政府購買社會組織養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯與實踐策略

李桓促

（福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350013）

政府購買社會組織養(yǎng)老服務(wù)的理論邏輯與實踐策略

李桓促

（福建廣播電視大學(xué)，福建福州，350013）

理論層面上，面對人口老齡化的新常態(tài)，傳統(tǒng)權(quán)威型政府“失靈”催生了養(yǎng)老服務(wù)供給改革，市場組織趨利本性的缺陷致使政府部門對社會組織情有獨鐘。面對我國人口老齡化的現(xiàn)實需求，在有效規(guī)避市場組織“負(fù)面效應(yīng)”基礎(chǔ)上，逐步實現(xiàn)“政退社進、政社互補”，是為理論邏輯與現(xiàn)實考量下的優(yōu)選。

政府；社會組織；養(yǎng)老服務(wù)；理論邏輯；實踐策略

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著新自由主義思潮的勃興，旨在重塑政府、再造公共部門、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方法及品質(zhì)的新公共管理異軍突起。新公共管理理念憑借其獨特的魅力獲得了眾多國家的青睞，為世界各國重塑國家作用及其與公民間的關(guān)系、深化公共服務(wù)領(lǐng)域改革提供了重要的理論參考。作為公共服務(wù)的一部份，養(yǎng)老服務(wù)改革亦深受公共管理理念影響。無論是英國的社區(qū)照顧，還是美國的PACE項目，抑或是我國居家養(yǎng)老服務(wù)購買，都致力于使養(yǎng)老服務(wù)更加接近最終使用者和消費者，從而進一步優(yōu)化社會養(yǎng)老服務(wù)供給。于我國養(yǎng)老服務(wù)而言，政府適度共享權(quán)力、讓出空間，社會組織積極嵌入以獲得資源與機會，兩者在政退社進中實現(xiàn)良性互動，是當(dāng)前改善養(yǎng)老服務(wù)供給結(jié)構(gòu)的發(fā)展趨勢。該趨勢的形成標(biāo)志著政府對社會管理策略的轉(zhuǎn)變，是政府創(chuàng)新公共服務(wù)、有效應(yīng)對公共服務(wù)需求的重要體現(xiàn)，其產(chǎn)生具有理論上的合理性，也符合政府職能轉(zhuǎn)移的內(nèi)在需求。

一、人口老齡化的現(xiàn)實需求

如表1所示：從人口結(jié)構(gòu)看，近五年我國老齡人口增長速度（年均約0.042億）雖慢于總?cè)丝诘脑鲩L速度（年均約0.054億），但老齡人口占總?cè)丝跀?shù)的比重卻逐年遞增（年均約0.28%），我國已然進入了老年人口快速增長期，社會老齡化將進一步加??；從經(jīng)濟角度，按照國際勞動年齡規(guī)定（15-64歲為勞動年齡人口，老年撫養(yǎng)比=（65歲以上人口數(shù)/15-64歲人口數(shù)）*100%），近五年我國老齡人口撫養(yǎng)比不斷提升（年均約0.42%），人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)將越發(fā)繁重，“銀發(fā)潮”將對我國經(jīng)濟、文化、人力資源結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生深刻影響。相對于老齡人口變化，2011-2013年我國勞動年齡人口總數(shù)增長緩慢，之后出現(xiàn)了連續(xù)負(fù)增長，這不僅不利于人口紅利釋放，還將進一步加重社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

未來相當(dāng)長時間內(nèi)，我國人口老齡化趨勢已難以逆轉(zhuǎn)。[1]當(dāng)前我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展處于初級階段，政府主要著力于解決社會養(yǎng)老事業(yè)中老年人的基本生活保障，老年人日常護理和照料主要還是由家庭自身負(fù)責(zé)。[2]隨著我國進入人口快速老齡化、勞動力人口減少、社會老年撫養(yǎng)比不斷攀升的新階段，未來我國老年服務(wù)需求的內(nèi)容及形式將發(fā)生革命性的變革，養(yǎng)老服務(wù)模式將日趨多元化。養(yǎng)老服務(wù)催生的內(nèi)在變革需求，將進一步倒逼政府創(chuàng)新傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給模式。

