水庫移民資金使用的新模式

姚鳥兒，胡立峰

（1、寧波大紅鷹學(xué)院，浙江 寧波 315175；2、寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315100）

水庫移民資金使用的新模式

姚鳥兒1，胡立峰2

（1、寧波大紅鷹學(xué)院，浙江 寧波 315175；2、寧波城市職業(yè)技術(shù)學(xué)院，浙江 寧波 315100）

為有效改善水庫移民的生產(chǎn)生活條件，我國結(jié)合實(shí)際情況設(shè)立了庫區(qū)建設(shè)基金、庫區(qū)維護(hù)基金以及庫區(qū)后期扶持基金，以助于水庫移民遺留問題的解決，這對保護(hù)水庫移民權(quán)益以及維護(hù)庫區(qū)穩(wěn)定具有重要作用。浙江省自2006實(shí)施水庫移民后扶政策以來在不斷的實(shí)踐中取得了顯著成效，在水庫移民資金使用方面逐漸探索出了新模式。本文則主要以浙江省水庫移民后扶情況為切入，進(jìn)一步探討浙江省水庫移民資金使用的新模式。

水庫移民；資金使用；浙江省；新模式

課題項(xiàng)目：本文系2016年度浙江省民政政策理論研究規(guī)劃課題的部分研究成果，（課題編號：ZMZC201624。

水庫移民，即水工程移民。因水利工程建設(shè)的需要，相關(guān)居住地居民需根據(jù)政府安排進(jìn)行搬遷并到他處居住，由此也稱庫區(qū)移民。自新中國成立以來，我國興建了大批大中型水庫，在防洪、灌溉、生態(tài)等方面均產(chǎn)生了巨大效益，促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而水庫移民為此做出的貢獻(xiàn)巨大[1]。為使移民生活改善，國家先后設(shè)立了相關(guān)扶持基金，以保護(hù)移民權(quán)益、促進(jìn)穩(wěn)定發(fā)展。浙江省在水庫移民后扶政策的落實(shí)方面成效顯著，本文接下來則圍繞浙江省水庫移民資金使用的新模式予以探討。

一、浙江省水庫移民后扶情況

浙江省現(xiàn)有小型水庫4000余座，大中型水庫191座，水庫移民160萬余人。從大中型水庫移民后扶政策于2006年實(shí)施以來，浙江省共下?lián)芨鞣N類別的水庫移民資金143.77億元。

在移民資金監(jiān)管方面，浙江省致力于健全財(cái)務(wù)管理制度，并設(shè)立了針對水庫移民資金的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)；同時(shí)還加強(qiáng)了對后期扶持資金的使用績效考評工作，以確保資金有效使用。為強(qiáng)化監(jiān)督，浙江省移民辦于2016年專門制定了《浙江省水庫移民后期扶持稽察暫行辦法》，通過制度的構(gòu)建促進(jìn)后扶工作的規(guī)范化，以制度促長效[2]。截至2016年已對全省11個市的50個縣（市、區(qū)）進(jìn)行了檢查，對6個市12個縣（市、區(qū)）的移民資金使用情況進(jìn)行了內(nèi)部審計(jì)。

在移民資金使用績效方面，浙江省規(guī)范資金使用的同時(shí)，努力提高移民資金的綜合使用績效；2015年全省的水庫移民人均可支配收入就已達(dá)全省農(nóng)村居民可支配收入的85%。2016年，省移民辦聯(lián)合省財(cái)政廳出臺了相關(guān)文件，對移民資金的分配、移民資金支出的加快和規(guī)范進(jìn)一步明確化，并通過移民資金使用管理培訓(xùn)會的召開、績效評價(jià)等多種方式，促進(jìn)了水庫移民資金的使用[3]。2016年，全省移民資金支出率相比2015年提高了近10個點(diǎn)，項(xiàng)目資金支出率相比2015年提高了18.4個百分點(diǎn)（見表1）。

