基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題及建議

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

基于政策視角下的黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的問題及建議

楊旭

（哈爾濱商業(yè)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150028）

2016年政府工作報告中提出要大力推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署。其中調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重點，也是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵就是縮小城鄉(xiāng)間的差距。本文從政策視角，對黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平進行了分析和測度，發(fā)現(xiàn)目前黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展在政策執(zhí)行、政策實施和政策效果方面存在問題，通過成因分析提出加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度、增加財政支出、完善政策評價體系等建議。

黑龍江??；新型城鎮(zhèn)化；因子分析法

2012年十八大報告中指出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化共同發(fā)展道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。[1]2015年黑龍江省推出《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》明確了黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路和需要解決的問題。并在2015年更改了戶籍政策，為農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，推動黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展做出了指向。[2]在社會福利政策方面，2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行方法的通知》中提出推進醫(yī)療救助制度，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強與居民基本醫(yī)療保險，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

一、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化政策的演進過程及政策支持

本文通過對黑龍江省有關(guān)促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策進行整理，從政策涉及的方面，將新型城鎮(zhèn)化政策分為三個方面：

1、經(jīng)濟發(fā)展方面的政策

2010年《黑龍江省人民政府關(guān)于促進城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出推進產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，培育新的經(jīng)濟增長點。2016年《黑龍江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》提出加快新型城鎮(zhèn)化進程，提升城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，完善城鎮(zhèn)體系、構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。2010年《黑龍江省人民政府關(guān)于促進城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出優(yōu)先發(fā)展城區(qū)特色產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)并重。2011年《黑龍江省人民政府關(guān)于2011年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》提出大力推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)區(qū)工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展一體化重點改革。

2、人口政策

2014年《黑龍江省人民政府關(guān)于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》提出進一步推進戶籍制度改革是國家推進農(nóng)業(yè)人口有序合理轉(zhuǎn)移，是加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要載體。2015年《黑龍江省人民政府關(guān)于印發(fā)黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）的通知》提出深化戶籍制度改革。2006年《黑龍江省人民政府關(guān)于切實解決農(nóng)民工問題的意見》提出改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟繁榮。2008年《黑龍江省農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移辦法》提出引導(dǎo)農(nóng)村勞動力就地就近轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民就業(yè)機會。2010年《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省農(nóng)民工培訓(xùn)工作實施方案的通知》提出向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動者技能培訓(xùn)的政策制定和組織實施。2006年《黑龍江省人民政府關(guān)于切實解決農(nóng)民工問題的意見》提出引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動力合理有序轉(zhuǎn)移依法保障農(nóng)民工的合法權(quán)益。[3]2012年《黑龍江省流動人口服務(wù)和管理辦法》提出加強流動人口服務(wù)和管理，維護流動人口合法權(quán)益。

3、社會保障政策

2011年《黑龍江省人民政府關(guān)于加快推進社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》提出實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險全覆蓋。2015年《黑龍江省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助暫行辦法的通知》提出推進醫(yī)療救助制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加強與居民基本醫(yī)療保險。2005年《黑龍江省人民政府關(guān)于加快城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)的意見》提出完善城鎮(zhèn)居民基本生活救助體系。2006年《黑龍江省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)黑龍江省農(nóng)村居民最低生活保障辦法(試行)的通知》提出為切實保障農(nóng)村貧困居民基本生活權(quán)益，加快農(nóng)村社會救助體系建設(shè)步伐，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

可以看出黑龍江省在新型城鎮(zhèn)化政策制定與國家政策制定方向一致，在經(jīng)濟發(fā)展、人口政策、社會保障方面均有涉及，并取得了明顯的效果，黑龍江省的城鎮(zhèn)化率從2004年的52.8%達到了2015年的58.8%，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入也從2004年的7471元達到了2015年的24203元。但可以看出黑龍江省在有關(guān)新型城鎮(zhèn)化經(jīng)濟發(fā)展和人口政策方面的制定要明顯落后與國家的政策制定時間，比如：國家對于新型城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟發(fā)展和人口政策的制定從2001年就開始逐步規(guī)劃，而根據(jù)筆者整理黑龍江省在2006年才開始實施相關(guān)政策。

二、黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的分析

根據(jù)城鎮(zhèn)化的相關(guān)文獻資料，在深入理解新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上本文選擇了四個方面作為反映城鎮(zhèn)化水平的依據(jù)，以期更系統(tǒng)、更全面地反映城鎮(zhèn)化水平，主要從經(jīng)濟發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和人口與就業(yè)等方面來分析黑龍江省城鎮(zhèn)化水平[4]：

第一層面——經(jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動力，支撐著城鎮(zhèn)化發(fā)展。本文選擇城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、恩格爾系數(shù)、第二產(chǎn)業(yè)GDP增長速度、第三產(chǎn)業(yè)GDP增長速度等指標來反映。

