房地產(chǎn)開發(fā)代建公共服務(wù)設(shè)施的國內(nèi)外實踐

近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快，公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)缺口日益增大，在政府財力較為有限的背景下，房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施逐步被國內(nèi)多個大型城市所采納。該模式是指公共服務(wù)設(shè)施隨房地產(chǎn)開發(fā)項目一同立項，占用獨立地塊，由開發(fā)商負責(zé)投資建設(shè)，建成后無償移交給政府。與政府投資建設(shè)相比，代建模式緩解了財政資金壓力，建設(shè)效率有所提高。

公共服務(wù)設(shè)施是城市功能和品質(zhì)的重要體現(xiàn)，對比北京與國內(nèi)外在完善公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)方面的做法，對于北京建設(shè)和諧宜居之都具有重要的現(xiàn)實意義。

國內(nèi)做法

房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施在國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的模式，上海市按照一定的收費標準和建設(shè)用地上居住建筑的面積，向建設(shè)單位單獨收取居住配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)費。從2011年5月1日起配套費的征收標準由住宅建筑面積每平方米320元調(diào)整為430元。配套費的使用范圍包括：每平米30元由市統(tǒng)籌用于軌道交通建設(shè)；住宅建設(shè)基地市政公建配套；市政府同意的其他配套設(shè)施建設(shè)。

在具體征收環(huán)節(jié)上，上海市《關(guān)于本市城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費征收和使用操作口徑的通知》中規(guī)定，建設(shè)單位在領(lǐng)取標有住宅建筑面積的建設(shè)工程規(guī)劃許可證之后、領(lǐng)取規(guī)劃許可證對應(yīng)的建筑工程施工許可證之前，按照規(guī)劃許可證核發(fā)的住宅建筑面積一次繳清配套費。經(jīng)認定的保障性住房項目，若開發(fā)單位資金確有困難的，經(jīng)配套費征收主管部門批準后，可以分兩次繳納配套費。對于容積率低于0.8的住宅建設(shè)基地，統(tǒng)一按0.8容積率核定征收配套費面積。配套費征收部門應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位申領(lǐng)項目交付使用許可證前，根據(jù)項目實際測繪面積，對已繳納的配套費進行清算，多退少補。

廣州則根據(jù)2016年出臺的《廣州居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施管理暫行規(guī)定》，對居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施主要采取無償代建、成本價代建和自建自用三種方式。

對于幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、文化站、派出所、公共廁所、垃圾收集站、消防站、公交首末站等符合劃撥用地條件的公益性配套公共服務(wù)設(shè)施，不計入房地產(chǎn)開發(fā)項目用地的土地出讓金，由建設(shè)單位統(tǒng)一代建，建成后無償移交給市、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門。國土資源和規(guī)劃行政管理部門在土地出讓底價評估時綜合考慮上述配套公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)成本。

對于變電站、郵政所，由電力、郵政企業(yè)按照建設(shè)成本出資委托建設(shè)單位代建；獨立用地的變電站，可以由建設(shè)單位代征用地后移交給電力企業(yè)自行組織建設(shè)。

群眾性體育運動場地、家庭綜合服務(wù)中心、托兒所、農(nóng)貿(mào)市場、老年人福利院、社會停車場和其他商業(yè)服務(wù)設(shè)施等，由建設(shè)單位建成后按照規(guī)劃確定的使用功能進行使用和組織經(jīng)營管理。

在建設(shè)時序方面，廣州規(guī)定全部配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在規(guī)劃地塊建設(shè)總量（不含居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施的建筑面積）完成80%前建設(shè)完成，居住用地內(nèi)獨立設(shè)置的居住區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在規(guī)劃地塊建設(shè)總量完成50%前建設(shè)完畢，并取得建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格證。其中，垃圾壓縮站、變電站、公共廁所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、派出所、公交首末站等設(shè)施應(yīng)先于住宅首期工程或者與其同時申請建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

在移交時間和標準方面，廣州規(guī)定配套公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)在取得建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格證后1年內(nèi)完成，一般由建設(shè)單位以毛坯房的標準進行移交。但幼兒園、小學(xué)、中學(xué)、垃圾壓縮站、公共廁所、變電站、消防站、派出所、公交首末站應(yīng)當(dāng)按照標準完成裝修。市、區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門按照成本價支付給建設(shè)單位裝修費用，不得增加接收條件，也不得額外要求增加建筑面積和提高裝修標準。

成都市則鼓勵以社區(qū)綜合體方式設(shè)置公共配套設(shè)施。社區(qū)綜合體是指由社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)等功能等構(gòu)成的公共服務(wù)設(shè)施聚集體，包括社區(qū)用房、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場等公共配套設(shè)施和便民店、生鮮農(nóng)產(chǎn)品配送點等便民商業(yè)服務(wù)設(shè)施。

