芻議主任檢察官辦案責(zé)任制改革

[提 要]以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點內(nèi)容之一，是深化檢察體制改革、不斷完善檢察權(quán)運行機制的客觀需要。目前，主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨制度困境、運行困境、選任困境、保障困境等一些比較突出的困境。推進主任檢察官辦案責(zé)任制改革要確立主任檢察官的主體地位，界定主任檢察官職權(quán)范圍，健全檢察官職業(yè)保障機制，積極推進相關(guān)法律修訂。

[關(guān)鍵詞]主任檢察官；辦案責(zé)任制；檢察改革；

[作者簡介]劉文安（1980—），男，鷹潭市人民檢察院檢察官，研究方向為法學(xué)理論與實踐。（江西鷹潭 335000）

黨的十八屆三中全會開啟了新一輪司法改革，其中檢察官辦案責(zé)任制是中央確定的司法體制改革的重點內(nèi)容之一。在這個背景下，高檢院制定下發(fā)了《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》），明確提出了以主任檢察官制度為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制改革。為此，本文擬對這一事關(guān)檢察體制改革成效的重要現(xiàn)實問題進行理論上的思考和探索。

一、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實踐背景

作為一種檢察制度改革，主任檢察官辦案責(zé)任制度并非憑空出現(xiàn)，而是有著其特有的實踐背景的。主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制的改革實踐，為主任檢察官辦案責(zé)任制改革提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗和做法，是當(dāng)前主任檢察官辦案責(zé)任制改革的重要基礎(chǔ)。2000年以后，為了突出檢察官在辦案中的主體地位，給辦案檢察官充分賦權(quán)，高檢院拉開了檢察官辦案責(zé)任制改革的序幕，先后制定出臺了《關(guān)于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責(zé)任制的工作方案》、《關(guān)于在檢察機關(guān)偵查部門開展主辦檢察官辦案責(zé)任制試點工作的意見》、《關(guān)于進一步深化檢察改革的三年實施意見》和《關(guān)于進一步加強公訴工作強化法律監(jiān)督的意見》等文件，在全國推行主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制。

但是，從全國范圍的實踐效果來看，大部分地區(qū)的主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制被擱置甚至名存實亡，辦案模式并未實質(zhì)改變，沒有取得預(yù)期效果。究其原因，主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制只是規(guī)定了主訴（辦）檢察官的權(quán)力、責(zé)任，但檢察官的職業(yè)保障卻無法與之配套，權(quán)責(zé)利相結(jié)合的問題沒有從跟本上給予解決。主訴（辦）檢察官的提拔晉升依然只能通過行政途徑解決，改革中賦予主訴檢察官的多方面權(quán)力也打了折扣，尤其是對檢察官的責(zé)任進行了嚴(yán)格的規(guī)定，將錯案責(zé)任落實到個人，結(jié)果導(dǎo)致主訴（辦）檢察官的積極性無法充分調(diào)動，檢察官往往通過加強請示匯報，避開權(quán)力與責(zé)任的不對等。

黨的十八大和十八屆三中全會提出了深化司法體制改革，檢察官辦案責(zé)任制改革是其中的重要內(nèi)容?！兑庖姟犯翘岢隽巳嗣駲z察院的司法責(zé)任制目標(biāo)，即健全司法辦案組織，科學(xué)界定內(nèi)部司法辦案權(quán)限，構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運行機制和公平合理的司法認(rèn)定、追究機制。啟動主任檢察官辦案責(zé)任制改革具有現(xiàn)實緊迫性，成為了不斷深化檢察體制改革、完善檢察權(quán)運行機制的客觀需要，在整個檢察改革中處于基礎(chǔ)地位。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的目標(biāo)定位

檢察官辦案責(zé)任制改革是涉及面比較廣的綜合性改革。推進主任檢察官辦案責(zé)任制改革，重點要實現(xiàn)以下方面的目標(biāo)。

一是突出辦案主體。主任檢察官辦案責(zé)任制改革要通過檢察長授權(quán)等形式科學(xué)界定辦案權(quán)限。重點要將辦案的決定權(quán)賦予主任檢察官，實行“誰辦案誰決定、誰決定誰負(fù)責(zé)”，體現(xiàn)檢察官在執(zhí)法辦案中的主體作用