表1 2015-2016年浙江省移民資金支出率情況

在移民后扶項(xiàng)目成效方面，浙江省創(chuàng)新了后扶項(xiàng)目建管機(jī)制，大大提高了項(xiàng)目資金的投入使用效率，同時(shí)積極落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)，致力于改善水庫移民的生活環(huán)境與生存條件，增強(qiáng)了移民安置區(qū)及庫區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。就浙江省樂清市來說，2015年移民后扶項(xiàng)目計(jì)劃立項(xiàng)總共34個，計(jì)劃總投資1196.8萬元，計(jì)劃補(bǔ)助829.66萬元；同時(shí)在移民后扶其他項(xiàng)目中取得了顯著成效，具體數(shù)據(jù)（見表2）。

表2 2015年浙江省樂清市移民后扶項(xiàng)目情況

在水庫移民信息系統(tǒng)建設(shè)方面，浙江省從2008年開始進(jìn)行建設(shè)，2012年起依托原有業(yè)務(wù)系統(tǒng)及基礎(chǔ)設(shè)施加以升級改造，不僅完成了省級分中心軟硬件采購，而且實(shí)現(xiàn)了地理信息系統(tǒng)的開發(fā)運(yùn)用。并結(jié)合實(shí)際開發(fā)出了自主需求模塊，一是2013年試運(yùn)行的資金管理系統(tǒng)，二是2014年開發(fā)的項(xiàng)目管理系統(tǒng)，完善了水庫移民信息系統(tǒng)建設(shè)。

二、水庫移民資金使用存在的問題

1、后扶項(xiàng)目相關(guān)問題

一是項(xiàng)目謀劃不容易，如何擺脫移民項(xiàng)目“零零散散”的格局，如何從長遠(yuǎn)、專業(yè)、惠民的角度謀劃出優(yōu)越的項(xiàng)目是需要重點(diǎn)思考的問題[4]。二是未對后扶資金進(jìn)行專賬核算。如將后扶專項(xiàng)資金與其他資金存儲于同一賬戶使用，未對后扶資金予以專項(xiàng)核算與管理，致使后期無法對后扶資金的使用與結(jié)余進(jìn)行核實(shí)，影響專項(xiàng)資金的監(jiān)管。

2、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與移民資金對接問題

第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策主要傾向于往中心城鎮(zhèn)的傾斜，而實(shí)際上，安置位置相距中心城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的移民則難以坐上城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的快車。第二，移民幫扶政策在目前的實(shí)施中均以移民為主體，而有些移民跟非移民之間進(jìn)行相互合作的項(xiàng)目還沒有相關(guān)政策依據(jù)，實(shí)施遭受瓶頸。第三，大的、好的項(xiàng)目需要通過村村聯(lián)合或鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合方得以實(shí)施，故在整合資金方面存在一定困難。

3、后扶資金使用“重投入、輕評價(jià)”

對后扶項(xiàng)目的資金使用狀況缺乏效益的評價(jià)，在實(shí)施中傾向于資金投入規(guī)模及項(xiàng)目數(shù)量方面的重視[5]。雖然部分后扶項(xiàng)目的實(shí)際中會予以評價(jià)，但無統(tǒng)一的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目類型相同而背景不同情況下難以形成效益的對比。這使得資金投入后，對項(xiàng)目的識別缺乏科學(xué)的手段，難以對之后的資金使用起到警示性作用。

三、水庫移民資金使用的新模式

1、提高對水庫移民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)階段浙江省政府對水庫移民實(shí)施的補(bǔ)助不斷提高，尤其是對小型水庫移民以及周邊受水庫建設(shè)影響的居民。就客觀而言，移民補(bǔ)助應(yīng)滿足移民基本的生活需求，但若考慮到持續(xù)的生產(chǎn)與發(fā)展，就應(yīng)不斷跟進(jìn)水庫移民的生活需求，并依據(jù)資金需求進(jìn)行測算[6]。而對生產(chǎn)發(fā)展相對落后的庫區(qū)則適當(dāng)提高補(bǔ)助，加大項(xiàng)目的扶持力度，同時(shí)解決各庫區(qū)移民問題，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

