)責(zé)人的主要任務(wù)是起監(jiān)督督查的作用，而其他員工更是認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)與己無關(guān)，這就大錯(cuò)特錯(cuò)了，內(nèi)部控制的建設(shè)不單單只是財(cái)務(wù)方面的任務(wù)而已，這是一項(xiàng)要求全體員工都積極參與，而單位的負(fù)責(zé)人起帶頭作用的一項(xiàng)大工程。有些行政事業(yè)單位就沒有清楚認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題，導(dǎo)致本單位的財(cái)務(wù)人員要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力在與其他的員工進(jìn)行交談，這樣會(huì)大大的降低內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)度，也容易挫傷財(cái)務(wù)人員的工作積極性，使內(nèi)部控制的建設(shè)和推行都十分的艱難。

（三）行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)人員不足

內(nèi)部控制要求對(duì)所有的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估，找出主要的風(fēng)險(xiǎn)源，并對(duì)其做出相應(yīng)的措施，在此前提上建立和完善制度。內(nèi)部控制的復(fù)雜性要求了從事內(nèi)部控制的相關(guān)人員必須有一定的財(cái)務(wù)或會(huì)計(jì)專業(yè)背景，才能夠勝任這份工作，同時(shí)因?yàn)閮?nèi)部控制不只涉及到了財(cái)會(huì)的部分，還涉及其他的部門和專業(yè)，因此還要求從業(yè)人員有相當(dāng)?shù)木C合素質(zhì)。在當(dāng)前的行政事業(yè)單位中，從事內(nèi)部控制建設(shè)的人員通常都是財(cái)務(wù)人員，但是實(shí)際情況卻是各行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員本身的業(yè)務(wù)水平就是參差不齊的，而且人員常年處于緊缺的狀態(tài)，而了解內(nèi)部控制的財(cái)務(wù)人員更是少之又少，在這種情況下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)就不能夠得到質(zhì)量的保障。在我國特殊的行政事業(yè)單位環(huán)境下，內(nèi)部控制主要的導(dǎo)向?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)管控，識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)更是一項(xiàng)基礎(chǔ)的工作，準(zhǔn)確的識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、科學(xué)的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，才能夠找出對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，并同時(shí)快速的制定出相應(yīng)的管控制度。然而現(xiàn)實(shí)是殘酷的，當(dāng)前的行政事業(yè)單位內(nèi)能夠勝任此項(xiàng)工作的財(cái)務(wù)人員并不多見，這讓推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)愈發(fā)的困難了起來。

（四）不能夠主動(dòng)的推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)

通過對(duì)內(nèi)控建設(shè)的觀察，我們可以發(fā)現(xiàn)行政單位不能夠及時(shí)主動(dòng)的推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)主要有兩點(diǎn)原因。其一是因?yàn)閮?nèi)部控制損害的是部分在單位中橫行霸道的人的私利，內(nèi)部控制的建設(shè)本質(zhì)是為了制約行政權(quán)力的使用，不讓私人權(quán)利凌駕于制度之上，最終達(dá)到服務(wù)大眾的最終目的，可是行政事業(yè)單位中存在部分利益群體認(rèn)為內(nèi)部控制的建設(shè)實(shí)際上是在損害他們的已有權(quán)利，在內(nèi)部控制的建設(shè)上不僅不積極主動(dòng)，還會(huì)故意拖緩；其二是公共資金的主要服務(wù)方是社會(huì)大眾，而行政事業(yè)單位從一定意義上來說只是一個(gè)代理人，作為一個(gè)代理人，行政事業(yè)單位就沒有社會(huì)大眾那么主動(dòng)了，而且單位只是遵守上級(jí)給予的預(yù)算來執(zhí)行任務(wù)，沒有內(nèi)控建設(shè)的主動(dòng)權(quán)。

