基于預(yù)算績效管理下的高?；窘ㄔO(shè)項目管理研究

杜永紅

摘要：預(yù)算績效管理是當(dāng)今政府管理最有效的工具之一，遏制高校基本建設(shè)領(lǐng)域產(chǎn)生的突出問題，引入預(yù)算績效管理理念，創(chuàng)新基本建設(shè)管理新模式，堅持以目標(biāo)為導(dǎo)向，以項目資金為切入點，促進事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，促進完善高?；椖靠冃гu價體系，強化高?；窘ㄔO(shè)項目全過程績效覆蓋。

關(guān)鍵詞：績效管理 基本建設(shè) 研究

績效管理是單位加強業(yè)務(wù)部門資金使用管理和督促其提高業(yè)績水平的最有效的工具之一。預(yù)算法將“講求績效”確定為預(yù)算管理的原則之一。預(yù)算法規(guī)定：各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。各級預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)參考有關(guān)支出績效評價結(jié)果。這從法律法規(guī)層面上明確了預(yù)算管理各環(huán)節(jié)推進預(yù)算績效管理的規(guī)定。近期，中辦 國辦印發(fā)《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，要求擴大中央高校、科研院所基本建設(shè)項目管理權(quán)限，對利用自有資金、不申請政府投資建設(shè)的項目，由中央高校、科研院所自主決策，不再進行審批。中央高校如何落實這一利好政策，確保接的住、管的好。必須建立以問題為導(dǎo)向，充分利用績效管理工具，建立績效責(zé)任中心，完善內(nèi)部控制制度，確保建設(shè)項目順利竣工。

一、高?；窘ㄔO(shè)項目管理存在的主要問題

據(jù)粗略統(tǒng)計，黨的十八大以來，僅中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站“紀律審查”欄目公布的高校腐敗案件，就已達50多起?；I(lǐng)域是當(dāng)前高校腐敗首當(dāng)其沖的“重災(zāi)區(qū)”。高?；窘ㄔO(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪暴露出來的“潛規(guī)則”充斥各個環(huán)節(jié)，主要包括招投標(biāo)環(huán)節(jié)、發(fā)包分包、施工、驗收、預(yù)決算和工程進度款預(yù)付等。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）建設(shè)項目論證不科學(xué)，決算超概預(yù)算情況比較普遍

有的高校建設(shè)項目可行性論證不充分，前期準備工作不到位，存在以調(diào)研報告、會議紀要或政策性文件等為立項依據(jù)的現(xiàn)象，沒有從源頭上客觀理性的分析判斷立項的可行性，加大投資。有的擔(dān)心投資預(yù)算過大，但為了獲得項目審批，在項目申報過程中人為壓縮投資規(guī)模，采取“釣魚”工程。有的項目跨度時間長，形成“窩工”現(xiàn)象，各種機械租賃費用等增加，由于物價因素，人工成本、材料等上漲，這些都直接增加了工程投資。部分工程在施工過程中未經(jīng)設(shè)計批準，而有建設(shè)單位直接批準變更，特別在隱蔽工程環(huán)節(jié)方面，變更現(xiàn)象更加嚴重。 有的單位隨意干預(yù)施工管理，對部分工程材料進行變更簽證，增加工程造價。這些因素都會造成建設(shè)項目超投資概預(yù)算。

（二）投招標(biāo)程序不規(guī)范，存在違反規(guī)定轉(zhuǎn)分包等現(xiàn)象

在項目建設(shè)中，公開招標(biāo)項目采取邀標(biāo)招標(biāo)方式或者擅自變更評標(biāo)標(biāo)準、以各種所謂的優(yōu)惠名義直接指定施工單位，甚至未招標(biāo)先施工等現(xiàn)象。有的項目掛靠他人資質(zhì)，有的施工單位之間相互協(xié)作串通投標(biāo)、圍標(biāo)，中標(biāo)后向協(xié)作單位支付一定的勞務(wù)費，有的中標(biāo)后再將工程整體轉(zhuǎn)包給第三方，按照一定的比例提取管理費，有的甚至轉(zhuǎn)包給不具備施工資質(zhì)和施工能力的個人進行施工，還有的肢解工程，層層轉(zhuǎn)包。