2、項(xiàng)目扶持方式多樣化

就過往而言，浙江省對水庫移民施以無償扶持方式較為常見，這種方式實(shí)則對移民進(jìn)行生產(chǎn)開發(fā)的項(xiàng)目予以資金的直接提供，或者無償式提供種子種苗。無償扶持方式相對而言較為簡便易行，較適用于貧困水庫移民，但需建立在成立服務(wù)機(jī)構(gòu)的前提下，因服務(wù)機(jī)構(gòu)具備專業(yè)技術(shù)人才，這對水庫移民進(jìn)行生產(chǎn)具有重要的服務(wù)幫助。這種方式也致使水庫移民過于被動化，并未發(fā)揮自身創(chuàng)新意識，在生產(chǎn)生活中處于消極狀態(tài)，也未發(fā)揮集體的力量，使得政府在統(tǒng)籌兼顧下產(chǎn)生的資金使用效益并不高。而為充分調(diào)動水庫移民的生產(chǎn)發(fā)展積極性，項(xiàng)目扶持方式也不斷趨向于多樣化，先后產(chǎn)生了無息/低息貸款扶持方式以及股份合作扶持方式。

無息/低息貸款扶持方式主要在于鼓勵水庫移民通過向農(nóng)信社等機(jī)構(gòu)貸款來進(jìn)行生產(chǎn)發(fā)展。此方式較適用于生產(chǎn)資金量大，具有廣泛扶持面的項(xiàng)目。由于有政府資金作為擔(dān)保，易操作、風(fēng)險(xiǎn)小，而且能夠?qū)崿F(xiàn)的效益可觀，較容易為各級政府、信用社以及水庫移民所接受。但同時(shí)也衍生出了這種方式的局限：若無政府出面擔(dān)保，貧困的水庫移民難以爭取到生產(chǎn)貸款，也無法享受免息的利益。

股份合作扶持方式主要是指以一個移民鄉(xiāng)為單位或以一個移民村、組為單位抱團(tuán)發(fā)展方式，通過自愿推進(jìn)移民生產(chǎn)發(fā)展的能人進(jìn)行養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等開發(fā)性項(xiàng)目的興建，而庫區(qū)基金則均充當(dāng)移民股份加以投入，水庫移民均持股參與到生產(chǎn)經(jīng)營中，風(fēng)險(xiǎn)共同承擔(dān)，利益共同享用，水庫移民可經(jīng)分紅獲得收益。這種方式還可應(yīng)用為村村聯(lián)合、鄉(xiāng)鎮(zhèn)合作、部門整合。其最顯著的特點(diǎn)在于能夠充分發(fā)揮能人的作用，并且可調(diào)動大多數(shù)水庫移民的生產(chǎn)發(fā)展積極性，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高項(xiàng)目開展的成功率，促進(jìn)移民區(qū)龍頭產(chǎn)業(yè)的形成[7]。如衢州市衢江區(qū)截至2016年10月底已促成庫區(qū)65個移民村建成了12個重點(diǎn)致富項(xiàng)目，投資總額達(dá)7730.92萬元，已建成的項(xiàng)目促使移民村集體平均增收18%，效益顯著。

3、構(gòu)建資金使用效益評價(jià)指標(biāo)體系

2015年浙江省開展了水庫移民資金績效評價(jià)的試點(diǎn)工作；并在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上于2016年制定了績效檢查評價(jià)指標(biāo)體系，主要從制度建設(shè)、計(jì)劃執(zhí)行及資金使用管理情況、后扶政策實(shí)施經(jīng)濟(jì)及政策效益三方面內(nèi)容進(jìn)行指標(biāo)體系構(gòu)建與績效評價(jià)（見表3）。在市縣自查前提下，浙江省移民辦再組織進(jìn)行3個市7個縣的抽查。同時(shí)，將內(nèi)審與檢查的相關(guān)工作內(nèi)容也納入到績效評價(jià)指標(biāo)體系中，以歸入到移民工作的年度目標(biāo)責(zé)任制考核。