根據(jù)《成都市人民政府辦公廳關(guān)于加強居住區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)管理的意見》，公共配套設(shè)施應(yīng)納入控制性詳細規(guī)劃并予以公布。為提高公共配套設(shè)施建設(shè)和使用效率、集約利用土地，宜以社區(qū)綜合體設(shè)置公共配套設(shè)施。

在用地管理方面，《意見》指出單獨占地建設(shè)的公共配套設(shè)施，符合《劃撥用地目錄》的，可采取行政劃撥方式供地；由市、區(qū)級財政或市、區(qū)級全資國有平臺公司投資建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場、社區(qū)綜合體等公共配套設(shè)施用地，可采取行政劃撥或協(xié)議出讓方式供地，協(xié)議方式供地的出讓金按所在區(qū)域商業(yè)用地基準價的20%收取。擬上市出讓宗地周邊規(guī)劃服務(wù)該宗地的公共配套設(shè)施應(yīng)同步建設(shè)，其中農(nóng)貿(mào)市場、中小學(xué)、幼兒園、垃圾轉(zhuǎn)運站等必要的公共配套設(shè)施應(yīng)優(yōu)先同步建設(shè)。

在主體職責(zé)方面，成都市成立公共配套設(shè)施建設(shè)管理小組，負責(zé)制定工作目標、年度建設(shè)計劃和決策、協(xié)調(diào)重大事項，領(lǐng)導(dǎo)小組組長由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在住建委，負責(zé)承辦領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作、協(xié)調(diào)、督促成都高新區(qū)和五城區(qū)公共配套設(shè)施建設(shè)管理。成都高新區(qū)、成都天府新區(qū)管委會和各區(qū)（市）縣政府設(shè)立相應(yīng)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及辦公室，負責(zé)所轄區(qū)域公共配套設(shè)施建設(shè)管理工作。

而重慶的公共配套服務(wù)設(shè)施則以房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代建為主，而且嚴格執(zhí)行房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)建設(shè)承諾制度。

依據(jù)最新的《重慶市城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例（2013年）》，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照開發(fā)建設(shè)方案對開發(fā)項目配套設(shè)施的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)期限、產(chǎn)權(quán)界定、移交使用等事項作出書面承諾，并在辦理預(yù)售許可手續(xù)之前填寫房地產(chǎn)開發(fā)項目配套設(shè)施建設(shè)承諾書，自預(yù)售當(dāng)日起在銷售現(xiàn)場顯著位置張貼公示。一旦開發(fā)商違規(guī)，一方面將面臨限期整改和罰款，另一方面購房人也可將承諾書作為重要的起訴證據(jù)來進行追責(zé)。

國外做法

在美國，通常情況下，城市細分法規(guī)要求開發(fā)商為新開發(fā)項目的居民或租客提供基本的服務(wù)設(shè)施，包括地方街道、上下水管線、排污設(shè)施、停車場和康體設(shè)施等。

此外，地方政府還會就開發(fā)行為向開發(fā)商征收影響費，又稱為“系統(tǒng)開發(fā)費用”或“開發(fā)影響費”，其數(shù)額與開發(fā)項目使用公共設(shè)施的類型與數(shù)量有關(guān)，也可以認為是公共設(shè)施建設(shè)的分攤費用。這些費用主要包括土地代征、設(shè)施建設(shè)或為公共設(shè)施建造等直接支付的費用。

目前越來越多的社區(qū)被收取影響費，因為這些收費可以用來支付開發(fā)項目邊界以外與項目相關(guān)的設(shè)施建設(shè)費用，是重要的融資工具。例如，開發(fā)商必須支付連接費使他們的項目與供水及下水系統(tǒng)相連，而這些費用被用來改善項目場地外的主干線、泵站和水處理設(shè)備等。影響費還用來支付服務(wù)于多個開發(fā)項目的大型公園和康體設(shè)施、主要公路路段、排水系統(tǒng)、學(xué)校和其他類型的設(shè)施。有關(guān)收費法規(guī)明確了收費標準和計算方法，使開發(fā)商可以預(yù)先估算將來要支付的費用。大多數(shù)社區(qū)允許開發(fā)商直接建造設(shè)施來抵消需繳納的費用。

影響費數(shù)額從幾百美元到數(shù)千美元不等。由佛羅里達大學(xué)政府責(zé)任研究中心對33個行政區(qū)域的調(diào)查表明，1997年每套住戶住宅的平均影響費是11856美元、多戶住宅每套為9118美元、工業(yè)用房每1000平方英尺超過1883美元、普通辦公樓每1000平方英尺超過3038美元、零售用房每1000平方英尺超過4207美元。由于服務(wù)設(shè)施建設(shè)需求隨著經(jīng)濟活動或人口增長步伐日益增加，地方政府收取的影響費用呈現(xiàn)顯著增加趨勢。