（三）工程監(jiān)理和審計監(jiān)督管理滯后，造成工程價款不實

工程項目重復(fù)計算、提高材料價格和取費標(biāo)準、不按招標(biāo)規(guī)定下浮工程造價，高套定額或高價簽證，工程監(jiān)理和審計監(jiān)督形同虛設(shè)。在工程施工中，相關(guān)部門定額制定工作具有一定的滯后性，有的施工單位乘機鉆空子，高估冒算，從而造成工程造價虛高。

（四）基本建設(shè)會計核算基礎(chǔ)工作不規(guī)范，內(nèi)部控制制度缺失

不嚴格執(zhí)行《基本建設(shè)會計制度》，沒有單獨建賬、單獨核算；不按照批復(fù)工程概預(yù)算為基礎(chǔ)進行資金支付控制；有的預(yù)付工程款和應(yīng)付工程款不對沖，長期掛帳，不能真實反映工程欠款；支付不規(guī)范， 支付依據(jù)不完整。工程借款結(jié)算不按合同執(zhí)行，合同外資金支付手續(xù)不健全，支付手續(xù)只有施工方簽字，沒有工程監(jiān)理和跟蹤審計簽字；工程竣工結(jié)算不及時，超概預(yù)算情況下仍然簽訂合同；對工程投資控制認識不夠，內(nèi)部合同管理、工程結(jié)算、成本控制、物資采購、費用報銷、工程決算等制度不健全，有些甚至缺失。

二、以預(yù)算績效管理理念為指引，創(chuàng)新基本建設(shè)項目管理新模式

績效是一個實現(xiàn)目標(biāo)、采取行動的過程。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。在高?；窘ㄔO(shè)項目領(lǐng)域引入預(yù)算績效管理機制，全面推進預(yù)算績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率，形成“花錢必問效，無效必問責(zé)”的責(zé)任契約機制，對遏制高校基本建設(shè)工程領(lǐng)域存在的突出問題的重要手段。

（一）建立工程項目績效總目標(biāo)

預(yù)算績效管理理念融入基本建設(shè)項目管理過程，堅持以目標(biāo)倒推與問題順推相統(tǒng)一，確定工程項目的用途和功能定位，評價項目建成后對學(xué)校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承的總體保障度。

（二）細化工程項目前期工作目標(biāo)的績效考評

在工程前期階段、設(shè)計階段，應(yīng)對項目建議書、可行性研究報告、項目評審等環(huán)節(jié)進行完整性審核、相關(guān)性審核、適當(dāng)性審核等績效評價，確保項目前期階段工作不偏離總體目標(biāo)，防止項目決策不科學(xué)，項目概預(yù)算編制不完整。

（三）健全對勘察設(shè)計單位的績效考核

建立勘察設(shè)計流程控制，制定勘察設(shè)計單位對施工現(xiàn)場調(diào)查、取樣、分析的標(biāo)準要素，明確勘察設(shè)計的責(zé)任。對于勘察資料不詳細、設(shè)計不嚴謹?shù)捻椖恳宦刹簧蠈W(xué)校決策層，確保工程投資概預(yù)算的準確性和合理性。對勘察設(shè)計單位設(shè)計項目進行績效考核，如果施工過程中出現(xiàn)因勘察設(shè)計過錯而發(fā)生重大變更，勘察單位要承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，根據(jù)責(zé)任扣減勘察設(shè)計費用，并作相應(yīng)考核信用記錄。

