“十三五”時期推進(jìn)我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組

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“十三五”時期推進(jìn)我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心課題組*

在全球能源供需格局變化和國內(nèi)新常態(tài)背景下，統(tǒng)籌國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展和全球應(yīng)對氣候變化的兩個大局，需要加快能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)能源清潔低碳發(fā)展。我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是通過建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能源需求。主攻方向是加快能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動清潔能源逐步替代化石能源成為我國的主體能源，并建立多元化的能源供應(yīng)體系。根本途徑是深化改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的能源市場體系，完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制。推動能源科技創(chuàng)新，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，深化能源裝備創(chuàng)新發(fā)展。

十三五 能源 供給側(cè)改革 結(jié)構(gòu)調(diào)整 市場體系

我國能源發(fā)展面臨的問題既有需求側(cè)也有供給側(cè)方面的。在全球能源格局發(fā)展重大變化，國內(nèi)能源消費增速放緩背景下，從供給側(cè)推進(jìn)我國能源發(fā)展實現(xiàn)清潔低碳、安全高效的目標(biāo)有著十分重要的意義?！笆濉睍r期是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的關(guān)鍵時期，煤炭消費總量達(dá)到峰值，非化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的地位進(jìn)一步強(qiáng)化，亟需從供給側(cè)發(fā)力，調(diào)整當(dāng)前能源發(fā)展過程中不利于轉(zhuǎn)型發(fā)展的因素，推動能源革命目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景及方向

(一)我國能源供給側(cè)改革面臨的國際國內(nèi)形勢

國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和能源發(fā)展形勢對我國能源供給側(cè)改革會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第一，全球能源供需寬松將持續(xù)較長時間，我國能源消費進(jìn)入低速增長期。發(fā)達(dá)國家能源消費基本趨于穩(wěn)定。2015年，全球一次能源消費量增長僅1%，除受全球金融危機(jī)影響的2009年外，這是自1998年以來最低的增速。發(fā)展中國家能源消費雖然繼續(xù)保持增長，但由于經(jīng)濟(jì)增速放緩，能源消費增速也隨之放緩。而供應(yīng)方面，目前全球能源供應(yīng)能力較為充足。美國頁巖氣革命推動全球油氣產(chǎn)量大幅增加，美洲成為國際油氣產(chǎn)能的重要供應(yīng)區(qū)，改變了全球能源供應(yīng)格局。在供需寬松的情況下，2015年全球能源價格整體下行。全球能源供應(yīng)寬松的狀況將持續(xù)較長時間。我國能源消費的高速增長期已經(jīng)結(jié)束，進(jìn)入低速增長期。我國能源消費年平均增速從“十五”時期的12.2%，下降到“十一五”時期的6.7%，進(jìn)而下降到“十二五”時期的3.6%。2015年和2016年兩年的能源消費增速均為1%左右。無論是國際還是國內(nèi)，“十三五”時期都將處于能源供應(yīng)寬松、能源消費低速增長的階段，這為我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供了機(jī)遇和空間。

第二，《巴黎協(xié)定》加速全球能源低碳化進(jìn)程，我國面臨很大的碳減排壓力?！栋屠鑵f(xié)定》對2020年以后全球應(yīng)對氣候變化做出了新的制度安排，確立了把全球溫度升高范圍控制在工業(yè)革命前的2℃之內(nèi)，并且爭取控制在1.5℃的目標(biāo)。目前各國承諾的減排量與目標(biāo)值有相當(dāng)大的缺口，這意味著到2030年之前各國必須加快能源低碳化進(jìn)程。中國提出的自主減排目標(biāo)是，到2030年實現(xiàn)二氧化碳排放達(dá)到峰值，并爭取提前完成。這意味著2030年以后新增能源需求全部由非化石能源來滿足，任務(wù)非常艱巨。

第三，能源清潔低碳發(fā)展成為全球共識，各國能源技術(shù)創(chuàng)新競爭加劇。近期，全球技術(shù)創(chuàng)新在經(jīng)歷了國際金融危機(jī)后的短暫低潮后開始活躍，而能源領(lǐng)域的技術(shù)創(chuàng)新更是進(jìn)入了高度活躍期。美國頁巖氣革命就得益于其技術(shù)創(chuàng)新的成果。目前，各國都在加快能源領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新的步伐，希望搶占技術(shù)進(jìn)步先機(jī)。當(dāng)前太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉撮_發(fā)、存貯和傳輸技術(shù)創(chuàng)新步伐加快，成本不斷降低，競爭能力日益增強(qiáng)。我國能源領(lǐng)域的科技創(chuàng)新取得了一定的成績，有望在一些關(guān)鍵核心技術(shù)上取得突破，目前處于搶占全球先機(jī)的重要階段。