表1 近五年我國老齡人口發(fā)展概況

二、“政府失靈”與供給改革

政府失靈理論認(rèn)為，由于政府干預(yù)市場行為存在某種程度上的“內(nèi)在效應(yīng)”和低效率，政府部門在提供公共物品時趨于浪費，往往沒能有效實現(xiàn)政府職能，并且導(dǎo)致公共支出規(guī)模過大，之于傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給模式而言亦是如此。在傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)供給模式下，政府部門被假定為一個全能角色，主要依靠權(quán)威來制定和執(zhí)行各種規(guī)則，其供給養(yǎng)老服務(wù)主要在于運用國家權(quán)力對養(yǎng)老資源進行調(diào)配，以滿足社會公民的養(yǎng)老服務(wù)需求。在實際養(yǎng)老服務(wù)供給中，權(quán)威模式的養(yǎng)老服務(wù)供給凸顯了作為公共服務(wù)提供者的政府和相對人的不對等性，公權(quán)對私人領(lǐng)域的侵害加劇了社會與政府的沖突與對立。政府部門在資源調(diào)配過程中，其主導(dǎo)型和單方命令型的特征，也容易導(dǎo)致公共權(quán)力的異化，進而間接導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏效率和應(yīng)有的成效。此外，由于政府行政人員決策的有限理性，政府機構(gòu)簡政放權(quán)的不斷推進，傳統(tǒng)單一式的養(yǎng)老服務(wù)供給模式，將隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)需求的異化而逐漸式微，政府在養(yǎng)老服務(wù)供給中便出現(xiàn)了某種程度的“失靈”， 或者說該模式已無法有效滿足當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)的客觀需求。

面對政府部門在養(yǎng)老服務(wù)供給中的“失靈”現(xiàn)象，如何在政府與市場之間尋找到平衡點，進一步完善與養(yǎng)老服務(wù)需求相適應(yīng)的服務(wù)供給體制，服務(wù)供給改革便應(yīng)運而生。解決問題的關(guān)鍵在于在政府利益與公共利益之間建立起一整套激勵共容機制, 這樣政府利益不僅不會損害公共利益, 反而更能促進公共利益。[3]改革中，政府部門應(yīng)重視自身在市場經(jīng)濟條件下公權(quán)干預(yù)的適度性與局限性，在尊重市場在資源調(diào)配中起決定性作用的基礎(chǔ)上，充分發(fā)展公民組織參與公共事務(wù)治理，以期進一步提高養(yǎng)老服務(wù)供給的時效性。

三、“合約失靈”與供體選擇

養(yǎng)老服務(wù)供給改革中，為有效彌補政府供給服務(wù)存在的缺陷，是選擇向市場組織購買服務(wù)，還是向社會組織購買服務(wù)，似乎都有其各自的道理。在市場經(jīng)濟條件下，向市場組織購買服務(wù)似乎更符合邏輯。然而，“合約失靈”理論認(rèn)為，由于購買產(chǎn)品本身及購買情況性質(zhì)的差異，消費者與生產(chǎn)者之間存在者明顯的信息不對稱，生產(chǎn)者完全有能力通過提供劣質(zhì)商品來獲取額外的收益，其結(jié)果導(dǎo)致了消費者的福利受損，兩者之間也將因利益問題而無法達(dá)成最優(yōu)的契約，即便達(dá)成也將難以實施。因此，消費者通常無法通過契約去約束和監(jiān)管市場組織，無法規(guī)避市場組織因其趨利本性可能產(chǎn)生的背叛行為，這就出現(xiàn)了“合約失靈”。[4]而社會組織作為不以營利為目的的民間團體，組織及其成員不受利益分配的約束，能夠規(guī)避市場組織趨利導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)，能夠有效彌補“合約失靈”，能夠有效維護消費者的利益，成為了消費者應(yīng)對“合約失靈”的一種制度反應(yīng)。

立足于“合約失靈”視角，相較于市場組織而言，社會組織因其非營利的特質(zhì)，使其在提供養(yǎng)老服務(wù)具有天然的優(yōu)勢，又因其具有自發(fā)性、非政府性，能實現(xiàn)與消費者之間的零距離接觸，對于提升政府部門回應(yīng)性有著重要的意義。因此，在改革養(yǎng)老服務(wù)供給過程中，服務(wù)供體選擇自然對社會組織保有偏愛。

四、理論邏輯下的現(xiàn)實思考

無論是面對社會養(yǎng)老服務(wù)需求的日益增長與多元化，還是面對傳統(tǒng)權(quán)威型政府養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足的窘境，抑或是面對社會組織與市場組織選擇兩難的局面，政府部門始終致力于以更低的行政成本來實現(xiàn)財政權(quán)力的最大化，并通過流程再造轉(zhuǎn)變自己在養(yǎng)老服務(wù)供給中的角色。

