處于十字路口的緬甸國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程

成漢平　邵萌

2015年11月，以昂山素季為代表的民盟取得了緬甸大選的勝利，并于2016年3月正式執(zhí)政，開始了緬甸的民主轉(zhuǎn)型。執(zhí)政伊始，民盟便高調(diào)宣布，要實(shí)現(xiàn)全國(guó)全面停火，推進(jìn)國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程，并在2016年8月31日至9月3日在首都內(nèi)比都召開了“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”。然而幾乎與此同時(shí)，政府軍加強(qiáng)了對(duì)少數(shù)民族武裝的打壓，終于在2016年11月20日釀成四支少數(shù)民族武裝聯(lián)手向政府軍發(fā)起攻擊的“11·20”沖突，至今仍未平息。這凸顯了緬甸民盟執(zhí)政的文人政府與軍方爭(zhēng)奪國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程主導(dǎo)權(quán)的結(jié)構(gòu)性的矛盾。緬甸國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程依舊前景黯淡。

軍方處處攪局

設(shè)置障礙，抬高門檻。2016年8月9日，緬甸政府和平委員會(huì)副主席率領(lǐng)的代表團(tuán)與德昂武裝、果敢同盟軍、若開軍代表在勐拉舉行磋商會(huì)議。會(huì)談中，政府和平委員會(huì)代表表示，三支“民地武”無(wú)須放下武器也可參會(huì)。然而軍方隨后卻要求他們必須發(fā)布“有意愿徹底放棄武裝抗?fàn)帯钡穆暶鞑趴蓞?huì)。“民地武”代表表示如果修改為“有意愿徹底結(jié)束武裝沖突”則可以考慮，并在8月18日宣布他們已經(jīng)做好參與“彬龍會(huì)議”的準(zhǔn)備，軍方代表回應(yīng)稱，“大會(huì)不是想?yún)⒓泳湍軈⒓?，又不是廟會(huì)”，從而人為設(shè)置參會(huì)障礙，導(dǎo)致三支“民地武”無(wú)法參會(huì)，“彬龍會(huì)議”效果因此大打折扣。

爭(zhēng)奪主導(dǎo)，削弱民盟。在“彬龍會(huì)議”中，軍方代表吳欽卓吳一直“奉命”暗中爭(zhēng)奪和平進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)。軍方代表將他與“民地武”代表的談判情況呈交緬國(guó)防軍總司令敏昂來(lái)大將，卻并未把完整報(bào)告呈交昂山素季。軍方的做法就是要削弱民盟的影響力，以爭(zhēng)奪緬國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程的主導(dǎo)權(quán)。對(duì)緬軍方來(lái)說(shuō)，被囚禁了15年、同自己斗爭(zhēng)了26年的昂山素季及其領(lǐng)導(dǎo)的民盟，若借“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”進(jìn)一步鞏固并擴(kuò)大其執(zhí)政基礎(chǔ)，有朝一日軍方集團(tuán)便可能會(huì)遭到“清算”。緬甸2008年通過(guò)的憲法中提到“要保持軍隊(duì)對(duì)國(guó)家政治的主導(dǎo)作用”，恰恰說(shuō)明軍方內(nèi)心希望實(shí)行的是鞏發(fā)黨一黨獨(dú)大的多黨民主制，并不希望發(fā)生以民盟為代表的多黨輪流執(zhí)政。

軍事手段，持續(xù)施壓。事實(shí)上，在“彬龍會(huì)議”結(jié)束后，緬甸軍方非但沒有停止內(nèi)戰(zhàn)，相反還加大了對(duì)各少數(shù)民族武裝的打擊力度。此次四支“民地武”聯(lián)手行動(dòng)，不能不說(shuō)是對(duì)緬軍高壓態(tài)勢(shì)的反彈結(jié)果。一直以來(lái)，軍方作為為緬甸傳統(tǒng)的“領(lǐng)頭羊”，在國(guó)家政治的方方面面均有其利益存在，因而在對(duì)“民地武”問題上要撈取足夠政治資本，長(zhǎng)期奉行的軍事上“以打促降”和經(jīng)濟(jì)層面“釜底抽薪”策略，就是希望以此來(lái)展示軍方的存在并維護(hù)其特殊利益，而“11· 20”戰(zhàn)亂可以說(shuō)是自“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”后，由于部分少數(shù)民族地方武裝的缺席與持續(xù)不斷擴(kuò)大的戰(zhàn)事的集中體現(xiàn)。從緬軍方2016年11月8日的早期準(zhǔn)備行動(dòng)即可以看出，緬軍方以宵禁方式，加強(qiáng)對(duì)緬北地區(qū)封控的目的，就是為之后的進(jìn)剿行動(dòng)做準(zhǔn)備。因?yàn)檫@種封控的意義在于：一方面希望通過(guò)對(duì)交通和人員的控制，限制聯(lián)軍在地形和當(dāng)?shù)孛癖娚系挠欣麠l件，另一方面也是為緬軍方自身贏得更充足的戰(zhàn)斗準(zhǔn)備時(shí)間，以獲取更大的勝算。