第四，我國生態(tài)環(huán)境承載能力已達(dá)極限。能源結(jié)構(gòu)與生態(tài)環(huán)境特別是大氣環(huán)境質(zhì)量有著緊密關(guān)系，長期以來，化石能源是我國絕對的主體能源，其粗放使用造成的環(huán)境污染問題日益突顯。2013年初，全國持續(xù)性、大范圍的霧霾天氣引發(fā)了公眾對空氣污染的高度關(guān)注，也引起了全世界對細(xì)顆粒物(PM2.5)的空前關(guān)注。我國生態(tài)環(huán)境的承載能力也已經(jīng)不能繼續(xù)支撐粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和能源利用方式。

總之，在當(dāng)前國際能源供需格局變化和國內(nèi)新常態(tài)背景下，統(tǒng)籌國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展和國際應(yīng)對氣候變化的兩個大局，要加快能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)能源清潔低碳發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對全球氣候變化的共贏。

(二)我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵及方向

第一，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國“十三五”時期踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念的重要政策著力點。2015年11月，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會議首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，要求“在適度擴(kuò)大總需求的同時，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升?！彪S后又明確了供給側(cè)改革的五項重點任務(wù)，分別是“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”。2016年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，進(jìn)一步明確了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革。

第二，供給側(cè)和需求側(cè)管理是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的兩個基本手段。供給和需求不是非此即彼的關(guān)系，兩者互為條件，相互轉(zhuǎn)化。需求側(cè)管理重在解決總量性問題，而供給側(cè)管理重在解決結(jié)構(gòu)性問題。供給體系所存在的問題是生產(chǎn)要素低效率和低質(zhì)量的“錯配”。因此，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是要矯正要素配置扭曲，用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足需求。

第三，能源既是滿足居民消費需求的終端產(chǎn)品，也是各行業(yè)發(fā)展的中間投入品。能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革以能源行業(yè)提質(zhì)增效為目標(biāo)；同時，通過能源行業(yè)改革，降低能源供給成本，也為其他行業(yè)供給側(cè)改革提供了基礎(chǔ)。能源行業(yè)需求側(cè)的矛盾和供給側(cè)的矛盾共存，但目前最主要的矛盾是結(jié)構(gòu)性失衡，因此，要在持續(xù)調(diào)整和轉(zhuǎn)變能源消費方式的同時，著力加強(qiáng)能源供給側(cè)改革，把改善能源供給結(jié)構(gòu)作為主要方向，推動能源發(fā)展邁向高水平的供需平衡。

具體而言，我國能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是通過建設(shè)清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能源需求。主攻方向是加快能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動清潔能源逐步替代化石能源成為我國的主體能源，并建立多元化的能源供應(yīng)體系。根本途徑是深化改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的能源市場體系，完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機(jī)制，更好地發(fā)揮政府作用。同時，推動能源科技創(chuàng)新，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，深化能源裝備創(chuàng)新發(fā)展。

二、“十三五”時期我國能源供給側(cè)改革的目標(biāo)和重點任務(wù)

(一)目標(biāo)

第一，到2020年，根據(jù)最新發(fā)布的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，能源消費總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。其中煤炭消費總量控制在41億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，比重降低到58%以下；非化石能源占比達(dá)到15%以上；天然氣占比力爭達(dá)到10%。2020年，常規(guī)水電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到3.4億千瓦；風(fēng)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到2.1億千瓦以上，風(fēng)電與煤電上網(wǎng)電價基本相當(dāng)；太陽能發(fā)電裝機(jī)規(guī)模達(dá)到1.1億千瓦以上，光伏發(fā)電力爭實現(xiàn)用戶側(cè)平價上網(wǎng)；運行核電裝機(jī)力爭達(dá)到5800萬千瓦。2020年，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2015年下降15%，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2015年下降18%。

第二，展望2030年，能源消費總量控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，煤炭占比下降至50%以下，非化石能源占比達(dá)到20%，天然氣達(dá)到15%。碳排放強(qiáng)度較2005年下降60%～65%，碳排放達(dá)到峰值，并爭取提前達(dá)峰。

第三，展望2050年，能源消費總量控制在65億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，煤炭占比下降至30%左右，非化石能源占比達(dá)到35%，天然氣達(dá)到20%左右。碳排放總量力爭回落至2010年左右水平。

表1 2015—2050年我國能源結(jié)構(gòu)中長期目標(biāo)

(二)重點任務(wù)

從上述目標(biāo)看，我國將通過30多年的努力，最終實現(xiàn)主體能源從煤炭到可再生能源的更替，并實現(xiàn)能源供應(yīng)體系的多元化。應(yīng)在此目標(biāo)下，確定“十三五”時期我國各類能源發(fā)展的重點任務(wù)。

第一，煤炭。煤炭的主體能源地位將在未來30年左右的時間內(nèi)逐步讓位于可再生能源，但“十三五”時期煤炭仍將是我國的主體能源。按照規(guī)劃目標(biāo)，到2020年煤炭在我國能源消費中的占比降至58%以下，比2015年下降6個百分點?！笆濉逼陂g，煤炭產(chǎn)業(yè)供給側(cè)改革要將科學(xué)有序化解過剩產(chǎn)能與推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合，實現(xiàn)煤炭產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