二是健全辦案組織。主任檢察官辦案責(zé)任制本質(zhì)上是一個融執(zhí)法辦案、配套改革、監(jiān)督制約等為一體，更加符合執(zhí)法辦案規(guī)律和執(zhí)法辦案需要的辦案組織。根據(jù)《意見》，主任檢察官辦案組織一般由兩名檢察官組成并配備必要的檢輔人員，主任檢察官是辦案組織的負(fù)責(zé)人。

三是強化責(zé)任意識。主任檢察官責(zé)任制改革還要解決制約檢察機關(guān)執(zhí)法辦案質(zhì)量提升的責(zé)任不明、追責(zé)不嚴(yán)問題。要通過改革，明確執(zhí)法主體主任檢察官的擔(dān)責(zé)范圍，完善執(zhí)法辦案考核、辦案責(zé)任終身負(fù)責(zé)、過錯責(zé)任追究等制度，強化主任檢察官執(zhí)法辦案的責(zé)任意識。

三、主任檢察官辦案責(zé)任制改革面臨的困境分析

從各地落實《檢察官辦案責(zé)任制改革試點方案》的情況來看，主任檢察官辦案責(zé)任制改革還面臨一些比較突出的困境。

（一）制度困境

主任檢察官辦案責(zé)任制改革離不開制度的有力保障，但是現(xiàn)行的制度并沒有為主任檢察官辦案責(zé)任制改革推進提供剛性支持。目前，《人民檢察院組織法》、《檢察官法》和《刑事訴訟法》等現(xiàn)行相關(guān)法律只是規(guī)定行使檢察權(quán)的主體是人民檢察院，而沒有對主任檢察官進行明確的界定和規(guī)范。隨著主任檢察官的權(quán)限改革深化，主任檢察官辦案責(zé)任制改革可能會突破現(xiàn)行法律的許多規(guī)定，甚至有可能與現(xiàn)行法律沖突、面臨合法性質(zhì)疑。

（二）運行困境

現(xiàn)行檢察權(quán)運行機制是“檢察人員承辦，部門負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的“三級審批”制模式，直接承辦案件的檢察官對案件處理無決定權(quán)，有決定權(quán)的是往往不實際辦案的行政領(lǐng)導(dǎo)，長期以來“辦者不定”、“定者不辦”。在這種運行機制下，每項辦案工作只要嚴(yán)格按照行政化的審批程序進行，檢察官缺乏相對獨立決定權(quán)。行政化的審批過程將案件個人責(zé)任稀釋為集體責(zé)任，除了會增加辦案成本和降低辦案效率外，還會造成責(zé)任主體不明確，難以要求“檢察官在職責(zé)范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”。

（三）選任困境

實行檢察官辦案責(zé)任制改革對檢察官的能力素質(zhì)提出了更高的要求，選任好主任檢察官至關(guān)重要，目前，對主任檢察官的選任還沒有明確規(guī)定，試點各地選配主任檢察官的標(biāo)準(zhǔn)和方式都是自行制定，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，某種程度影響了主任檢察官選任的專業(yè)性和權(quán)威性。此外，主任檢察官選任上還存在外部行政化問題，檢察官職務(wù)上的任免更是直接與行政級別相掛鉤。

（四）保障困境

在某種意義上，嚴(yán)格履行檢察官職責(zé)和全面保障檢察官利益相輔相成、互相促進、權(quán)責(zé)利統(tǒng)一。但是，由于目前職業(yè)保障機制改革與檢察權(quán)運行機制改革的不同步，推行主任檢察官辦案責(zé)任制面臨權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一的突出問題。目前，主任檢察官責(zé)任大于職權(quán)，待遇保障和職務(wù)保障還缺乏頂層設(shè)計和政策支持，使得主任檢察官在司法實踐中很難樹立起全面的責(zé)任意識，一定程度上影響了主任檢察官的積極性。保障不充分將不利于主任檢察官辦案責(zé)任制的良性發(fā)展，甚至?xí)?dǎo)致優(yōu)秀檢察人才的大量流失。