挑撥矛盾，故意攪局。佤邦在“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”的中途離場(chǎng)與軍方的攪局也不無(wú)關(guān)系。8月28日，為了支持昂山素季的和平努力，佤邦派出代表團(tuán)到達(dá)內(nèi)比都，但領(lǐng)到的卻是觀察員的身份識(shí)別牌，與其他參會(huì)民族武裝組織的正式身份識(shí)別牌完全不同。而且因?yàn)槭冀K無(wú)法向大會(huì)組織方求證到自己的發(fā)言順序，佤邦代表團(tuán)在參加完大會(huì)開幕式會(huì)議后，就決定不再繼續(xù)參會(huì)。此外，由于質(zhì)疑民主政府無(wú)法主導(dǎo)大會(huì)，88代學(xué)生組織的明哥乃和哥哥基也退出了大會(huì)。緬甸國(guó)內(nèi)的政治評(píng)論家稱：“說(shuō)得更直接點(diǎn)的話，吳欽卓吳和拉孟瑞按照敏昂來(lái)的意愿，設(shè)陰謀詭計(jì)將和平進(jìn)程與21世紀(jì)彬龍會(huì)議破壞到底，挑撥昂山素季和各民族關(guān)系?！?016年12月2日，緬甸國(guó)防部長(zhǎng)盛溫中將向聯(lián)邦議會(huì)人民院提案：將克欽獨(dú)立軍、果敢同盟軍、德昂解放軍、若開民族解放軍定性為恐怖組織，并進(jìn)行表決。雖然當(dāng)時(shí)的結(jié)果是141票支持、244票反對(duì)、7票棄權(quán)，表決未得到通過(guò)。但在當(dāng)月7日的撣邦議會(huì)會(huì)議上，緬軍方再次提出該議案，并且在15名議員缺席的情況下，以63票贊成、45票反對(duì)、7票棄權(quán)的方式強(qiáng)行將其“合法化”。在此決議后不久，佤邦聯(lián)合黨中央委員會(huì)、緬甸第二特區(qū)佤邦人民政府、佤邦聯(lián)合軍總部三家聯(lián)合發(fā)聲，對(duì)此決議予以強(qiáng)烈譴責(zé)。該項(xiàng)由軍方提出的議案，其初衷可以說(shuō)是“一石三鳥”：一是若將與此次戰(zhàn)亂相關(guān)的“緬北聯(lián)合陣線”四家“民地武”成功定性為恐怖組織，則對(duì)尚處于曖昧態(tài)度的佤邦、四特等其他“民地武”組織起到警示作用：如果其他“民地武”進(jìn)一步支持上述四大“民地武”組織，則同樣將被扣上“恐怖主義”的帽子，不僅有助于緬軍方繼續(xù)展開“以剿促降”，同時(shí)在瓦解緬北人民和各“民地武”上產(chǎn)生效果；二是在深層次上體現(xiàn)出民盟和緬軍方在第二次“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”原則上的分歧，在來(lái)年4月的補(bǔ)選問題上，先埋下權(quán)力斗爭(zhēng)的伏筆；三是如果上述四家“民地武”組織如緬軍方所愿，成功被定性為恐怖組織并得到廣泛認(rèn)同，對(duì)民盟來(lái)說(shuō)，它可能會(huì)面對(duì)來(lái)自緬軍方的攻訐和責(zé)難。

