財(cái)會提案聚焦改革前沿

編制三級財(cái)政事權(quán)一覽表

全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家 賈康

理順中央地方體制關(guān)系是財(cái)稅改革三大任務(wù)之一，在理順中央、地方財(cái)政體制的深化改革中，亟待盡早編制中央、省、市縣財(cái)政事權(quán)一覽表，并對應(yīng)到三級財(cái)政支出責(zé)任明細(xì)單。

一是合理設(shè)定各級財(cái)政事權(quán)必須具體化到一覽表的形式上。財(cái)政作為國家政權(quán)“以政控財(cái)、以財(cái)行政”的分配體系，是為政府履行其應(yīng)有職能服務(wù)的國家治理基礎(chǔ)與重要支柱；政府職能的合理設(shè)定，需要具體化到各級財(cái)政的事權(quán)與支出責(zé)任設(shè)計(jì)上，并且必須進(jìn)而細(xì)化到“事權(quán)一覽表”和與之對應(yīng)的“支出責(zé)任明細(xì)單”的形式上，才能具備實(shí)際工作中的可操作性。

二是我國各級財(cái)政事權(quán)的一覽表應(yīng)當(dāng)按照中央、省、市縣三級來編制。為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)和與之相匹配的分稅分級財(cái)政體制，我國需要繼續(xù)推進(jìn)以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“省直管縣”為操作途徑的“扁平化”改革，將財(cái)政實(shí)體層級調(diào)整為中央、省和市縣三級架構(gòu)，從而使省以下分稅制由無解變有解。與此改革大方向和內(nèi)在基本邏輯相適應(yīng)，編制我國各級財(cái)政事權(quán)的一覽表，宜按照中央、省、市縣三級來設(shè)計(jì)掌握。

三是三級財(cái)政事權(quán)一覽表的編制，可由粗到細(xì)、動態(tài)優(yōu)化?？紤]到中國的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌還在攻堅(jiān)克難的“進(jìn)行時(shí)”，政府職能、財(cái)政事權(quán)的演變還有一個(gè)從比較大幅、頻繁的調(diào)整演變到逐步穩(wěn)定成熟的過程，故三級事權(quán)一覽表的編制，可按照盡職事務(wù)的外溢性、信息復(fù)雜程度和激勵(lì)相容等原則和匹配適宜的地方稅種等客觀要求，由粗到細(xì)地在一個(gè)較長時(shí)期內(nèi)動態(tài)優(yōu)化。起始階段，參照已有的相關(guān)課題研究成果，由管理部門牽頭設(shè)計(jì)一個(gè)哪怕是相對粗線條的方案付諸實(shí)施，再于實(shí)踐中總結(jié)其管理運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，做出細(xì)化改進(jìn)，爭取盡快把三級事權(quán)的一覽表，對接到以預(yù)算支出科目為技術(shù)性支撐條件的三級支出責(zé)任明細(xì)單之上。以后動態(tài)優(yōu)化的處理，將可望趨于更為從容。

資產(chǎn)評估等專業(yè)服務(wù)行業(yè)期盼“量體裁衣”的政策引導(dǎo)

全國政協(xié)委員、中通誠資產(chǎn)評估集團(tuán)董事長 劉公勤

專業(yè)服務(wù)業(yè)作為新社會階層的重要組成部分，在規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、化解社會矛盾中可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。同時(shí)，專業(yè)服務(wù)業(yè)作為智力密集型行業(yè)，具有特殊的運(yùn)營模式和發(fā)展要素，為保障其可持續(xù)發(fā)展，需要結(jié)合智力密集型行業(yè)特點(diǎn)，給予相關(guān)政策引導(dǎo)和支持。

（一）專業(yè)服務(wù)招標(biāo)應(yīng)兼顧機(jī)構(gòu)軟實(shí)力

目前的招投標(biāo)程序已經(jīng)比較透明公平，為國有資金的規(guī)范科學(xué)管理提供了程序保障，提高了資金效率，成效顯著，但針對專業(yè)服務(wù)業(yè)的招投標(biāo)程序及評審制度，還不盡科學(xué)與完善，價(jià)格高低往往成為唯一或最重要的評審標(biāo)準(zhǔn)。