四、主任檢察官辦案責(zé)任制改革的實現(xiàn)途徑

探索建立以主任檢察官為主要內(nèi)容的檢察官辦案責(zé)任制是新時期新形勢下深化司法體制改革、推動新一輪檢察改革、健全檢察權(quán)運行機制和辦案組織形式的重要舉措。主任檢察官辦案責(zé)任制改革剛剛起步，改革中的難題需要用改革的辦法來解決。

（一）確立主任檢察官的主體地位

主任檢察官辦案責(zé)任制改革的關(guān)鍵是突出主任檢察官的主體地位，即執(zhí)法辦案的主體地位和承擔(dān)責(zé)任的主體地位。一方面，明確主任檢察官行使檢察職權(quán)的相對獨立性，確保檢察官獨立行使檢察權(quán)有明確的法律依據(jù)。另一方面，完善相應(yīng)的監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度，對其授權(quán)范圍內(nèi)的案件和事項作出的決定應(yīng)獨立承擔(dān)終身責(zé)任。

（二）界定主任檢察官職權(quán)范圍

為了主任檢察官辦案責(zé)任制改革的順利實施，要堅持“授權(quán)與獨立行使相結(jié)合”的權(quán)力來源定位，科學(xué)界定主任檢察官、檢察長、檢察委員會在執(zhí)法辦案工作中的職權(quán)界限，處理好檢察長和檢委會、部門負(fù)責(zé)人、主任檢察官、檢察官之間的關(guān)系。一般來說，除法律明文規(guī)定應(yīng)當(dāng)由檢察長或者檢委會行使的權(quán)力以外的一般權(quán)力，可以通過制定權(quán)力清單的方式授予主任檢察官。主任檢察官在權(quán)限范圍內(nèi)對辦案事項作出決定。

（三）健全檢察官職業(yè)保障機制

主任檢察官所享有的權(quán)力和所承擔(dān)的責(zé)任決定了要建立和健全與之相對應(yīng)的職業(yè)保障機制。要從頂層制度設(shè)計解決其職業(yè)保障的問題，讓檢察官有職業(yè)榮譽感，以增強主任檢察官崗位吸引力、穩(wěn)定辦案隊伍和保障案件質(zhì)量，保障主任檢察官抵制各種誘惑和干擾。一是建立在辦案過程中的履職保障，從制度上對適度分權(quán)、依法授權(quán)作出合理安排，科學(xué)評價主任檢察官工作業(yè)績，讓主任檢察官能夠享有與執(zhí)法辦案權(quán)力、執(zhí)法辦案責(zé)任相匹配的保障條件。二是提升在工作生活中的待遇保障，包括檢察官分類管理、工資職務(wù)序列、落實主任辦案津貼、優(yōu)先晉級提職、退職之后可享有的職業(yè)廉政金等，著力解決過去長期存在的待遇低、晉升難等問題。

（四）積極推進相關(guān)法律修訂

主任檢察官辦案責(zé)任制改革需要有與之相適應(yīng)的立法體系。根據(jù)主任檢察官辦案責(zé)任制改革的現(xiàn)實需要，盡快對《人民檢察院組織法》、《檢察官法》以及其他相關(guān)法律進行修訂完善或者出臺相關(guān)立法解釋，從法律上明確主任檢察官在檢察實踐中的司法地位，使主任檢察官辦案責(zé)任制能夠長久持續(xù)下去。同時，在條文中對主任檢察官辦案責(zé)任制的監(jiān)管方面作出規(guī)定，提升主任檢察官的辦案效率，避免實施過程中的司法腐敗問題，使檢察權(quán)力真正關(guān)進“制度的籠子”里。

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[責(zé)任編輯：于龍廣]