第二層面——基礎(chǔ)設(shè)施?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠反映城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的成果，保障了城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)運行，是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)。本文選擇城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公交車數(shù)量、每城鎮(zhèn)居民家庭平均每百戶移動電話擁有量等指標來反映。

第三層面——生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的好壞能如實反映城鎮(zhèn)化進程中是否對環(huán)境產(chǎn)生了威脅。本文選擇綠化覆蓋率、城市人均公園綠地面積、生活垃圾清運量等指標來反映。

第四層面——人口與就業(yè)。城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠提升人口就業(yè)率。本文選擇城鎮(zhèn)人口、城鎮(zhèn)失業(yè)登記率、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)占總就業(yè)人口比重、常住人口城鎮(zhèn)化率等指標來反映。

選取我國和黑龍江省2004~2014年的數(shù)據(jù)，參考四川大學(xué)學(xué)者吳振明（2012）提出的計算發(fā)展指數(shù)的方法[5]。將上述指標利用spss17.0軟件首先對原始數(shù)據(jù)進行標準化處理，然后運用主成分分析法進行主成分提取，最后計算我國和黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)。得出數(shù)據(jù)如下圖1：

圖1 新型城鎮(zhèn)化發(fā)展指數(shù)對比圖

由圖1可以看出自2004年來黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢整體平緩上升，2015年黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達到58.8%,比“十一五”末提高3.1個百分點。城市供水、燃氣、集中供熱普及率分別達到96%、89%和74%；城市污水、垃圾處理率分別達到85%、90%，投入24.9億元用于提高城市機械化清冰雪能力，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。在2010年之前黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展水平高于國家平均水平，但從2011年開始，雖然發(fā)展趨勢上升，城鎮(zhèn)化水平卻低于全國平均水。由此可以看出，黑龍江省的發(fā)展進程沒有跟上國家的腳步，可能在政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)存在問題。

三、政策視角下黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

1、政策執(zhí)行不到位

政策的執(zhí)行分為政策執(zhí)行主體和政策執(zhí)行客體。政策執(zhí)行主體方面，國家制定的新型城鎮(zhèn)化政策下達后，省級需要時間制定相關(guān)政策，政策會出現(xiàn)延誤，政策的制定時間落后于國家政策的制定，政策執(zhí)行的效果就會低于國家標準。同時，由于政策的傳遞性，每到下級政府政策的全面性就會小于上級政府，當國家和省級政府下達新型城鎮(zhèn)化相關(guān)政策后，縣、鄉(xiāng)政府在執(zhí)行政府戶籍政策、人口就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、基本生活保障等政策時，執(zhí)行的力度和執(zhí)行的全面性會低于上級政府的制定。政策執(zhí)行客體方面，推進新型城鎮(zhèn)化的過程中戶籍政策多針對于農(nóng)村人口，縣、鄉(xiāng)政府往往只是單純地執(zhí)行但缺乏執(zhí)行前在農(nóng)民中的廣泛宣傳工作，在制定相關(guān)政策執(zhí)行辦法時也會出現(xiàn)上述情況，致使農(nóng)民不能了解到政策的改變能給他們帶來的切身利益，往往政策執(zhí)行客體處于被動狀態(tài)，會阻礙政策的執(zhí)行和推進，影響政策的執(zhí)行效果。

2、政策實施不連續(xù)

一項政策從制定到執(zhí)行都會消耗大量的人力、財力、物力，從黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的政策制定角度看，政策制定的時序性是不連貫的，比如在社會保障方面據(jù)可查政策分析，政策從2005-2016年制定的過程中政策的目標和側(cè)重點是不統(tǒng)一的，會導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進程緩慢。每一個政策都有其相應(yīng)的周期，如果政策在執(zhí)行過程中突然中止，政府決策者所做的決策就要相應(yīng)調(diào)整，以適應(yīng)當前經(jīng)濟形式，會失去民眾的公信力。同時，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，會帶來增長緩慢，事半功倍。

3、政策效果不明顯

新型城鎮(zhèn)化的特點是以人為核心。圖2可以看出從2004-2014年城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的人均收入均成逐年上升的趨勢，2014年的人均收入超過2004年人均收入的2倍。但城鎮(zhèn)居民人均收入遠超過農(nóng)村居民人均收入，沒有達到新型城鎮(zhèn)化提出著眼農(nóng)民，涵蓋農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的目標。政策實施雖然實現(xiàn)了收入增長，但實施的效果沒有達到預(yù)期標準，收入差距依然過大。

圖2 黑龍江省2004-2014年城鄉(xiāng)居民人均收入對比圖

四、政策視角下加快黑龍江省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

1、加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度

加大對政策執(zhí)行的監(jiān)督力度是政策管理的重要內(nèi)容，是保證新型城鎮(zhèn)化政策正確執(zhí)行、取得成效的重要保障。有效的監(jiān)督，能夠?qū)Q策科學(xué)化、高效化地執(zhí)行。同時各部門分工明確，通過有效的監(jiān)督，也可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟社會生活中存在的各種問題并促進其及時解決，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