“民地武”判斷失誤

聯(lián)合行動(dòng)前所未有。雖然自民盟執(zhí)政以來(lái)，昂山政府一直大力提倡民族和解，但是并沒有公開表明將會(huì)放棄以武力方式解決“民地武”問題。這無(wú)疑使緬甸軍方覺得有機(jī)可乘。一直以來(lái)，緬軍方憑借兵力、裝備與資源等絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在緬北占據(jù)主導(dǎo)地位。在已有八支組織簽署停戰(zhàn)協(xié)議的情況下，繼續(xù)加大對(duì)緬北其他“民地武”組織的清剿，這被認(rèn)為是徹底解決“民地武”問題的最有效手段。而近期的緬北“11·20”戰(zhàn)亂是四支“民地武”協(xié)同對(duì)政府軍突然發(fā)動(dòng)，究其原因，也有其必然性。緬北地區(qū)的旱季是11月至次年2月，隨后則逐步進(jìn)入雨季，大規(guī)模的暴雨通常集中在每年的6月到10月。因而，這段時(shí)間氣候的突出特點(diǎn)就是降水最少，氣溫適中。緬北各“民地武”組織以輕步兵為主，適合打游擊和運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)；而后一時(shí)段，由于雨量較大，緬軍方在緬北山區(qū)的推進(jìn)也比較困難，這對(duì)“民地武”來(lái)說(shuō)，不僅可以起到防御性作用，更重要的是可以利用這一時(shí)期進(jìn)行部隊(duì)的整訓(xùn)備戰(zhàn)工作。

綁架中方出面擔(dān)保。四支“民地武”作為對(duì)付政府軍的打壓而形成的統(tǒng)一同盟，一方面為軍方打壓下強(qiáng)烈反彈而形成的“彈簧效應(yīng)”，另一方面顯示出對(duì)自身日益邊緣化政治角色的危機(jī)感反應(yīng)，“民地武”希望通過(guò)此次戰(zhàn)事，提升自身存在感，得到國(guó)內(nèi)以及國(guó)際，特別是周邊大國(guó)（中國(guó)）的重視和支持。所以在這次動(dòng)亂中，“民地武”不僅針對(duì)緬軍方的哨所、警察局等目標(biāo)，而且“瞄準(zhǔn)”了中緬邊貿(mào)的重要口岸和交通要道，以“炸斷橋梁，切斷交通通訊”相威脅，這與之前的作戰(zhàn)方式有很大差別。為針對(duì)緬甸軍方大兵壓境持續(xù)軍事打壓的做法，一些“民地武”也明確表示，希望中方能夠立即出面干預(yù)，發(fā)揮大國(guó)影響力?！懊竦匚洹贝伺e主要有兩個(gè)目的：一是借助中國(guó)來(lái)迫使緬軍立即停止對(duì)“民地武”采取的軍事打擊行動(dòng)，使他們陷入困境；二是以迫使中國(guó)參與到緬甸和平進(jìn)程之中，或者作為擔(dān)保方確保他們的利益不受損。顯然這是他們對(duì)局勢(shì)的誤判！