與美國的收費模式不同，新加坡主要由開發(fā)商配套建設(shè)，并由開發(fā)商或物業(yè)方進行集中經(jīng)營與管理。但政府在空間布局上采取集中布局模式，一般以3000～9000戶家庭為單位進行設(shè)置，用地80～100公頃，含6～7個鄰里組團，并統(tǒng)一稱為鄰里中心。鄰里中心將商業(yè)性和公益性項目有機結(jié)合，以12項必備功能（超市、銀行、郵政所、餐飲服務(wù)、洗衣房、美容美發(fā)服務(wù)、藥店、文化用品店、維修部、文體中心、生鮮菜場、衛(wèi)生服務(wù)中心）為基礎(chǔ)，以中介服務(wù)、禮品鮮花店、書店等為補充。

與傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施分散布局模式相比，鄰里中心的優(yōu)勢在于：一是建立了政府主導(dǎo)型社區(qū)發(fā)展模式，由政府掌握鄰里中心的規(guī)劃和建設(shè)權(quán)，打破了原有居住區(qū)由開發(fā)商主導(dǎo)規(guī)劃、各類社區(qū)服務(wù)自發(fā)形成的社區(qū)發(fā)展格局。二是對社區(qū)服務(wù)設(shè)施進行集中布局和建設(shè)，全方位滿足社區(qū)居民的多元化需求，增近社會交往和交流。三是采取獨立建筑形式，根據(jù)所在區(qū)人口數(shù)量，一般建一棟建筑面積在5000～10000平方米的綜合樓，有利于節(jié)約土地資源，減少環(huán)境污染、噪聲擾民等問題。四是摒棄了傳統(tǒng)商業(yè)沿街布局模式，使交通干道兩側(cè)不再有路邊商店，保證了城市交通順暢。

北京現(xiàn)狀

按照《北京市居住公共服務(wù)設(shè)施配置指標》（京政發(fā)[2015]7號文）中的分類，北京的居住公共服務(wù)設(shè)施包括社區(qū)綜合管理服務(wù)、交通、市政公用、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)6大類52個小類。

近年來，房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施在北京也得到了廣泛應(yīng)用。依據(jù)北京居住公共服務(wù)設(shè)施的分類標準，通過對市發(fā)展改革委2013年到2016年4月期間批復(fù)立項的房地產(chǎn)開發(fā)項目進行篩選，共查找出138個房地產(chǎn)開發(fā)項目的建設(shè)內(nèi)容中有代建的公共服務(wù)設(shè)施，共建設(shè)各類公共服務(wù)設(shè)施252個，總投資（建安成本，不含土地費用）近50億元。

從代建公共服務(wù)設(shè)施類型看，教育類設(shè)施數(shù)量最多，共149個，總建筑面積102.3萬平方米。其中數(shù)量最多的是幼兒園，共計102個，規(guī)劃建筑面積36.9萬平方米。中小學(xué)43個，規(guī)劃建筑面積60.9萬平方米，其中小學(xué)25個，規(guī)劃建筑面積28.2萬平方米，中學(xué)9個，規(guī)劃建筑面積20.9萬平方米，中小學(xué)合校13個，規(guī)劃建筑面積16.8萬平方米。幼兒園單個項目的建筑規(guī)模一般在3000-4000平方米左右，小學(xué)單個建筑面積一般在10000-15000平方米左右，中學(xué)和中小學(xué)合校面積差異較大，最小的不足10000平方米，最大的近5萬平方米。

社區(qū)綜合管理服務(wù)類設(shè)施共有32個，規(guī)劃建筑面積16.9萬平方米。這類設(shè)施中使用代建模式的主要是面積比較大的文體設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施、辦公用房等，以及派出所一類特殊機構(gòu)。其中，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的比重最大，共12個，規(guī)劃建筑面積7.3萬平方米。

交通類設(shè)施共29個。其中社會停車場18個，公交場站設(shè)施11個，包括首末站、停車樓、充電站等。此類設(shè)施的特點是占地面積較大，但建筑體量較小。不同項目的建筑體量差異較大，最少的建筑面積僅500平方米，最多的上萬平方米。

市政公用設(shè)施類共20個，建筑面積4.8萬平方米。其中郵政、電信類設(shè)施9個 ，建筑面積2.6萬平方米。環(huán)衛(wèi)設(shè)施7個，建筑面積0.8萬平方米。水電氣熱設(shè)施4個，建筑面積1.4萬平方米。

醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施類共21個，總建筑面積8.1萬平方米。此類設(shè)施中使用代建模式的主要是社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心級別的設(shè)施，單個建筑面積一般在2000-4000平方米。其中2個地塊兼有醫(yī)療和養(yǎng)老性質(zhì)，建筑面積分別為7643平方米和12600平方米。

除上述5大類設(shè)施之外，代建設(shè)施還包括消防站1個，面積4063平方米，位于大興區(qū)亦莊新城。

而從代建公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域分布看，除核心區(qū)的兩個區(qū)外，各個區(qū)均有涉及房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施。

代建較多的區(qū)有豐臺、朝陽和房山。其中豐臺區(qū)代建數(shù)量居全市第一，58個項目中有20個項目代建了41個公共服務(wù)設(shè)施。另外，平谷區(qū)雖然項目不多，但代建比例較高，12個立項項目中有8個項目代建了11個公共服務(wù)設(shè)施，內(nèi)容涉及教育、社區(qū)服務(wù)、交通、市政多個領(lǐng)域。

較少的區(qū)主要位于核心區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)。其中核心區(qū)兩個區(qū)的11個項目，沒有代建公共服務(wù)設(shè)施。延慶、懷柔、密云這三個區(qū)本身房地產(chǎn)開發(fā)項目就比較少，相應(yīng)的代建公共服務(wù)設(shè)施也比較少。此外，海淀區(qū)代建比例也比較低，25個項目只有6個有代建公共服務(wù)設(shè)施，且除了一個建筑面積14400平方米、投資3759萬元的小學(xué)外，其他建筑規(guī)模都不大，單個投資不超過1000萬元。

造成各區(qū)之間差異的因素主要有三個：一是受本區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目數(shù)量的制約，近幾年來房地產(chǎn)開發(fā)項目集中的區(qū)域，使用代建模式的機會也就較多，如豐臺、朝陽。二是區(qū)級財政財力強弱不一，財力較強的區(qū)代建量較少，如海淀區(qū)。三是受公共服務(wù)設(shè)施缺口情況影響，特別是外來常住人口比重較高的區(qū)缺口較大，選擇代建模式可以盡快補充供給，如昌平區(qū)、通州區(qū)。

從承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施代建任務(wù)的項目類型看，各類住宅開發(fā)項目中均有所涉及，個別非住宅開發(fā)項目也有所涉及。其中商品住宅項目（含自住型商品房）83個，代建公共服務(wù)設(shè)施共158個；保障房項目52個，代建公共服務(wù)設(shè)施89個（其中安置房項目37個，代建公共服務(wù)設(shè)施67個）；其他類型項目4個，包括3個集資建房和1個非住宅項目，代建公共服務(wù)設(shè)施5個。

房地產(chǎn)開發(fā)項目代建公共服務(wù)設(shè)施，雖然大體上都是政府提供土地、開發(fā)商承擔(dān)建設(shè)成本、建成后移交政府部門，但在細節(jié)上，不同地區(qū)、不同項目、不同類型代建設(shè)施的具體操作方式多種多樣。

在土地出讓方式上，以招拍掛方式供地的商品房項目，代建公共服務(wù)設(shè)施用地主要采取在出讓范圍之外劃撥土地的方式，也有少部分可以社會化運營的設(shè)施（如社會停車場）收取了土地出讓金。保障房、安置房通常采取與住宅一起整體劃撥或協(xié)議出讓地塊，并限定各個用途地塊的占地面積及建筑面積。

在移交-接收環(huán)節(jié)，不同類型的公共服務(wù)設(shè)施、不同接收主體，方式也不相同。多數(shù)公共服務(wù)設(shè)施是無償接收，郵局等少部分設(shè)施，接收方按照一定標準向開發(fā)商支付費用。

在接收部門上，有的區(qū)是由區(qū)住建委先統(tǒng)一接收，再轉(zhuǎn)給具體使用部門，如朝陽區(qū)、豐臺區(qū)；有的區(qū)則是由相對應(yīng)的主管部門直接接收，如大興區(qū)、房山區(qū)；有的是具體使用者接收，如房山區(qū)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施由環(huán)衛(wèi)集團接收。

摸清了北京的家底，掌握了國內(nèi)外代建公共服務(wù)設(shè)施的主要做法，有助于對不同領(lǐng)域的代建模式進行深入分析，并在分析利弊的基礎(chǔ)上，提出完善代建模式的對策。

（作者單位：韓偉、楊杰，北京市發(fā)展改革委；滕秋潔、賈碩，首都經(jīng)濟社會發(fā)展研究所）