第二，石油。石油是我國重要能源之一，但從石油進(jìn)口依存度的不斷提升，國內(nèi)石油勘探開采能力和經(jīng)濟(jì)性存在約束，以及石油使用對碳排放和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的負(fù)面影響等方面看，應(yīng)盡早布局石油替代。到2020年石油在我國能源消費中的占比將比2015年略有下降?！笆濉逼陂g，在國際油價低位運行、國內(nèi)勘采成本相對較高的背景下，要妥善處理上游勘采環(huán)節(jié)成本過高與保障石油安全的關(guān)系。同時，抑制低端煉油產(chǎn)能的盲目擴(kuò)張，提高煉油環(huán)節(jié)生產(chǎn)效率和質(zhì)量水平。

第三，天然氣。天然氣作為清潔能源在我國能源發(fā)展中的地位將越來越重要，未來將成為我國主體能源之一，但目前天然氣消費占比還很低。按照規(guī)劃目標(biāo)，到2020年天然氣在我國能源消費中的占比為10%左右，比2015年提高4個百分點左右。我國天然氣市場需求潛力很大，“十三五”時期應(yīng)通過降低天然氣價格，加強(qiáng)天然氣管網(wǎng)和儲氣庫建設(shè)，拓展天然氣消費市場，提高天然氣消費比重。

第四，非化石能源。按照規(guī)劃目標(biāo)，到2020年非化石能源在我國能源消費中占比為15%左右，比2015年提高3個百分點?！笆濉逼陂g核電建設(shè)集中在沿海，到2020年運行核電裝機(jī)可能達(dá)到5800萬千瓦。除核電外，常規(guī)水電、風(fēng)電、太陽能等可再生能源將逐步成為我國的主體能源?！笆濉睍r期可再生能源占比雖然無法有顯著提升，但這是可再生能源發(fā)展的關(guān)鍵時期，應(yīng)著力解決“棄風(fēng)棄光棄水”問題，探索多樣化的可再生能源發(fā)展模式，完善可再生能源補貼政策，加強(qiáng)系統(tǒng)調(diào)峰能力和電網(wǎng)規(guī)劃。

第五，電力。電能具有清潔、安全、便捷等優(yōu)勢，實施電能替代對于促進(jìn)能源清潔化發(fā)展意義重大?！笆濉睍r期是電力體制改革落實的重要階段，改革的有效推進(jìn)將為能源供給側(cè)改革提供重要支撐。

(三)預(yù)期效果

2015年，我國以占全球14%的生產(chǎn)總值(GDP)總量，消耗了全球能源總量的22.9%。根據(jù)有關(guān)預(yù)測數(shù)據(jù)估算，經(jīng)過“十三五”時期以及更長一段時間的能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和節(jié)能減排工作，我國能源發(fā)展與改革將對全球能源轉(zhuǎn)型產(chǎn)生重要的積極作用。據(jù)估算，到2020年，我國GDP總量占全球比重將提升至約17%，能源消費量的全球占比將緩慢提升至23%；到2030年，我國GDP總量占全球比重將接近24%，而同年的能源消費量占比也將達(dá)到24%；到2050年，我國GDP總量占全球比重將超過35%，而能源消費量占比將降至21%。

表2 2015—2050年我國GDP與能源消費占全球比重的變化趨勢

三、推進(jìn)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體建議

(一)煤炭：化解過剩產(chǎn)能推動轉(zhuǎn)型升級

煤炭是我國能源生產(chǎn)和消費結(jié)構(gòu)的重要組成部分。作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，煤炭產(chǎn)業(yè)涉及面廣、從業(yè)人員多，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。進(jìn)一步化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能、推動煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是當(dāng)前及相當(dāng)長一段時期內(nèi)的重要任務(wù)。

第一，科學(xué)有序化解煤炭過剩產(chǎn)能。2016年化解煤炭過剩產(chǎn)能工作取得了一定成效，但由于對“去產(chǎn)能”與產(chǎn)量的關(guān)系把握不盡周全，造成前三季度煤炭產(chǎn)量下降幅度達(dá)到11.9%，供需失衡造成煤價較年初爆漲83.8%，為應(yīng)對煤價上漲又出臺了一系列保證煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的政策，政策頻繁調(diào)整導(dǎo)致市場難以形成穩(wěn)定預(yù)期。針對當(dāng)前“去產(chǎn)能”政策執(zhí)行中的問題，未來政策應(yīng)有所調(diào)整。一是化解煤炭過剩產(chǎn)能要避免“一刀切”。政府要通過制定最低經(jīng)濟(jì)規(guī)模、技術(shù)水平、環(huán)保規(guī)范等產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能，減少行政干預(yù)。對于長期虧損、停產(chǎn)、停建的煤礦，以及資源枯竭、資源條件差的煤礦，通過給予政策支持，引導(dǎo)其有序退出。二是妥善處理控制煤炭產(chǎn)能與煤炭大基地建設(shè)的關(guān)系。拉長規(guī)劃內(nèi)煤炭基地的建設(shè)周期，放低煤炭基地產(chǎn)量目標(biāo)，對于明顯超出區(qū)域市場需求的基地適當(dāng)控制產(chǎn)量，以促進(jìn)供需平衡。三是政府與企業(yè)共擔(dān)，處理好職工安置問題。鼓勵企業(yè)挖掘現(xiàn)有潛力，解決好職工安置問題，同時政府要做好托底工作。雖然近期煤價上漲暫時緩解了煤炭企業(yè)資金壓力，但政府承諾的1000億元的獎補資金要堅決落實到位，以體現(xiàn)政府淘汰落后產(chǎn)能的決心。四是加強(qiáng)金融、土地等政策支持。加大金融支持，為退出企業(yè)提供債券融資渠道，妥善處置債務(wù)、員工權(quán)益保障等問題。優(yōu)化土地政策，支持退出煤礦用好存量土地，促進(jìn)礦區(qū)更新改造和土地再開發(fā)利用。