政策監(jiān)管部門在監(jiān)管新型城鎮(zhèn)化的過程中，不僅僅是組織內(nèi)部進行互相監(jiān)督，同時，應(yīng)設(shè)置公民監(jiān)督舉報模板。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展以人為核心，所以完善的政策監(jiān)管部門應(yīng)把公民的監(jiān)管納入其中，為公民的監(jiān)督建立完善的表達渠道，多方面、多渠道加大政策監(jiān)督力度，保證政策的有效推行。

2、增加財政支出

新型城鎮(zhèn)化進程會增加公共支出的壓力，需要通過財政手段進行解決，新型城鎮(zhèn)化政策不連續(xù)有一部分原因也是由于財政支出不足導(dǎo)致的。

一方面，財政支出的增加能夠保障政策的持續(xù)進行，新型城鎮(zhèn)化是人口、生產(chǎn)生活資料、技術(shù)等生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程，這一集聚過程也必然是基礎(chǔ)設(shè)施和在城鎮(zhèn)實現(xiàn)集中化、規(guī)?；峁┑倪^程。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施作為居民進行生產(chǎn)生活的先決條件，是推進城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的硬件設(shè)施。另一方面，提高社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水事務(wù)等方面的資金分配。通過財政支出的增加，可以保證人財物的有序流動?？傊?，基礎(chǔ)設(shè)施和各項財政支出的需求會隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程而不斷提高，這就需要政府通過財政政策提供財力保障，推動新型城鎮(zhèn)化進程的持續(xù)發(fā)展。

3、完善政策評價體系

評估是一種政策在不斷的實施過程，進行改進、制定新目標、新政策的依據(jù)。新型城鎮(zhèn)化的評估體系應(yīng)該能夠全面具體地反映某一地區(qū)的政策實施效果。所以應(yīng)該根據(jù)黑龍江省的地理情況、人文情況，設(shè)計相應(yīng)的評價體系，使其能夠通過科學(xué)方法對發(fā)展水平進行定性分析，找出政策方面存在的不足，從而形成結(jié)論性意見。健全的政策評價體系有助于促進黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的有序良性發(fā)展。政策作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的導(dǎo)向，完善政策評價體系有助于提高政策實施的水平，提高政策實施效果。

4、落實戶籍政策

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，相應(yīng)地農(nóng)民數(shù)量多，政策效果的不明顯一部分原因也是由于戶籍政策落實不好。根據(jù)《黑龍江省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出目標：到2020年，黑龍江省常住人口城鎮(zhèn)化率達到63%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到55%。由此，要以黑龍江省特大城市（哈爾濱、齊齊哈爾、綏化）和Ⅱ型大城市（雞西、鶴崗、雙鴨山、大慶、伊春、佳木斯、牡丹江、黑河）兩大體系為基礎(chǔ)推進落實戶籍制度改革。一要建立健全實際居住人口登記制度，加強和完善人口統(tǒng)計調(diào)查制度，大力推進以公民身份號碼為唯一標識、以人口基礎(chǔ)信息為基準的人口基礎(chǔ)信息庫建設(shè)，并列入智慧城市工程。二要分類完善勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產(chǎn)、信用、衛(wèi)生計生、稅務(wù)、婚姻、民族等信息系統(tǒng)，逐步實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合、共享和綜合利用，為人口服務(wù)和管理提供支撐。三要在信息共享基礎(chǔ)上，著重解決無戶口人員問題，實現(xiàn)戶口與身份證系統(tǒng)的準確對接。四要擴展應(yīng)用居住證配套功能，落實“同城待遇”，提高城市工作生活的品質(zhì)。從根本上促進戶籍制度的改革，推動黑龍江省新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

[1]郭永豐：探析新型城鎮(zhèn)化道路的顯著特點[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊, 2015,08:83-84.

[2]王志浩、魏瑋：公共政策視角下黑龍江省人口城鎮(zhèn)化發(fā)展淺析[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2013,(29):52-54.

[3]陳文晶、何宏蓮、徐嘉輝：黑龍江省農(nóng)村社會保障制度實施現(xiàn)狀及問題分析 [J].黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2015,(05): 78-81.

[4]韓振燕、王玨：新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化指標體系構(gòu)建——以江蘇省南京市為例[J].商業(yè)經(jīng)濟研究,2016,08:146-148.

[5]吳振明：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程協(xié)調(diào)狀態(tài)測度研究——以中國西部地區(qū)為例 [J].統(tǒng)計與信息論壇,2012,07: 101-105.

（責任編輯：王瑞芬）