利益爭(zhēng)奪為其本質(zhì)?？傮w上說(shuō)，緬甸當(dāng)前總體上處于前工業(yè)化時(shí)期，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國(guó)家，它強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源開發(fā)和利用導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)在仍屬于聯(lián)合國(guó)定義的低收入國(guó)家，近一半農(nóng)民屬于貧困狀態(tài)，大部分經(jīng)濟(jì)命脈掌控在前軍政府官員及政府實(shí)力派手中。具體而言，“民地武”與緬甸政府的根本矛盾就在于中央和地方在經(jīng)濟(jì)收益分配問題上的分歧?！懊竦匚洹敝饾u認(rèn)識(shí)到：在當(dāng)前緬甸的國(guó)情條件下，資源產(chǎn)業(yè)是地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要支撐。雖然越來(lái)越多的外資進(jìn)入緬甸，但是其中近九成都是以資源開發(fā)為基礎(chǔ)的項(xiàng)目，那么地方為何不能享有發(fā)展機(jī)遇？為何不能分享資源開發(fā)帶來(lái)的收益？為何不能得到因資源開發(fā)對(duì)環(huán)境破壞的補(bǔ)償？而緬甸政府在其2008年的《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》規(guī)定：地區(qū)或邦政府對(duì)寶石、金銀、硬木等資源無(wú)控制權(quán)，對(duì)多數(shù)資源無(wú)征稅權(quán)。2014年，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）披露，緬甸中央銀行儲(chǔ)備有81.3億美元和7.15噸黃金。但是經(jīng)過(guò)國(guó)內(nèi)多年戰(zhàn)亂，緬甸還有多少“存貨”？2016年9月30日，緬甸規(guī)劃和財(cái)政部副部長(zhǎng)就表示，緬甸外債約95.34億美元，當(dāng)年8月，時(shí)任緬甸央行副主席的瑟昂稱：“今財(cái)年，政府預(yù)算赤字達(dá)30900億緬幣（合23.32億美元），因此將通過(guò)出售國(guó)家債券和國(guó)庫(kù)券來(lái)彌補(bǔ)60%的預(yù)算赤字，再通過(guò)中央銀行貸款來(lái)彌補(bǔ)剩下的預(yù)算赤字”。也就是說(shuō)，近年來(lái)，緬甸資源大力開發(fā)后依舊存在的財(cái)政赤字，并不是用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，來(lái)刺激緬甸國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而推動(dòng)地區(qū)發(fā)展上的，無(wú)休止的戰(zhàn)爭(zhēng)才是導(dǎo)致財(cái)政捉襟見肘、入不敷出的原因。所以“11·20”戰(zhàn)亂伊始，四家“民地武”就集中攻擊勐古城郊、棒賽、彭線、木姐等地就顯得很有針對(duì)性。因?yàn)樯鲜鏊牡刂坏哪窘悖鳛榫挼樽畲蟮倪吘迟Q(mào)易口岸，一直承擔(dān)緬甸大量外貿(mào)轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)，進(jìn)出口貨物主要是木材（紅木、花梨木）、礦產(chǎn)（鐵礦、銅礦、錫礦等）、翡翠、琥珀、農(nóng)產(chǎn)品（糧食、水果、水產(chǎn)品）、天然氣、石油等。根據(jù)緬甸商務(wù)部貿(mào)易司的說(shuō)法，截至2016年8月，緬甸在一個(gè)財(cái)政年內(nèi)，15個(gè)邊貿(mào)口岸總額達(dá)22.7億美元，木姐就占15.7億美元，占比高達(dá)70%。

政府左支右絀進(jìn)退維谷

形式大于內(nèi)容的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)。為繼承先父的政治遺產(chǎn)，推動(dòng)緬甸和平，昂山素季一手促成了“彬龍會(huì)議”。會(huì)議召開前，昂山素季精心準(zhǔn)備，與各方勢(shì)力反復(fù)協(xié)調(diào)。為爭(zhēng)取得到實(shí)力最強(qiáng)的少數(shù)民族武裝佤邦聯(lián)合軍的支持，2016年7月，昂山素季在內(nèi)比都會(huì)見佤邦高級(jí)代表團(tuán)，雙方召開閉門會(huì)議。佤邦當(dāng)即表示支持昂山素季為民族和解與和平所做出的努力，明確承諾會(huì)派出高級(jí)代表團(tuán)參加21世紀(jì)彬龍會(huì)議。為爭(zhēng)取緬軍方的支持，2016年8月，昂山素季與敏昂來(lái)大將圍繞克欽與撣邦等北部地區(qū)?；鹗乱?、民族和解及國(guó)內(nèi)和平事宜、法治與穩(wěn)定事宜、聯(lián)邦代表大會(huì)4個(gè)議題，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)2個(gè)半小時(shí)的會(huì)談。同時(shí)為爭(zhēng)取中國(guó)對(duì)緬甸和平進(jìn)程的支持，昂山素季于當(dāng)年8月前往中國(guó)進(jìn)行為期4天的友好訪問。然而最終結(jié)果卻是“彬龍會(huì)議”一波三折。從會(huì)議曝光的內(nèi)部照片看，部分參會(huì)者無(wú)精打采，更有個(gè)別參會(huì)者在會(huì)議大廳的座位上睡著。最耐人尋味的是，三個(gè)“民地武”組織竟沒有收到會(huì)議邀請(qǐng)，而佤邦代表則因種種原因退出了會(huì)議。就在會(huì)議后的11月20日，緬北地區(qū)大規(guī)模武裝沖突再起，終使這場(chǎng)萬(wàn)眾矚目的盛會(huì)前功盡棄，流于形式。