面對社會養(yǎng)老服務(wù)的客觀現(xiàn)實，有限政府并不能充分滿足日益增加且多元化的公民養(yǎng)老訴求，如何在構(gòu)建服務(wù)型政府的大背景下，尋求新的、有效的服務(wù)供給方式，是為當(dāng)務(wù)之急。鑒于此，是選擇增加政府行政人員，還是選擇將服務(wù)供給外包給市場，兩者似乎都可以。選擇增加政府行政人員在于公共產(chǎn)品具有排他性，但其后果會導(dǎo)致政府機構(gòu)的膨脹，操作雖然簡單，但社會效果不一定理想，與當(dāng)下構(gòu)建集約型政府相悖，也違背了尊重市場在資源配置中起決定性作用的原則，加之政府部門壟斷式“自產(chǎn)自銷自監(jiān)”難有實效，該路徑已然不是后現(xiàn)代社會的優(yōu)選，服務(wù)外包于是乎就為大勢所趨。而外包給盈利的市場組織呢？還是外包給具有非營利等特性的社會組織呢？顯然社會組織是比較下的優(yōu)選。

在推行服務(wù)外包中，對于市場經(jīng)濟已經(jīng)非常成熟的西方發(fā)達(dá)國家是適用的而且實踐證明是成功的。以英、美為代表的西方發(fā)達(dá)國家外包服務(wù)，主張增加私有機制之功能，重塑國家作用及其與社會公民之間的關(guān)系，進而幫助政府走出財政危機和管理危機。英格蘭政府經(jīng)驗告訴我們：賦予社會組織獨立性是保持社會組織活力的根本，與社會組織維持良好關(guān)系是雙方良性互動、合作共贏的基石。美國政府經(jīng)驗告訴我們：在具體工作中應(yīng)秉承因地制宜原則，著力于建立量化考核體系（績效導(dǎo)向），注重對社會組織公共服務(wù)供給質(zhì)量的把關(guān)，以期通過績效評估倒逼社會組織加強自身建設(shè)。對于我國而言，由于社會組織尚處于發(fā)展階段，社會組織承接養(yǎng)老服務(wù)的能力仍存在一定程度的不足，養(yǎng)老服務(wù)供給尚無法在理想狀態(tài)下托付于社會組織，政府仍需在漫長的時間段內(nèi)加強社會組織培育，漸退式的淡出養(yǎng)老服務(wù)供給，并最終實現(xiàn)由“控制者”到“掌舵者”角色轉(zhuǎn)變。

在角色轉(zhuǎn)變過程中，無論是面對政府失靈困境而發(fā)的養(yǎng)老服務(wù)供給改革，還是面對合約失靈下的供體選擇，逐漸砍掉政府身上多余的“手”、加強服務(wù)供給監(jiān)管，逐漸賦予社會組織更多的自主權(quán)、增強社會組織的公信力，慢慢在“政退社進”中實現(xiàn)政府與社會組織的優(yōu)勢互補，穩(wěn)步推進養(yǎng)老服務(wù)購買政策（財稅制度等）、平臺、績效評價體系等建設(shè)，尚有待進一步研究與實踐。

五、現(xiàn)實購買中的對策建議

20世紀(jì)90年代伊始，北京、上海等發(fā)達(dá)城市的地方政府便開始探索推進養(yǎng)老服務(wù)購買，然囿于地區(qū)經(jīng)濟水平及政府轉(zhuǎn)型認(rèn)知差異，不同地區(qū)政府開展養(yǎng)老服務(wù)購買大相徑庭。就上述理論分析之余，無論是“市場失靈”，還是“合約失靈”，兩者都指明了政府與社會組織各有其獨特的存在作用，若能有效實現(xiàn)兩者的優(yōu)勢互補，之于當(dāng)下推進政府轉(zhuǎn)型升級，不失為最佳選擇。