二、針對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題的相應(yīng)對(duì)策

（一）對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，加大宣傳

真正推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的是基層人員，對(duì)于當(dāng)前部分行政事業(yè)單位的相關(guān)人員不能夠真正的了解內(nèi)控建設(shè)的內(nèi)涵這種情況對(duì)更好的推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)是百害而無一利的，最有效的辦法就是對(duì)相關(guān)的人員進(jìn)行廣泛的宣傳和對(duì)他們進(jìn)行培訓(xùn)。宣傳和培訓(xùn)兩者是相輔相成、缺一不可的，宣傳主要是由財(cái)政部門來進(jìn)行的，要做到分級(jí)規(guī)劃，主要針對(duì)那些行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人，內(nèi)容要突出內(nèi)部控制建設(shè)的急迫性和必須性，還要明確行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人的帶頭性，只有讓他們認(rèn)識(shí)到他們?cè)趦?nèi)控建設(shè)中的重要性，才能調(diào)動(dòng)他們的積極性。培訓(xùn)則應(yīng)當(dāng)讓財(cái)政廳來進(jìn)行規(guī)劃，培訓(xùn)對(duì)象不僅包括單位里的專業(yè)人員，對(duì)單位的負(fù)責(zé)人也需要多灌輸內(nèi)部控制帶來的好處，讓所有的行政事業(yè)單位人員從思想上慎重對(duì)待內(nèi)控建設(shè)。

（二）引入內(nèi)部控制建設(shè)方面的專家，不斷培訓(xùn)出行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的專業(yè)人員隊(duì)伍

在當(dāng)前的行政事業(yè)單位中，這方面的人才資源缺乏，能夠掌握并熟練運(yùn)用于建設(shè)內(nèi)部控制的人才更是鳳毛麟角，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。人才的培養(yǎng)需要一定的周期，但是行政事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)也是需要逐步推進(jìn)的，沒有足夠的時(shí)間去等待人才的時(shí)候就應(yīng)當(dāng)從外部吸收專業(yè)的人才來進(jìn)行內(nèi)控建設(shè)，在推動(dòng)內(nèi)控建設(shè)的同時(shí)，也能夠不斷的培養(yǎng)相應(yīng)的人才，不斷的為內(nèi)控建設(shè)的事業(yè)添磚加瓦。在引入專家的時(shí)候?qū)＜业淖饔弥饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是評(píng)估單位的整體風(fēng)險(xiǎn)，只有正確的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)才不會(huì)影響后續(xù)的內(nèi)部控制的進(jìn)程和方向，專家與負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)共同探討如何改善當(dāng)前單位內(nèi)部存在的組織架構(gòu)、崗位設(shè)置等方面存在的問題；另一個(gè)是確定業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)度和相對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范方法，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制其實(shí)已經(jīng)存在了一段時(shí)間了，但是過去的內(nèi)部控制目標(biāo)不明確統(tǒng)一，沒有形成一定的體系，導(dǎo)致部門之間相互推脫責(zé)任的情況時(shí)常有之，所以需要專家來幫助找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和應(yīng)對(duì)策略。與此同時(shí)，通過由專家?guī)ь^，可以培養(yǎng)出一批行政事業(yè)單位內(nèi)部的專業(yè)人員，組建一批專業(yè)人員隊(duì)伍。

（三）建立外部監(jiān)管的組織，從而刺激行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制

上文說道，行政事業(yè)單位內(nèi)部的權(quán)利與內(nèi)部控制的建設(shè)兩者之間有著天然的矛盾點(diǎn)，出現(xiàn)了“產(chǎn)權(quán)人虛位”的現(xiàn)象，因此行政事業(yè)單位內(nèi)部缺乏原生的內(nèi)動(dòng)力，所以我們應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用外部動(dòng)力來刺激內(nèi)部控制的建設(shè)，建立外部刺激機(jī)制，外部刺激機(jī)制可以分為兩個(gè)來源，一個(gè)是來自上級(jí)單位的監(jiān)管和督促，還有一個(gè)可以是外部的監(jiān)管機(jī)制，這兩者組合起來可以更好的敦促行政事業(yè)單位主動(dòng)積極的進(jìn)行內(nèi)部控制的建設(shè)。

上級(jí)單位的監(jiān)督可以通過以行政命令的方式來實(shí)行，通過下達(dá)文件，進(jìn)行強(qiáng)制的實(shí)行，確保其建設(shè)內(nèi)部控制體系。

外部監(jiān)管機(jī)制必須做到科學(xué)、客觀和可操作性強(qiáng)，盡可能的在每個(gè)環(huán)節(jié)都能夠監(jiān)管到位，包括監(jiān)督人、監(jiān)督點(diǎn)、監(jiān)督到的結(jié)果、激勵(lì)和懲罰機(jī)制等等，要注意做到責(zé)任到人，防止出現(xiàn)內(nèi)部推卸責(zé)任的情況出現(xiàn)，只有這樣才能夠確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)的更好推進(jìn)，從而真正達(dá)到建設(shè)的目的，最終實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的偉大目標(biāo)。

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（作者單位：黃梅縣商務(wù)局）