第二，推動煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。雖然在未來較長一個時期內(nèi)，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位難以改變，但在建設(shè)“清潔低碳、安全高效”能源體系的大背景下，煤炭在能源結(jié)構(gòu)中的比重將逐步下降，煤炭企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型升級是其持續(xù)發(fā)展的主動選項。一是推進(jìn)煤炭清潔高效利用。加強(qiáng)原煤洗選調(diào)質(zhì)和分質(zhì)分級梯級利用，推動煤炭由燃料向燃料和原料并重轉(zhuǎn)化。加大力度治理散燒煤，通過降低散燒煤炭比重，相對提高電煤使用比重，推動超低排放燃煤發(fā)電升級改造，提高煤炭集中轉(zhuǎn)化的比例。二是支持煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)。延長煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，形成煤化工、節(jié)能、資源綜合利用等一體化的發(fā)展格局。引導(dǎo)煤炭企業(yè)綜合實施煤炭倉儲物流、數(shù)字配煤、選煤、液化天然氣(LNG)加氣站、水泥、煤化工、多金屬冶煉等項目，形成整體協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)鏈，打造煤炭產(chǎn)業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系。三是提升煤炭產(chǎn)業(yè)智能化水平。支持煤炭企業(yè)加強(qiáng)智能礦山建設(shè)，以礦山信息化和數(shù)字化為基礎(chǔ)，以開采智能化、生產(chǎn)自動化和管理信息化為核心，實現(xiàn)礦山無人開采和智能管理。增強(qiáng)煤機(jī)裝備自主創(chuàng)新能力，提升煤礦井巷建設(shè)、工作面開采、運輸提升的自動化和智能化水平。四是鼓勵煤炭企業(yè)利用現(xiàn)有資源實現(xiàn)多元化發(fā)展。引導(dǎo)大型火電企業(yè)與煤炭企業(yè)之間參股，發(fā)展煤電一體化。鼓勵和支持煤炭企業(yè)利用礦區(qū)土地，科學(xué)合理發(fā)展多元業(yè)務(wù)，比如利用原有輔業(yè)退出后的資產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、健康、養(yǎng)老、旅游等經(jīng)營項目。

第三，穩(wěn)步推動煤電去產(chǎn)能。正確定位煤電在未來電力結(jié)構(gòu)中的地位，逐步降低煤電比重，抑制煤電大規(guī)模投資傾向，控制煤電新開工規(guī)模，為清潔能源預(yù)留足夠空間。一是停建、緩建一批煤電項目。可明確建設(shè)進(jìn)度在50%及以下的項目堅決停建，建設(shè)進(jìn)度在50%以上且低于80%(含)的緩建，80%以上的可依情況允許建設(shè)完成。二是建立過剩電力產(chǎn)能平穩(wěn)退出機(jī)制，預(yù)防系統(tǒng)性風(fēng)險。隨著電力體制改革推進(jìn)，將有部分電力過剩產(chǎn)能面臨淘汰風(fēng)險。為避免出現(xiàn)大量企業(yè)破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險，政府及監(jiān)管部門應(yīng)建立平穩(wěn)的落后電力產(chǎn)能退出機(jī)制。應(yīng)建立電力供需平衡預(yù)警機(jī)制，以規(guī)劃定總量、定空間，不在規(guī)劃盤子內(nèi)的火電等電源項目堅決不予建設(shè)，遏止各地方和發(fā)電企業(yè)著眼自身帶來的無序和無度問題，防止電力供應(yīng)過剩情況進(jìn)一步惡化。