（四）建立以主體責(zé)任為中心的績效監(jiān)督評價機制

建立工程招標(biāo)責(zé)任監(jiān)督責(zé)任制，加強對招標(biāo)的全過程監(jiān)控，對招標(biāo)方案的確定、評標(biāo)等環(huán)節(jié)層層審核，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)動作，及時查清具體責(zé)任人，進行問責(zé)。強化對工程監(jiān)理、跟蹤審計單位績效目標(biāo)的制定，實行費用支付與項目總體績效目標(biāo)評價相掛鉤，實行連帶責(zé)任，加強監(jiān)理、審計的責(zé)任性。加強施工合同的審核，確保合同主要條款與招標(biāo)文件一致。強化合同過程管理，必須對項目的現(xiàn)場人員資質(zhì)進行審核，定期檢查工程進度與合同的耦合。

（五）建立以目標(biāo)或結(jié)果為導(dǎo)向的審核制度

工程變更應(yīng)嚴格履行變更手續(xù)，做到先評審、后審計、再施工。變更前必須先進行以項目目標(biāo)和結(jié)果為導(dǎo)向的現(xiàn)場測量、檢查、試驗等基礎(chǔ)工作，經(jīng)過充分論證，確認后報決策層決定，審批后方可下達變更通知。施工單位應(yīng)嚴格按照變更通知施工，現(xiàn)場記錄及各種資料應(yīng)齊全，施工、監(jiān)理、設(shè)計、審計和建設(shè)單位等負責(zé)人必須簽字確認，明確各自承擔(dān)的責(zé)任。對造價管理部門公布的材料信息價，應(yīng)嚴格按照合同條款及規(guī)范要求進行結(jié)算，不得隨意調(diào)整。 工程項目決算階段，應(yīng)嚴格按照合同條款約定予以結(jié)算，建設(shè)項目驗收應(yīng)進行績效目標(biāo)總評價。

三、以項目資金為切入點，促進事權(quán)與支出責(zé)任相匹配，促進完善高?；椖靠冃гu價體系

建立項目規(guī)劃、項目論證、項目立項等審查制度，重點審查項目資金設(shè)立的科學(xué)性、適當(dāng)性和合理性，判斷其立項是否經(jīng)過充分論證、是否符合國家政策。通過了解項目資金的管理辦法，評價資金使用的效率性、科學(xué)性和發(fā)揮的績效能力，判斷其是否將資金投向該項目，以免造成資金使用效益不高或閑置。目前發(fā)現(xiàn)部分高校的項目，安排預(yù)算后未實施或者項目建成后無法投入使用，項目資金被閑置浪費或被挪用，就其原因是項目在設(shè)立時可行性論證不充分，沒有以項目資金投入為切入點，進行理性科學(xué)的分析判斷。因此，高校應(yīng)建立以項目資金投入為項目投資決策的關(guān)鍵點，應(yīng)嚴格把控，理性判斷，科學(xué)決策，講求績效，促進項目事權(quán)與支出責(zé)任匹配，把預(yù)算績效管理作為日常規(guī)范基本建設(shè)內(nèi)控管理的重要要素。

四、以目標(biāo)為導(dǎo)向，強化高?；窘ㄔO(shè)項目全過程績效覆蓋

預(yù)算績效管理是圍繞績效目標(biāo)、進行績效運用監(jiān)控、績效評價實施和評價結(jié)果反饋應(yīng)用的閉環(huán)式管理?？冃繕?biāo)是工程項目概預(yù)算、實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。通過關(guān)注工程項目績效目標(biāo)的施工進度、工程監(jiān)理到現(xiàn)場的出勤率、跟蹤審計的及時性，將績效管理貫穿于工程項目概預(yù)算編制、設(shè)計、施工、監(jiān)理、跟蹤審計等各個環(huán)節(jié)，使績效管理從工作層面上升到制度層面，打破原來封閉的、粗放的基本建設(shè)項目管理模式，通過績效評價倒逼、完善項目的概預(yù)算編制、實施和管理等過程，注重制度完善的整體性和同步性，建立項目編制有目標(biāo)，項目執(zhí)行有監(jiān)控，項目完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用的基本建設(shè)項目管理機制。使公開、問責(zé)、績效、制度成為加強高?；窘ㄔO(shè)項目管理的新起點。

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