因?yàn)檠赜昧藗鹘y(tǒng)的招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，目前對于專業(yè)服務(wù)業(yè)務(wù)的招標(biāo)工作一般奉行價(jià)低者得的原則。以價(jià)格高低為標(biāo)準(zhǔn)，在傳統(tǒng)的物資購買與工程采購等行業(yè)可以保證招投標(biāo)工作公平合理，但用于專業(yè)服務(wù)業(yè)，則導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣的亂象。某些機(jī)構(gòu)可以靠低價(jià)惡性競爭獲取項(xiàng)目，卻無法保證項(xiàng)目的專業(yè)水平與服務(wù)質(zhì)量，最終損害的是委托方的利益，并危及行業(yè)整體的專業(yè)形象和品牌信譽(yù)。

希望有關(guān)部門針對專業(yè)服務(wù)業(yè)擬定專門的招投標(biāo)法規(guī)或規(guī)定，將專業(yè)水平、服務(wù)質(zhì)量與機(jī)構(gòu)品牌等軟實(shí)力指標(biāo)，作為關(guān)鍵性衡量標(biāo)準(zhǔn)加入規(guī)則當(dāng)中，并加大這些指標(biāo)的評分占比。這可以在保障國有資金使用更具效率的同時(shí)，充分兼顧專業(yè)質(zhì)量，使項(xiàng)目達(dá)到最佳的性價(jià)比。以契合行業(yè)特色的政策扶持和引導(dǎo)，為專業(yè)服務(wù)業(yè)打造一個(gè)有利于其追求質(zhì)量水平和品牌內(nèi)涵、充分發(fā)揮“工匠精神”的和諧環(huán)境。

（二）期盼出臺考慮行業(yè)特性的稅收政策

資產(chǎn)評估等專業(yè)服務(wù)業(yè)具有自己的特性，要想促進(jìn)其更好地發(fā)展，無論是招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)還是稅務(wù)規(guī)則，都需要有關(guān)部門對癥下藥。資產(chǎn)評估、審計(jì)、稅務(wù)師等專業(yè)服務(wù)業(yè)與傳統(tǒng)行業(yè)的最大不同，就是更為依靠高端人才謀求企業(yè)發(fā)展，是最能體現(xiàn)人才是第一生產(chǎn)力的行業(yè)，這導(dǎo)致了企業(yè)成本中的絕大部分是人力成本。

現(xiàn)在針對專業(yè)服務(wù)業(yè)，國家尚未出臺有針對性的稅收規(guī)則。會計(jì)、審計(jì)、稅務(wù)和資產(chǎn)評估等行業(yè)現(xiàn)在依舊按照制造業(yè)的稅率納稅，但專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)又沒有大量的固定資產(chǎn)支出，也很少有按照現(xiàn)行規(guī)定可沖減的研發(fā)開支，這就最終導(dǎo)致了專業(yè)服務(wù)業(yè)整體稅負(fù)較重。針對傳統(tǒng)行業(yè)的現(xiàn)行稅收規(guī)則，已不適應(yīng)專業(yè)服務(wù)業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。有關(guān)部門應(yīng)充分考慮專業(yè)服務(wù)業(yè)在人才培養(yǎng)和研發(fā)機(jī)制等方面的特殊性，早日研究制定契合行業(yè)特點(diǎn)的相關(guān)稅收制度，以便促進(jìn)專業(yè)服務(wù)業(yè)的健康快速發(fā)展。

推進(jìn)分類與綜合相結(jié)合個(gè)稅改革

全國政協(xié)委員、瑞華會計(jì)師事務(wù)所管理合伙人 張連起

（一）推進(jìn)分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅改革

個(gè)人所得稅改革將是財(cái)稅改革的一個(gè)重要突破口，其推行的基本方向是逐漸由企業(yè)代扣代繳向個(gè)人申報(bào)方式轉(zhuǎn)變；在綜合扣除基礎(chǔ)上，輔以家庭的專項(xiàng)扣除。在新的征管條件下，要想推動個(gè)人所得稅改革，還需要完善很多配套條件，并做好技術(shù)支持，而在當(dāng)今的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)條件下，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的可能性還是很大的。

