美國(guó)金融監(jiān)管改革何去何從

文/楊璐 編輯/孫艷芳

美國(guó)金融監(jiān)管改革何去何從

文/楊璐 編輯/孫艷芳

美國(guó)金融監(jiān)管改革將在提高銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控兩方面進(jìn)行，并將按照“抓大放小”，即加大對(duì)大銀行監(jiān)管、放松對(duì)中小銀行監(jiān)管的思路推進(jìn)。

為了有效應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，2010年美國(guó)通過(guò)了二十世紀(jì)三十年代以來(lái)規(guī)模最大也是最嚴(yán)厲的金融監(jiān)管法案《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》（Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，簡(jiǎn)稱《多德—弗蘭克法案》，本文簡(jiǎn)稱《法案》）。然而，《法案》在實(shí)施過(guò)程中廣受質(zhì)疑。2017年2月3日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署行政命令，要求美國(guó)財(cái)政部會(huì)同金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）對(duì)現(xiàn)有的金融監(jiān)管法律進(jìn)行評(píng)估，并在120天內(nèi)提交相關(guān)報(bào)告?？紤]到此前特朗普在競(jìng)選中一再?gòu)?qiáng)調(diào)將廢除《法案》，市場(chǎng)普遍認(rèn)為這啟動(dòng)了修改甚至廢除《法案》的序幕。就此，筆者將對(duì)特朗普推進(jìn)金融監(jiān)管改革的可能路徑及影響進(jìn)行分析。

特朗普推進(jìn)改革的可能路徑

特朗普金融監(jiān)管的“核心原則”1. 使美國(guó)人能夠在市場(chǎng)中做出獨(dú)立的財(cái)政決策以及明智的選擇，為退休儲(chǔ)蓄并積累個(gè)人財(cái)富2. 避免納稅人出資的緊急援助3. 通過(guò)更為嚴(yán)格縝密的管制影響分析，培養(yǎng)具有活力的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)型金融市場(chǎng)。這種分析可以解決系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及市場(chǎng)失靈，例如道德危機(jī)和信息不對(duì)稱4. 使美國(guó)企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中相較于外國(guó)企業(yè)具有競(jìng)爭(zhēng)力5. 在國(guó)際財(cái)政談判會(huì)議中優(yōu)先考慮美國(guó)利益6. 使政策有效力、有影響、可適用7. 重新樹(shù)立聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的公眾問(wèn)責(zé)制度，并調(diào)整聯(lián)邦金融監(jiān)管框架，使其進(jìn)一步合理化

特朗普對(duì)《法案》的態(tài)度代表了共和黨的主流看法。早在2010年《法案》通過(guò)之時(shí)，兩黨就存在嚴(yán)重分歧。共和黨認(rèn)為，《法案》過(guò)于嚴(yán)厲，限制了美國(guó)金融業(yè)的活力，幾乎全部投下了反對(duì)票。六年后，特朗普下令重新審視金融監(jiān)管政策，對(duì)于完善美國(guó)金融監(jiān)管體制是有好處的。但筆者認(rèn)為，《法案》被廢除的可能性不大。首先，《法案》是經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審核批準(zhǔn)的，廢除和修改《法案》需參議院60個(gè)席位的贊成，而共和黨只控制了52個(gè)席位。所以要爭(zhēng)取國(guó)會(huì)支持廢除《法案》比較困難，甚至修改條款也會(huì)導(dǎo)致兩黨的激烈爭(zhēng)斗。其次，歷史上廢除金融監(jiān)管法案也不是一件易事。奠定美國(guó)銀行業(yè)分業(yè)格局的《格拉斯-斯蒂格爾法案》存續(xù)了66年（1933—1999年），其從第一次嘗試廢除到最后徹底被廢除，經(jīng)歷了11年之久。再次，共和黨并沒(méi)有全盤(pán)否定《法案》的作用，不滿主要集中在那些成本高、效率低的監(jiān)管上，如妨礙銀行對(duì)中小企業(yè)貸款的規(guī)則、“沃爾克規(guī)則” 對(duì)于自營(yíng)交易的限制，以及消費(fèi)者金融保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB）的合法性和合理性等；而對(duì)全資本分析和檢查（Comprehensive Capital Analysis and Review，CCAR）下的壓力測(cè)試、銀行“生前遺囑”（恢復(fù)和處置計(jì)劃）、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)倒閉的決議機(jī)制和將衍生品結(jié)算轉(zhuǎn)移到中央結(jié)算平臺(tái)等條款，還是持肯定態(tài)度的。

那么，特朗普會(huì)如何推進(jìn)金融監(jiān)管改革呢？其簽署的總統(tǒng)備忘錄列出了金融監(jiān)管的“核心原則”（見(jiàn)附表），明確了其金融監(jiān)管改革的基本方向。筆者預(yù)測(cè)，改革將在提高銀行經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管控兩方面進(jìn)行，并按照“抓大放小”，即加大對(duì)大銀行監(jiān)管、放松對(duì)中小銀行監(jiān)管的思路推進(jìn)。