(二)石油天然氣：推進(jìn)油氣體制改革建立有效競爭的市場體系

“十三五”期間，油氣行業(yè)供給側(cè)改革應(yīng)以深化油氣體制改革為抓手，構(gòu)建有效競爭的市場體系。

第一，推進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。近年來，國際油價大幅下挫給國內(nèi)油氣企業(yè)經(jīng)營帶來了較大困難，但石油作為重要的傳統(tǒng)化石能源，一段時間內(nèi)在我國能源結(jié)構(gòu)中的地位難以動搖?！笆濉睍r期，應(yīng)將推進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)改革創(chuàng)新、提質(zhì)增效作為重要內(nèi)容。一是妥善處理國內(nèi)勘探開采與石油對外依存度的關(guān)系。近年來，國際油價持續(xù)走低，我國油氣企業(yè)上游勘探開發(fā)出現(xiàn)較大虧損，國內(nèi)主要油企已較大幅度減少勘探開發(fā)投資并關(guān)停部分油井。在進(jìn)口原油價格較低背景下，從經(jīng)濟(jì)性角度考慮，不應(yīng)再加大國內(nèi)勘探開發(fā)投入力度。但從長期看，為了將我國油氣對外依存度保持在合理水平，我國國內(nèi)原油生產(chǎn)能力仍需提高。應(yīng)通過推動提升復(fù)雜油氣勘探開發(fā)技術(shù)水平，降低勘探開發(fā)成本。同時，通過引入社會資本參與上游勘探開采，保證國內(nèi)原油生產(chǎn)能力在保持穩(wěn)定的基礎(chǔ)上有所提升。二是保證成品油質(zhì)量。在當(dāng)前地方煉油市場規(guī)模不斷擴(kuò)大的背景下，要通過提高成品油生產(chǎn)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、污染排放標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)油品監(jiān)測，推動地方煉廠提高技術(shù)水平和裝備水平，生產(chǎn)高品質(zhì)成品油。改善現(xiàn)行稅收制度，構(gòu)建合理的成品油消費稅分成機(jī)制，提高地方政府監(jiān)管地方煉化企業(yè)的積極性。三是有效降低石油使用成本。加快推進(jìn)國有企業(yè)改革，實現(xiàn)主輔分離，要求各地政府承擔(dān)“三供一業(yè)”責(zé)任，減輕油田企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高油氣企業(yè)主營業(yè)務(wù)經(jīng)營效率。同時，加快推進(jìn)油氣市場化改革，鼓勵市場競爭，培育新的市場主體，引導(dǎo)社會資本更好地進(jìn)入下游競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，通過市場競爭降低成本。

第二，擴(kuò)大天然氣有效供應(yīng)。天然氣作為清潔能源，未來有非常大的發(fā)展?jié)摿Γ?dāng)前亟需解決制約天然氣發(fā)展的價格和基礎(chǔ)設(shè)施問題。一是妥善處理天然氣長貿(mào)合約。對于已簽訂的長貿(mào)合約，應(yīng)采取分步分?jǐn)傁姆绞交膺^高的成本，由企業(yè)、社會和政府等多個主體承擔(dān)。其中，企業(yè)承擔(dān)主要份額，可在非居民氣價中提取一定比例政府性基金用于消化。與此同時，未來要更加系統(tǒng)科學(xué)的設(shè)計長貿(mào)合約條款，選擇適宜的替代性能源作為價格參考，商定斜率和價格調(diào)整公式，合理約定價格調(diào)整周期，提升合約談判能力。此外，要積極構(gòu)建油氣交易市場，構(gòu)建現(xiàn)貨形成價格、期貨引導(dǎo)預(yù)期的油氣市場體系，形成有效的市場交易信息，引導(dǎo)供需，避免受到國際價格波動的劇烈沖擊。二是加快天然氣儲氣庫等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于明確儲氣設(shè)施相關(guān)價格政策的通知》，進(jìn)一步明確了儲氣服務(wù)價格、初期設(shè)施購銷差價的市場化改革舉措。建議通過實施儲氣庫、LNG接收站、天然氣管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營向第三方準(zhǔn)入公平開放，鼓勵社會資本、城市燃?xì)馄髽I(yè)參與投資建設(shè)。引入市場機(jī)制，在用氣高峰期允許儲備氣源參照市場化價格銷售。