在個(gè)人所得稅征繳中，應(yīng)當(dāng)適度扣除納稅人再教育支出、撫養(yǎng)二孩支出的部分。這部分支出可被看作是納稅人為了提高自身社會貢獻(xiàn)能力而付出的成本，以納稅優(yōu)惠的方式鼓勵(lì)其增加這部分的支出，將有利于稅基的擴(kuò)大，從長遠(yuǎn)來看，是個(gè)人與國家的“雙贏”。

（二）推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革

農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不妨從多角度進(jìn)行嘗試。推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)，將是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增綠的一種有效方式，可以考慮在河北、山東，或是長三角、珠三角等省市、地區(qū)，大力推進(jìn)農(nóng)村特色小鎮(zhèn)建設(shè)。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化PPP模式

目前來看，PPP這種公私合營模式是一種有力、有效的撬動民間資本參與高速鐵路建設(shè)、垃圾處理、污染防治等關(guān)系民生的基礎(chǔ)建設(shè)的手段，應(yīng)當(dāng)大力提倡并完善相關(guān)制度措施，促使其長期、健康、穩(wěn)定發(fā)展。因此，建議優(yōu)化PPP相關(guān)的招投標(biāo)機(jī)制。

收費(fèi)法定 切實(shí)減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

全國政協(xié)委員、重慶工商大學(xué)會計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師 丁時(shí)勇

2013年以來，國家持續(xù)清理和規(guī)范涉企收費(fèi)，但目前收費(fèi)名目較多、亂收費(fèi)等問題依然突出。這不僅稀釋了政策和改革的“紅利”，降低了企業(yè)和百姓的“獲得感”，也在一定程度上惡化了市場發(fā)展環(huán)境，甚至嚴(yán)重影響和損害政府的公信力，應(yīng)全面清理規(guī)范切實(shí)減輕實(shí)體經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

必須做到“收費(fèi)法定”，堅(jiān)持法無授權(quán)不可為。應(yīng)盡快推出一批制度性、管長遠(yuǎn)、見實(shí)效的清費(fèi)舉措，實(shí)現(xiàn)“清費(fèi)”與“減稅”共同發(fā)力，從源頭上降低企業(yè)的制度性交易成本。涉企收費(fèi)政策的制定者和實(shí)施者，應(yīng)帶頭治“費(fèi)”，以“自我革命”破除部門利益。通過上下聯(lián)動，堅(jiān)決取消事業(yè)單位不合理收費(fèi)，杜絕中介機(jī)構(gòu)利用政府影響違規(guī)收費(fèi)，糾正行業(yè)協(xié)會商會強(qiáng)制企業(yè)入會或違規(guī)收費(fèi)行為，進(jìn)一步厘清政府機(jī)關(guān)與協(xié)會商會的職能邊界。

對確需保留的行政性收費(fèi)和政府性基金，政府要給企業(yè)一本“明白賬”，將應(yīng)保留的合理收費(fèi)項(xiàng)目全部列入收費(fèi)清單，說明保留的原因，并向全社會公開。凡是清單上沒有的，政府部門和社會組織一分錢也不能收。要充分發(fā)揮審計(jì)、督查、主管部門的監(jiān)督作用，加大對政策落地效果的監(jiān)督檢查力度，及時(shí)督促整改涉企收費(fèi)中存在的問題；要重點(diǎn)關(guān)注擅自增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等情況，切實(shí)減少涉企收費(fèi)自由裁量權(quán)；強(qiáng)化信息公開，完善企業(yè)調(diào)查和舉報(bào)平臺，將收費(fèi)問題置于群眾監(jiān)督之下。

必須建立健全對清理和規(guī)范收費(fèi)政策措施落實(shí)不力的追責(zé)問責(zé)制度，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題，要堅(jiān)決予以制止和糾正，限期整改；對因不作為、亂作為導(dǎo)致的清理規(guī)范不到位，構(gòu)成違紀(jì)的，應(yīng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任；對失職、瀆職或以權(quán)謀私、利益輸送等形成的亂收費(fèi)行為，涉嫌犯罪的，應(yīng)移送司法機(jī)關(guān)依法追究刑責(zé)。