第一，改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)，解決監(jiān)管權(quán)力過(guò)度和監(jiān)管負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題。由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有規(guī)則制定、規(guī)則解釋的自由裁量權(quán)，并且主導(dǎo)《法案》未完成條款的繼續(xù)制定，所以從改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身入手可以改變規(guī)則、停止《法案》的繼續(xù)修訂等。措施包括：一是變更監(jiān)管機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層；二是改變監(jiān)管機(jī)構(gòu)資金來(lái)源機(jī)制；三是限制權(quán)力和加強(qiáng)監(jiān)督。這些措施只要總統(tǒng)決定或國(guó)會(huì)簡(jiǎn)單多數(shù)通過(guò)既可。如金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）主導(dǎo)非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFI）的認(rèn)定，其領(lǐng)導(dǎo)成員為財(cái)政部、美聯(lián)儲(chǔ)、證券交易委員會(huì)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)基金等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人。而通過(guò)這些成員負(fù)責(zé)人的重新任命或換屆更替，就可以放松對(duì)非銀行系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，甚至撤銷(xiāo)以前的認(rèn)定。美聯(lián)儲(chǔ)主導(dǎo)的最大和最復(fù)雜的SIFI監(jiān)管，則可以通過(guò)變更領(lǐng)導(dǎo)層，使其重新評(píng)估SIFI的高風(fēng)險(xiǎn)性以及實(shí)施嚴(yán)格限制的成本，同時(shí)要求美國(guó)政府問(wèn)責(zé)局（GAO）對(duì)美聯(lián)儲(chǔ)進(jìn)行審計(jì)，加強(qiáng)監(jiān)督。消費(fèi)者金融保護(hù)局領(lǐng)導(dǎo)層以及資金來(lái)源機(jī)制也可以進(jìn)行變更，以兩黨多成員委員會(huì)代替其單一主管結(jié)構(gòu)，將資金來(lái)源從美聯(lián)儲(chǔ)融資轉(zhuǎn)為國(guó)會(huì)聯(lián)邦預(yù)算，再通過(guò)預(yù)算控制來(lái)削減其規(guī)模和權(quán)力。

第二，恢復(fù)金融系統(tǒng)活力和風(fēng)險(xiǎn)承受力，加強(qiáng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)防范。一是放松對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度，但對(duì)大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則會(huì)趨嚴(yán)。具體包括：將銀行控股公司類的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)門(mén)檻提高至500億美元以上，并進(jìn)行更高審慎監(jiān)管；免除中小銀行制定滿足CCAR壓力測(cè)試下的資本計(jì)劃，并放寬中小金融機(jī)構(gòu)提交“生前遺囑”的時(shí)間限制。二是對(duì)執(zhí)行效果不好或抑制作用明顯的條款進(jìn)行放松。如完善“沃爾克規(guī)則”的自營(yíng)交易規(guī)定，降低其復(fù)雜性，減少對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性的影響；簡(jiǎn)化銀行資本要求，更加注重杠桿率，而非以風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為基礎(chǔ)的資本充足率，并在控制杠桿率的同時(shí)加大銀行承受風(fēng)險(xiǎn)的能力與意愿；廢除對(duì)激勵(lì)式薪酬和支付比率進(jìn)行報(bào)告的要求等等。三是規(guī)范金融行為，遏制金融犯罪，防范道德風(fēng)險(xiǎn)。如在證券業(yè)加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的高頻交易和以證券為基礎(chǔ)的互換協(xié)議的監(jiān)管，對(duì)金融欺詐和內(nèi)幕交易加大處罰，對(duì)經(jīng)紀(jì)人和交易人的誠(chéng)信加強(qiáng)監(jiān)督；加強(qiáng)現(xiàn)金跨境流動(dòng)的管控，推進(jìn)信息共享以加強(qiáng)反恐融資和反洗錢(qián)等。

第三，構(gòu)建替代法律，逐漸改變金融監(jiān)管框架。特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)目前已拋出兩份可替代法律的方案。一是恢復(fù)《格拉斯-斯蒂格爾法案》中關(guān)于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的核心原則。該法將商業(yè)銀行與投資銀行嚴(yán)格分立，同時(shí)禁止證券公司或投資銀行吸納存款。這可以抑制商業(yè)銀行的高風(fēng)險(xiǎn)投資行為。這一原則已被《多德-弗蘭克法案》部分植入，其中的“沃爾克規(guī)則”實(shí)施后，不少自營(yíng)交易柜臺(tái)已從銀行獨(dú)立出來(lái)。再度強(qiáng)化分業(yè)原則說(shuō)明共和黨在保障金融業(yè)安全與穩(wěn)定方面只嚴(yán)不松，同時(shí)也可作為與華爾街談判的籌碼。二是推行《金融選擇法案》（Financial Choice Act）。該法案是由眾議院金融服務(wù)委員會(huì)主席Jeb Hensaling在2016年9月提出的，主張放開(kāi)對(duì)中小金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，對(duì)壓力測(cè)試適當(dāng)簡(jiǎn)化并減少頻率，放松對(duì)信貸評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管等等，以解決美國(guó)小企業(yè)近一半的貸款，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；推動(dòng)消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）的變革，加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)；對(duì)上市企業(yè)放松監(jiān)管，如放寬信息披露要求等等。該法案仍在修改中，且近期通過(guò)的可能性不大，但卻被視為美國(guó)未來(lái)金融監(jiān)管的藍(lán)圖。