昂山素季漸漸難掌大局。昂山素季目前不僅難以有效控制軍警系統(tǒng)，軍方的立場(chǎng)和做法常常與政府南轅北轍，而且其個(gè)人健康狀況也令人擔(dān)憂。在緬甸特有的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，民盟政府在推動(dòng)“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”精神中的話語(yǔ)權(quán)十分有限。2017年年初，緬甸民盟政府決定給予在與“民地武”軍事行動(dòng)中勇猛作戰(zhàn)的政府軍士兵榮譽(yù)稱號(hào)并授勛。這一做法頓時(shí)遭到了緬甸各界猛烈的抨擊，因?yàn)檫@意味著打內(nèi)戰(zhàn)、向自己國(guó)內(nèi)的民眾大開殺戒竟然得到了（官方的）獎(jiǎng)賞，但其中的含義卻是清晰的，即民盟政府正在向軍方妥協(xié)，向軍方讓步，同時(shí)也坐實(shí)了新政府與軍方在“唱雙簧”的傳言。如此做法，標(biāo)榜“促進(jìn)民族和解與國(guó)內(nèi)和平，承載緬甸乃至全世界和平期望”的“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”難免受到世人的質(zhì)疑。

政府與軍方深層次矛盾依舊。對(duì)于如何推動(dòng)“21世紀(jì)彬龍精神”，民盟政府與緬甸軍方可謂“心往兩處想，勁兒往兩處使”，凸顯了雙方深層次的矛盾。昂山素季一手推動(dòng)的“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，其主要目的即希望通過(guò)政治手段而非武力來(lái)爭(zhēng)取和平。從當(dāng)前的最新局勢(shì)來(lái)看，盡管民盟政府推出了“21世紀(jì)彬龍會(huì)議”，但緬甸軍方對(duì)該國(guó)少數(shù)民族武裝打壓似仍無(wú)收手的跡象，其所提出的“一個(gè)國(guó)家，一支武裝”的理念短時(shí)間內(nèi)恐難以改變，未來(lái)的沖突有可能呈復(fù)雜之態(tài)勢(shì)。緬甸軍方策劃的有關(guān)將緬北部分“民地武”定位為恐怖組織的做法將會(huì)進(jìn)一步激化各自間原本就已經(jīng)十分復(fù)雜尖銳的矛盾，使危機(jī)進(jìn)一步升級(jí)。還有一點(diǎn)特別值得世人關(guān)注：在2017年4月份的補(bǔ)選召開前的3月27日，是緬軍的建軍節(jié)。結(jié)合緬軍自1988年來(lái)每年舉行隆重閱兵以壯軍威的傳統(tǒng)，緬軍方如何利用當(dāng)前沖突背景，在民盟補(bǔ)選前，采取何種行動(dòng)為自身贏得更多話語(yǔ)權(quán)？同時(shí)，對(duì)四家“民地武”來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)時(shí)間作戰(zhàn)對(duì)其并不利（近期戰(zhàn)況已印證這點(diǎn)），若能在緬軍建軍節(jié)的時(shí)點(diǎn)上“有所作為”，也是對(duì)緬軍方“以剿促降”的最佳回應(yīng)。

“11·20”動(dòng)亂再一次證明，“民地武”問題不可能因?yàn)橐淮螘?huì)議就得到妥善解決，相反，“長(zhǎng)期對(duì)抗性”的矛盾格局將會(huì)進(jìn)一步持續(xù)下去。緬甸國(guó)內(nèi)和平進(jìn)程依舊征途漫漫，而且隨著國(guó)際形勢(shì)的演變以及域外勢(shì)力不同程度的介入，還會(huì)出現(xiàn)新的情況和特點(diǎn)，值得世人關(guān)注并為緬甸國(guó)內(nèi)和平做出努力。

（成漢平：解放軍國(guó)際關(guān)系學(xué)院東南亞研究中心主任，教授，邵萌：解放軍國(guó)際關(guān)系學(xué)院研究生）

責(zé)任編輯：黃 杰