推廣公共部門注會審計(jì)制度

全國政協(xié)委員、立信會計(jì)師事務(wù)所首席合伙人 朱建弟

當(dāng)前，以政府為核心的公共部門改革是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略背景下的重點(diǎn)領(lǐng)域。作為政府全面深化改革的基礎(chǔ)性制度安排，我國公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度正在試點(diǎn)推廣之中。

（一）公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度逐步推開

當(dāng)下，公共部門在履行公共職責(zé)過程中，不可避免地會面對“公”與“私”的沖突，在公共資金的使用與績效、項(xiàng)目投資活動的效果以及支持保障公共部門運(yùn)行的相關(guān)經(jīng)費(fèi)等領(lǐng)域，該問題尤為突出。推廣公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度無疑是解決這一問題的有效途徑之一。

目前，公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度在立法層面取得了較大進(jìn)展。首先是與公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)相關(guān)的立法計(jì)劃得以有效落實(shí)。如新的紅十字會法、慈善法等，均在不同程度上增加了“經(jīng)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)告”要求。同時(shí)，新生效的部門規(guī)章中也提出了公共領(lǐng)域?qū)徲?jì)鑒證服務(wù)的要求。如財(cái)政部等部門陸續(xù)頒布實(shí)施的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報(bào)告管理辦法》等7個(gè)專項(xiàng)資金管理辦法中，均提出了績效評價(jià)或報(bào)表、資料審核等要求。此外，地方層面也逐步推開了公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)。

（二）三大問題亟待解決

在具體實(shí)施中，正在逐步推開的公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度仍存在三大問題。

一是法制保障程度仍有待提高。從法制保障角度來看，廣泛的公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度仍未確立，與之相關(guān)的各項(xiàng)部門規(guī)章條款仍不十分明確。如《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（征求意見稿）《中華人民共和國教育法》以及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等，仍未涉及公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度。

二是公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與執(zhí)業(yè)水平有待提高。公共部門業(yè)務(wù)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、復(fù)合性等特征顯著，注冊會計(jì)師在此方面經(jīng)驗(yàn)積累較少。與在企業(yè)領(lǐng)域的豐富經(jīng)歷相比，注冊會計(jì)師在公共部門領(lǐng)域的執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)等方面顯著不足。由此，將嚴(yán)重影響注冊會計(jì)師為公共部門提供審計(jì)鑒證服務(wù)。

三是公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)結(jié)果及其利用有待于強(qiáng)化。審計(jì)結(jié)果及其運(yùn)用是公共部門注冊師審計(jì)制度發(fā)揮作用的重要載體和渠道。然而，標(biāo)準(zhǔn)化的公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)報(bào)告信息含量低、審計(jì)結(jié)果不公開、審計(jì)結(jié)果的利用形式和手段單一，影響了審計(jì)制度作用的發(fā)揮。

（三）四方面工作需加緊做好

一是持續(xù)建立健全公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)法律法規(guī)體系。包括繼續(xù)推動相關(guān)立法；或在條件尚不完全成熟的階段，可優(yōu)考慮由財(cái)政部制定部門規(guī)章；對新納入國家立法計(jì)劃的部分相關(guān)法律法規(guī)，建議增加注冊會計(jì)師審計(jì)制度安排的內(nèi)容；在《中華人民共和國審計(jì)法》修訂時(shí)，應(yīng)增加與公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)制度相協(xié)調(diào)的內(nèi)容；在《中華人民共和國注冊會計(jì)師法》修訂時(shí)，應(yīng)將公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)列為法定審計(jì)業(yè)務(wù)等。

二是加快構(gòu)建公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系。應(yīng)抓緊根據(jù)政府部門的性質(zhì)、目標(biāo)、業(yè)務(wù)類型和運(yùn)營模式，在現(xiàn)行注冊會計(jì)師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，增加適用于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告審計(jì)的“對公共部門實(shí)體的特殊考慮”。