4、進(jìn)行“高”“大”“優(yōu)”的創(chuàng)業(yè)致富

近幾年，浙江省在水庫移民創(chuàng)業(yè)致富的項(xiàng)目謀劃上有所突破，并致力于通過移民農(nóng)貿(mào)城、移民農(nóng)業(yè)基地、移民創(chuàng)業(yè)基地等實(shí)現(xiàn)“高”“大”“優(yōu)”的創(chuàng)業(yè)致富新項(xiàng)目[8]。高：即高起點(diǎn)進(jìn)行謀劃，并立足于長遠(yuǎn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)兩條腿走路（物業(yè)經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）。如衢江移民項(xiàng)目之現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，自謀劃起就以全國樣板為目標(biāo)予以打造，后以移民資金百萬元撬動了3000萬投資。大：通過資金整合開展大項(xiàng)目。致力于突破傳統(tǒng)小項(xiàng)目之局限，刷新單個致富項(xiàng)目投資總額的記錄，如破石村水庫移民食用菌基地150萬元，廿里水庫移民創(chuàng)業(yè)一條街450萬元，衢江區(qū)水庫移民創(chuàng)業(yè)園項(xiàng)目3100萬元。優(yōu)：創(chuàng)業(yè)致富項(xiàng)目在帶動移民創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、增收、致富上具有顯著成效。

表3 浙江省水庫移民扶持資金績效檢查評價(jià)表

四、結(jié)語

浙江省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，城鄉(xiāng)居民收入水平已多年位居全國之首。在此背景下，各級移民管理機(jī)構(gòu)應(yīng)以創(chuàng)業(yè)致富為推進(jìn)水庫移民的工作主線，加大項(xiàng)目資金的投入與使用，拓展水庫移民資金使用的新模式，拓寬水庫移民增收新渠道，縮小水庫移民與當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖氩罹啵樗畮煲泼竦目沙掷m(xù)發(fā)展提供有力保障，使水庫移民移得出、但安得下、也更富得起。

[1]李波、余文學(xué):關(guān)于浙江SX水庫移民非農(nóng)安置選擇的幾點(diǎn)思考[J].水利經(jīng)濟(jì),2007,25(4):78-80.

[2]張琳:關(guān)于浙江省大中型水庫移民后扶資金管理政策的研究[J].華東工程技術(shù),33(z1).

[3]王沛沛、許佳君:水庫移民創(chuàng)業(yè)的困境與對策——基于溫州地區(qū)的分析[J].水利發(fā)展研究,2013,13(1):51-55.

[4]徐智、凌晨:水庫移民城鎮(zhèn)化安置規(guī)劃設(shè)計(jì)初步探索——以浙江省Y縣A水庫工程為例[J].中國科技縱橫,2015(14):203-204.

[5]鄭瑞強(qiáng),徐元剛,王英:水庫移民同步小康的關(guān)鍵問題與發(fā)展策略[J].水力發(fā)電,2015(3):6-10.

[6]戴曉倩、許佳君:農(nóng)村水庫移民后期扶持政策對移民生產(chǎn)生活水平的影響效果評價(jià)——以浙江省常山縣為例 [J].遼寧農(nóng)業(yè)科學(xué),2015(5):53-57.

[7]李曉蕾:淺析浙江省大中型水庫移民監(jiān)測評估工作[J].電子測試,2013(14):208-209.

[8]陳海生:創(chuàng)新水庫移民后扶管理 確保創(chuàng)業(yè)致富平穩(wěn)實(shí)施——浙江省樂清水庫移民后扶管理創(chuàng)新研究[J].吉林農(nóng)業(yè),2016(13): 127-127.

（責(zé)任編輯：孫茜茜）