第三，有序推進(jìn)油氣全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母?。油氣體制改革是油氣行業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容。要通過頂層設(shè)計進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的市場化改革，打破壟斷，促進(jìn)競爭，建立公平競爭、開放有序、市場對油氣資源配置起決定性作用的現(xiàn)代油氣市場體系。一是逐步放開油氣勘查開采準(zhǔn)入。推進(jìn)礦權(quán)改革，改革油氣勘探開發(fā)專營制度，逐步放開油氣行業(yè)上游市場。將探礦權(quán)出讓與勘查資質(zhì)分開，《勘查資格證》不再作為申請礦權(quán)的必要條件。參照國際通行做法，實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度，變“申請在先”方式為“競爭性出讓”方式，通過公開招標(biāo)向符合條件的各類市場主體有償出讓相關(guān)礦業(yè)權(quán)。二是有序放開石油天然氣進(jìn)出口限制。鼓勵更多市場主體參與油氣資源進(jìn)出口，活躍油氣市場。進(jìn)一步放開石油進(jìn)口準(zhǔn)入，允許具有一定資質(zhì)的各類原油加工企業(yè)進(jìn)口和使用原油。推進(jìn)三大油氣企業(yè)LNG接收站對第三方公平開放，合理規(guī)劃新建LNG接收站，提高民營資本參與度。三是推進(jìn)天然氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放。目前，我國管道運輸企業(yè)同時兼營天然氣銷售業(yè)務(wù)，網(wǎng)銷不分使管輸費用居高不下，推高了天然氣使用成本。促進(jìn)管道等基礎(chǔ)設(shè)施公平開放有兩種路徑，一種是一步到位的改革，即將油氣產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)與管輸環(huán)節(jié)進(jìn)行縱向分離，明確管道企業(yè)只提供輸送服務(wù)、收取管輸費，不得參與上下游業(yè)務(wù)；第二種路徑是保持現(xiàn)行體制不變，從管道財務(wù)獨立入手，制定切實有效的管網(wǎng)公平開放操作細(xì)則，逐步實現(xiàn)管網(wǎng)獨立。兩種路徑都必須協(xié)同推進(jìn)上游主體的多元化改革，只有主體多元、氣源多樣，管道公平開放才有意義。四是加快油氣行業(yè)下游改革。允許具有資質(zhì)的各類社會主體進(jìn)入油氣加工領(lǐng)域。取消成品油批發(fā)零售環(huán)節(jié)特許經(jīng)營權(quán)，有序放開成品油批發(fā)主體限制，放開加油站業(yè)務(wù)的市場準(zhǔn)入。提高天然氣配售環(huán)節(jié)的市場化程度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競爭。五是深化油氣企業(yè)改革。推動油氣國有企業(yè)進(jìn)行“主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)、產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”改革，完善現(xiàn)代企業(yè)制度。將三大油氣企業(yè)的輔業(yè)剝離，組成若干獨立經(jīng)營的企業(yè)，由三大油氣企業(yè)控股或參股經(jīng)營。三大油氣企業(yè)中規(guī)模較小的油田、閑置的低品位資源和部分煉油化工、油品銷售的子公司可以劃轉(zhuǎn)給省級地方政府，使其成為由地方政府授權(quán)經(jīng)營的獨立法人。

(三)可再生能源：破除發(fā)展的成本、技術(shù)和機(jī)制約束

“十三五”時期提高可再生能源在我國能源和電力消費中的比重，關(guān)鍵要解決好“棄風(fēng)棄光棄水”問題，加強(qiáng)保障可再生能源消納政策的執(zhí)行力度。

第一，因地制宜，集中式與分布式發(fā)展并重?？稍偕茉创笠?guī)模集中式開發(fā)對調(diào)整全國能源結(jié)構(gòu)可起到重要作用，也有利于降低成本和集約利用土地，但面臨遠(yuǎn)距離輸送等問題。分布式發(fā)展可有效解決可再生能源消納問題，但受到成本較高等因素的制約?？稍偕茉窗l(fā)展布局應(yīng)堅持因地制宜、集中與分布并舉的原則，不應(yīng)在政策導(dǎo)向上有所偏廢。

第二，多策并舉，促進(jìn)可再生能源消納利用。要從技術(shù)和體制等多方面著手，解決可再生能源并網(wǎng)消納問題。一是落實可再生能源優(yōu)先利用相關(guān)政策。能源主管部門已出臺可再生能源保障性收購制度和開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度，明確了風(fēng)電和光伏發(fā)電最低保障收購小時數(shù)，規(guī)定了2020年各省全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標(biāo)。建議要加強(qiáng)各省風(fēng)光電消納比重指標(biāo)的約束性和強(qiáng)制性，或正式出臺強(qiáng)制性的可再生能源配額制度，增強(qiáng)各地接納省外可再生能源電力的積極性。二是優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)，合理配置調(diào)峰電源。增加電源裝機(jī)中調(diào)峰電源和靈活調(diào)節(jié)電源的比重。在具備抽水蓄能資源地區(qū)，加快抽水蓄能電站建設(shè)；在天然氣供應(yīng)有保障地區(qū)，建設(shè)一定規(guī)模的燃?xì)怆娬?；改進(jìn)燃煤機(jī)組參與系統(tǒng)調(diào)峰的能力。建立輔助服務(wù)補償和分?jǐn)倷C(jī)制，引導(dǎo)常規(guī)電源為可再生能源調(diào)峰，按照“誰承擔(dān)、誰收益”的原則，建立用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)機(jī)制。三是大力支持儲能技術(shù)研發(fā)。通過新能源發(fā)展基金、國家財政資金等渠道對風(fēng)光儲能一體化技術(shù)裝備的研發(fā)應(yīng)用項目給予支持。促進(jìn)以抽水蓄能、光熱發(fā)電、儲能電站為主的調(diào)峰電源體系的形成。四是盡快建立交易活躍、透明的日間電力市場體系，確保可再生能源電力優(yōu)先調(diào)度?，F(xiàn)貨電力市場可保障可再生能源的絕對優(yōu)先上網(wǎng)秩序，引導(dǎo)調(diào)峰潛力的釋放。