（一）加強養(yǎng)老服務(wù)類社會組織引導(dǎo)與培育。隨著2016年8月份中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革社會組織管理制度 促進社會組織健康有序發(fā)展》文件的印發(fā)，我國政府在社會組織管理頂層設(shè)計方面得到了進一步加強。在具體實踐中，基于國家層面的頂層設(shè)計，不同地方政府還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嵡?，注重養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的引導(dǎo)培育。首先，通過建立“孵化中心”或者培訓(xùn)基地，為養(yǎng)老服務(wù)類社會組織提供技能培訓(xùn)、業(yè)務(wù)咨詢等業(yè)務(wù)，以優(yōu)化社會組織從業(yè)人員結(jié)構(gòu)；其次，通過樣本收集，開展定向試點，選取一批資質(zhì)健全、供給能力較強、社會反響好的社會組織作為試點對象，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗、樹立典型，并最終向全國范圍推廣，以優(yōu)化社會組織形象、提高社會組織的公信力；最后，以人才為導(dǎo)向，為社會服務(wù)專業(yè)人才與社會組織搭好橋梁、建好平臺。

（二）厘清政府與養(yǎng)老服務(wù)類社會組織的職能邊界。政府部門要真正意識到社會組織的作用和政府的局限，并實現(xiàn)從“控制式發(fā)展”到“引導(dǎo)式發(fā)展”的管理轉(zhuǎn)變。在推進服務(wù)購買過程中，政府部門應(yīng)摒棄傳統(tǒng)大包大攬公共事務(wù)的思維，切實將可交由社會組織承擔(dān)的職能從身上剝離出去。首先，政府部門可以通過建立“養(yǎng)老服務(wù)清單”的形式，明確養(yǎng)老服務(wù)中政府部門與社會組織各自的職能空間；其次，通過完善相關(guān)法規(guī)制度，明確政府與社會組織在社會養(yǎng)老服務(wù)供給中的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系；最后，厘清社會組織從屬關(guān)系，防止社會組織演變?yōu)椤按渭壵M織”，進而又成為了另一種“事業(yè)單位”。

（三）做實養(yǎng)老服務(wù)專項資金扶持。社會組織資金來源相對多元，但就平均而言，私人捐款占社會組織的收入通常不會超過1/3，而來自商業(yè)活動和政府資助的資金則高居社會組織收入的前兩位，來自政府財政的投入，將為社會組織生存與發(fā)展拓展出巨大的生存空間。鑒于此，政府部門應(yīng)在落實2013年《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目》文件精神基礎(chǔ)上，開設(shè)養(yǎng)老服務(wù)購買專項資金賬戶，嚴(yán)控專項資金的流向，以做實養(yǎng)老服務(wù)資金的作用；其次，完善專項資金使用制度，標(biāo)準(zhǔn)化資金使用申請，制度化資金使用權(quán)責(zé)。

（四）注重養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督及后期反饋?！吧剖忌平K”方能充分顯現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)是社會效應(yīng)，而欲達(dá)此目的，政府部門應(yīng)注重對養(yǎng)老服務(wù)供給的過程監(jiān)督及反饋。在養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督上，政府部門不僅要充分行使甲方的權(quán)力進行有效監(jiān)督，還應(yīng)采取靈活的服務(wù)費用支付方式來進行監(jiān)督，例如根據(jù)實際服務(wù)情況，采取分期支付等方式。同時還可以適時邀請第三方進行專項審計，以督促服務(wù)供給組織提高供給高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)的自覺性。在養(yǎng)老服務(wù)后期反饋方面，新媒體時代下，政府部門應(yīng)在傳統(tǒng)民情傳達(dá)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新信息收集方式、暢通意見反饋渠道，主動開設(shè)微信公眾號、微博等，配套設(shè)定相應(yīng)獎懲規(guī)定及判定標(biāo)準(zhǔn)，比如對養(yǎng)老服務(wù)供給采取星級評定法，服務(wù)供給單位在服務(wù)有效期內(nèi)，如果服務(wù)未能均達(dá)到某星級別，將被約談?wù)模蛘咧苯咏K止供給合同等。

[1] 2014年人口和社會發(fā)展報告[R]．中華人民共和國發(fā)展與改革委員會．

[2]林茂．政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀、問題與對策[D]．廈門：廈門大學(xué)，2014．

[3]王臻榮，常軼軍．政府失靈的有一種救治途徑[J]．中國行政管理，2008，（1）：55．

[4]胡薇．政府購買社會組織服務(wù)的理論邏輯與制度現(xiàn)實[J]．經(jīng)濟社會體制比較，2013．

[責(zé)任編輯：鐘 晴]

C91

A

1008-7346（2017）01-0082-04

2017-02-20

李桓促，男，福建廈門人，福建廣播電視大學(xué)助教。