三是改進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)報(bào)告模式和內(nèi)容。建議在公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)報(bào)告中先行先試，順應(yīng)國際審計(jì)報(bào)告的改革方向，嘗試增加符合預(yù)期使用者需求部分、增強(qiáng)提高審計(jì)結(jié)果可靠性的關(guān)鍵審計(jì)職業(yè)判斷部分，促進(jìn)審計(jì)報(bào)告這一最基礎(chǔ)的審計(jì)結(jié)果形式更好地發(fā)揮功能和作用。

四是積極推進(jìn)公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)結(jié)果公開。審計(jì)結(jié)果公開是推動公共部門注冊會計(jì)師審計(jì)的重要?jiǎng)恿C(jī)制，也是公共部門審計(jì)發(fā)揮作用的根本保障。因此，加快推進(jìn)不同層次、不同渠道和方式的審計(jì)結(jié)果公開是當(dāng)務(wù)之急。

劉志彪：建立央企委派總會計(jì)師制度

全國政協(xié)委員 劉志彪

在新一輪的國企改革中，建議建立委派總會計(jì)師制度，充分發(fā)揮其在法人治理結(jié)構(gòu)中的職能作用。

（一）修改或下放兩個(gè)條例

修改《總會計(jì)師條例》和《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》。條件適當(dāng)時(shí)與《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計(jì)法》及《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律相銜接?；蛑苯酉葟U除前兩個(gè)條例，依據(jù)公司法、會計(jì)法或企業(yè)國有資產(chǎn)法等相關(guān)法律，直接下放到財(cái)政部或國資委，以部門規(guī)章形式規(guī)范其職責(zé)職能。

（二）提升公司治理中總會計(jì)師的地位，凸顯出資人的監(jiān)督職責(zé)

為使總會計(jì)師更好的履行職責(zé)，在企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中要明確總會計(jì)師必須由財(cái)政部或者國資委外派，行使外部人在企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督職責(zé)。一是作為外部董事進(jìn)入董事會決策層。由董事長提名，董事會任命，并對董事會負(fù)責(zé)。二是通過一定的程序進(jìn)入監(jiān)事會，代替現(xiàn)有外派監(jiān)事的職能。由于第二種交叉任職行使的是同一種職能，而且，總會計(jì)師比外派監(jiān)事更了解企業(yè)內(nèi)部信息，因此既可以提高監(jiān)督效率，也可以降低現(xiàn)有的雙重監(jiān)督體制的運(yùn)行成本。

（三）建立業(yè)績考評與激勵(lì)約束機(jī)制

作為對總會計(jì)師進(jìn)行履職業(yè)績依據(jù)，需要在財(cái)政部或者國資委建立和完善其考核評價(jià)與激勵(lì)機(jī)制。內(nèi)容包括評估總會計(jì)師執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)、方針、政策和制度，保護(hù)國有資產(chǎn)保值增值與防范國有資產(chǎn)流失的情況，以及考查總會計(jì)師廉潔自律的情況等。據(jù)此由派出機(jī)構(gòu)向其發(fā)放工資、獎(jiǎng)勵(lì)和福利待遇，不在所在企業(yè)領(lǐng)取薪水。每年還要由國家審計(jì)部門對總會計(jì)師的工作進(jìn)行檢查，離職轉(zhuǎn)任時(shí)要對企業(yè)總會計(jì)師進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。

為了更好地體現(xiàn)黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)好“兩個(gè)責(zé)任”，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善法人治理統(tǒng)一起來，將總會計(jì)師納入國企章程進(jìn)行明確，定位為決策監(jiān)督，由國家出資人機(jī)構(gòu)委派。建議內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)由紀(jì)委牽頭，協(xié)同監(jiān)事會+審計(jì)委員會+內(nèi)部審計(jì)三位一體，融合監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力；外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)由黨委授權(quán)總會計(jì)師牽頭整合協(xié)同外部監(jiān)督力量，如外部注冊會計(jì)師審計(jì)、政府審計(jì)及國家財(cái)政特派員等，行使出資人監(jiān)督職責(zé)。