第三，完善可再生能源補貼政策。因可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整滯后于納入國家規(guī)劃的可再生能源發(fā)展速度，近年來可再生能源補貼資金一直存在較大缺口。需要進(jìn)一步完善我國可再生能源補貼政策。一是逐步降低補貼標(biāo)準(zhǔn)，倒逼成本下降。繼續(xù)加大可再生能源上網(wǎng)電價退坡力度，穩(wěn)定社會預(yù)期，倒逼產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本降低，提高市場競爭力，盡早實現(xiàn)平價上網(wǎng)。同時，要防止補貼調(diào)整引發(fā)“搶裝”，可考慮增加調(diào)整頻率為每半年進(jìn)行調(diào)整。二是采取多途徑解決補貼資金缺口問題。改進(jìn)可再生能源基金預(yù)算和電價補貼審核撥付機(jī)制，確保電價補貼資金足額到位。逐步取消煤電享受的價內(nèi)隱性補貼?；痣姷沫h(huán)保補貼每年都超過上千億元，遠(yuǎn)高于可再生能源補貼缺口。在促進(jìn)可再生能源發(fā)展，逐步壓縮火電發(fā)展的背景下，可以重新評估現(xiàn)有能源體系的補貼政策，使得補貼真正用到清潔能源的發(fā)展上。同時，試行綠色電力證書交易制度，通過市場交易方式，由煤電企業(yè)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)支出。

(四)電力：構(gòu)建公平開放、高效透明的電力市場體系

電力供需環(huán)境總體寬松為化解電力行業(yè)長期存在的深層次矛盾提供了良好的外部環(huán)境，抓住時機(jī)推進(jìn)電力體制改革，增強(qiáng)電力市場活力，從而實現(xiàn)能源資源的有效配置，培育新的增長點，是電力供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心要義。

第一，健全頂層設(shè)計，打破省間壁壘。從頂層設(shè)計上打破以省為主體的電改落地模式，積極推進(jìn)區(qū)域和全國電力市場建設(shè)，發(fā)揮區(qū)域市場大范圍配置資源的效率優(yōu)勢、成本優(yōu)勢。在具備條件時，力爭形成統(tǒng)一的區(qū)域現(xiàn)貨市場，聯(lián)合出清電力電量，真正優(yōu)化區(qū)域統(tǒng)一運行。

第二，總結(jié)試點經(jīng)驗，及時調(diào)整細(xì)化改革方案，確保利益相關(guān)方在市場框架下博弈。在電力改革紅利吸引下，目前各利益相關(guān)方在配售電準(zhǔn)入、交易中心股權(quán)等方面激烈博弈，尤其是地方政府作為利益方之一，很可能出現(xiàn)“裁判與運動員同場競技”情況。國家能源主管部門應(yīng)根據(jù)改革試點經(jīng)驗，及時調(diào)整優(yōu)化改革細(xì)則。防止既得利益者借改革之名阻礙改革進(jìn)程，也要防止新的市場參與者濫用權(quán)力或規(guī)則。通過建立合理規(guī)范的規(guī)則體系，確保電力改革各方在市場框架下博弈。

第三，加快建設(shè)現(xiàn)貨市場，形成市場化定價體系。從相關(guān)條件看，目前開展電力現(xiàn)貨交易并無技術(shù)難題。國內(nèi)外大量實踐經(jīng)驗說明，只要制定合理交易規(guī)則，系統(tǒng)安全穩(wěn)定性可以得到保障。改革初期為確保平穩(wěn)過渡，保留了發(fā)電計劃等計劃調(diào)配模式，在現(xiàn)貨市場未建立時有助于電力穩(wěn)定運行并兼顧節(jié)能環(huán)保目標(biāo)。隨著電力改革推進(jìn)，應(yīng)逐步取消電力計劃，加快推進(jìn)現(xiàn)貨交易市場建設(shè)，具備條件的省份2017年即可啟動現(xiàn)貨市場試點。交易電量比例根據(jù)改革進(jìn)程逐步擴(kuò)大，形成現(xiàn)貨市場和遠(yuǎn)期市場并行的市場體系。

第四，加大配售電領(lǐng)域改革力度，進(jìn)一步放開配電市場。放開增量配網(wǎng)和售電市場是本輪電改的亮點。在目前推進(jìn)過程中，售電改革進(jìn)程領(lǐng)先增量配網(wǎng)市場放開。下一步應(yīng)加快放開增量配電業(yè)務(wù)，鼓勵配售一體經(jīng)營模式，實現(xiàn)電力終端配售環(huán)節(jié)市場化，使新進(jìn)入者更多享受改革紅利。增量配電網(wǎng)放開應(yīng)以用戶利益為核心，避免形成新的壟斷。實施時需要統(tǒng)籌考慮投資回報、民生保障、電網(wǎng)安全有序運行等多種因素，在制定相關(guān)配套細(xì)則的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。在存量配電業(yè)務(wù)上，也要優(yōu)化改革方案。在確保電力安全供應(yīng)前提下，通過混合所有制形式引入社會資本，參與配電網(wǎng)改造和升級等工作，形成全面市場化競爭局面。