總體來(lái)看，特朗普從《多德-弗蘭克法案》入手開(kāi)展金融監(jiān)管立法調(diào)整將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，但美國(guó)乃至全球金融監(jiān)管框架仍將迎來(lái)重大變革。

對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管的啟示

第一，妥善應(yīng)對(duì)全球金融“去監(jiān)管化”趨勢(shì)。國(guó)際金融監(jiān)管周期反復(fù)呈現(xiàn)“加強(qiáng)監(jiān)管-放松監(jiān)管”的循環(huán)。美國(guó)將引領(lǐng)全球進(jìn)入新一輪放松監(jiān)管周期。特別值得注意的是，《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》修訂進(jìn)程也一再拖延，說(shuō)明國(guó)際上對(duì)實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管的分歧也在擴(kuò)大。對(duì)此，我國(guó)金融監(jiān)管改革應(yīng)充分適應(yīng)國(guó)際放松監(jiān)管的潮流，探索金融開(kāi)放與風(fēng)險(xiǎn)防控二者結(jié)合的監(jiān)管新模式，既要防止監(jiān)管過(guò)嚴(yán)導(dǎo)致監(jiān)管套利而擠出國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)金融資源，使國(guó)內(nèi)金融創(chuàng)新發(fā)展活力和競(jìng)爭(zhēng)力受到抑制；又要防止監(jiān)管過(guò)松導(dǎo)致境內(nèi)銀企過(guò)度加杠桿以及資產(chǎn)泡沫化傾向的再次出現(xiàn)。

第二，原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管應(yīng)相互結(jié)合。“沃爾克規(guī)則”難以落實(shí)、成本巨大且效果不佳，主要是由于這一監(jiān)管原則的可操作性較差。無(wú)論是監(jiān)管層本身制定細(xì)化且可落實(shí)的規(guī)則，還是采取要求將監(jiān)管原則內(nèi)嵌于銀行自身風(fēng)險(xiǎn)管理流程的原則性監(jiān)管方式，均難以實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管的初衷。對(duì)此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管應(yīng)是相互印證和相互支撐的關(guān)系，即不可細(xì)化操作的監(jiān)管原則，不是好的監(jiān)管原則，同時(shí)，只注重操作合規(guī)性而忽略原則內(nèi)嵌的監(jiān)管方式也會(huì)導(dǎo)致漏洞百出。對(duì)此，我們要充分吸取教訓(xùn)，避免監(jiān)管原則概念化和監(jiān)管操作表面化兩種傾向。

第三，金融監(jiān)管的重點(diǎn)在于防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)失靈。特朗普的金融監(jiān)管原則體現(xiàn)了“有所為、有所不為”的特點(diǎn)。市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的承受者和管理者應(yīng)該是市場(chǎng)主體，而系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)的防控者，應(yīng)該是監(jiān)管機(jī)構(gòu)。政府和市場(chǎng)之間應(yīng)該厘清職能，政府不應(yīng)越俎代庖。我國(guó)金融監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)放在減少信息不對(duì)稱、提高市場(chǎng)透明度、防范金融欺詐和犯罪等方面，通過(guò)建立良好的市場(chǎng)環(huán)來(lái)防止壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。

第四，密切防范美國(guó)金融監(jiān)管改革不確定性帶來(lái)的跨境資金流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。短期看，監(jiān)管放松對(duì)美國(guó)金融業(yè)盈利預(yù)期會(huì)帶來(lái)一定提振，催升金融行業(yè)股價(jià)，吸引資金流入；長(zhǎng)期看，如果美國(guó)金融監(jiān)管改革對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)確實(shí)起到了促進(jìn)作用，將進(jìn)一步吸引資金流入。但一旦在大型機(jī)構(gòu)壟斷、透明度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)程度等方面出現(xiàn)問(wèn)題，引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)上升的擔(dān)憂，將導(dǎo)致流動(dòng)性萎縮。對(duì)此，我們應(yīng)密切關(guān)注，加強(qiáng)應(yīng)急措施制定，防范跨境資金流動(dòng)大幅波動(dòng)和由此帶來(lái)的沖擊。

作者單位：國(guó)家外匯管理局綜合司