第五，妥善處理交叉補貼和過渡時期價格雙軌制，做好民生用電保障。妥善處理電價交叉補貼問題，保證改革過程中居民、農(nóng)業(yè)等用戶電價平穩(wěn)。在核定輸配電價時，通過厘清各用戶類別、各電壓等級輸配電真實成本，逐步將交叉補貼由“暗補”改為“明補”。以明晰的輸配電價回收補貼成本，穩(wěn)定電價補貼來源和銷售電價水平。同時，妥善處理市場競價與政府定價的銜接關(guān)系，防止價格雙軌制帶來的套利風(fēng)險和不公平競爭。加快推進(jìn)政府定價改革，逐步取消計劃定價，使非民生保障類用電逐步改由市場定價，最終形成市場化定價的新機(jī)制。

第六，培育電力市場信用環(huán)境，健全市場主體信用體系。這是保障電力市場順利運行的基本條件。應(yīng)著力建設(shè)完善市場信用機(jī)制，并嚴(yán)格打擊“失信”行為，為深化改革奠定基礎(chǔ)?？刹扇≌褪袌龉步ㄐ庞皿w系的模式，政府監(jiān)管以事中、事后為主，充分發(fā)揮第三方征信機(jī)構(gòu)的作用，有效約束市場主體行為。

(五)關(guān)注未來能源供給側(cè)改革的幾個重點方向

未來能源發(fā)展的幾個重要方向?qū)δ茉垂┙o側(cè)改革將產(chǎn)生重要影響，值得關(guān)注。

第一，節(jié)能。節(jié)能被認(rèn)為是“第五大能源”，貫穿能源生產(chǎn)和消費全過程。在全球應(yīng)對氣候變化背景下，節(jié)能成為各國推動低碳發(fā)展的共同選擇。我國整體能效水平相比發(fā)達(dá)國家仍存在較大提升空間。當(dāng)前我國碳排放總量全球最大，國內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻，以煤為主的能源結(jié)構(gòu)還將持續(xù)較長時間。在此形勢下，更需要突出“節(jié)能”的戰(zhàn)略地位。

第二，能源互聯(lián)網(wǎng)與綜合能源服務(wù)。能源供應(yīng)模式已從集中式逐漸向集中式、分布式、微電網(wǎng)等多元供應(yīng)發(fā)展。這些新的方向都是以能源互聯(lián)網(wǎng)為支撐?；谀茉椿ヂ?lián)網(wǎng)，綜合能源服務(wù)得到快速發(fā)展。目前，很多能源企業(yè)都將戰(zhàn)略定位調(diào)整為綜合能源供應(yīng)商，而不再是傳統(tǒng)的能源生產(chǎn)者，堅持能源生產(chǎn)與綜合服務(wù)并重。綜合能源服務(wù)核心可以發(fā)展成為將公共熱冷、電力、燃?xì)馍踔了畡?wù)整合在一起的綜合服務(wù)形式。

第三，新能源汽車。新能源汽車將改變未來的汽車行業(yè)已成基本事實。當(dāng)前全球原油消費量的40%左右是汽車消費，從長遠(yuǎn)看，如果關(guān)系電動汽車發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)實現(xiàn)進(jìn)一步突破，電動汽車部分取代燃油汽車，必將對全球和我國原油市場產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第四，儲能。儲能技術(shù)是未來影響能源發(fā)展最為關(guān)鍵的技術(shù)，是能源領(lǐng)域重要的技術(shù)突破方向。一旦儲能技術(shù)取得重大突破，未來電力運行模式將發(fā)生根本性改變。目前，在分布式發(fā)電、微網(wǎng)、電動汽車等領(lǐng)域都對儲能技術(shù)有巨大需求。

第五，碳交易市場。我國將在2017年建立全國統(tǒng)一的碳交易市場，這是用市場機(jī)制代替行政管制解決溫室氣體減排的重要舉措。碳市場啟動初期的年度分配碳配額總量規(guī)模大約在30億～50億噸，比當(dāng)前全球最大的碳交易市場歐盟碳交易市場的20億噸左右要大很多，將對全球碳交易格局產(chǎn)生重要影響。

第六，能源裝備制造。能源裝備制造是能源技術(shù)的載體?！吨袊圃?025——能源裝備實施方案》確定了煤炭綠色智能采掘洗選裝備，深水和非常規(guī)油氣勘探開發(fā)裝備，油氣儲運和輸送裝備，清潔高效燃煤發(fā)電裝備等15個重點裝備技術(shù)的攻關(guān)任務(wù)。到2025年，如果能實現(xiàn)一批關(guān)鍵技術(shù)的突破，以及一部分關(guān)鍵性裝備和零部件的批量化生產(chǎn)和應(yīng)用，將對我國能源供給側(cè)改革形成重要支撐。

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責(zé)任編輯：沈家文

*本文為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心“能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革研究”課題組的研究成果。執(zhí)筆：張曉強(qiáng)、陳妍、景春梅、王成仁、李冠豐。作者單位：張曉強(qiáng)、陳妍、景春梅、王成仁為中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心；李冠豐為清華大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)系。