激活輔警改革“一江春水”

劉婷婷

“治安聯(lián)防隊(duì)”輔警化

在我國，輔警登上歷史舞臺，肇始于20世紀(jì)60年代。為了維護(hù)當(dāng)?shù)刂伟?，各個(gè)事業(yè)單位、廠礦等團(tuán)體派出自己的治安員，到轄區(qū)派出所報(bào)到，大家組隊(duì)進(jìn)行區(qū)域分工負(fù)責(zé)保安，工資待遇則由原單位支出。

改革開放之際，一元體制逐漸松動(dòng)，為應(yīng)對人口流動(dòng)迅速增加、社會(huì)治安壓力不斷加大的新形勢、新考驗(yàn)，一種名為“治安聯(lián)防隊(duì)”的新事物，在各地悄然萌芽和發(fā)展。

1981年，在公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的這種群防群治組織，得到了中共中央的肯定。中央第一次提出社會(huì)治安綜合治理的方針，要求發(fā)動(dòng)和組織群眾，加強(qiáng)群防群治隊(duì)伍的建設(shè)和管理。之后，居民委員會(huì)、村民委員會(huì)設(shè)治安保衛(wèi)委員會(huì)，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安。

1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)轉(zhuǎn)發(fā)了公安部《關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)群眾性治安聯(lián)防工作的請示》，明確指出：“街道居民、企業(yè)單位自己組織起來，集一點(diǎn)資，出一些人，用于維護(hù)本地或本單位治安，既服務(wù)社會(huì)，自己也受益，不應(yīng)否定，應(yīng)繼續(xù)推行。”1991 年，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》，其中第5條明確：“加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理，必須發(fā)動(dòng)和依靠廣大人民群眾。各級人民政府應(yīng)當(dāng)動(dòng)員和組織城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村村民以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位的職工、學(xué)生，建立群眾性自防自治的治安保衛(wèi)組織，開展各種形式的治安防范活動(dòng)和警民聯(lián)防活動(dòng)?！?/p>

這些規(guī)定的出臺，為“治安聯(lián)防隊(duì)”背書，賦予了其合法性。由此，該制度在全國范圍得到應(yīng)用和推廣。

審視“治安聯(lián)防隊(duì)”成立的初衷，是為應(yīng)對日益增多的流動(dòng)人口及治安事件，事實(shí)上，在治安維穩(wěn)等方面，也發(fā)揮了一定的積極作用。但是，法律授權(quán)政府的，只是“動(dòng)員和組織”，且其性質(zhì)是“廣大人民群眾”的自治組織。是以，“治安聯(lián)防隊(duì)”行動(dòng)是被動(dòng)性、防御性的，且不具備主動(dòng)執(zhí)法權(quán)，也很難認(rèn)定為常備性組織。

正因?yàn)榍啡狈梢?guī)范，不少治安聯(lián)防隊(duì)逐漸演變成準(zhǔn)執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)際上已經(jīng)行使或部分行使警察權(quán)，越權(quán)管事、粗暴執(zhí)法、亂收費(fèi)、亂罰款，個(gè)別還成為“私人武裝”，釀成惡性刑事案件，備受輿論詬病。

2003年6月20日，在深圳市寶安區(qū)某村，湖北籍打工者沈國洪及另外3人駕摩托車，與當(dāng)?shù)刂伟猜?lián)防隊(duì)員陳錦明發(fā)生追尾。陳錦明召集10余名治安聯(lián)防隊(duì)員，將沈國洪當(dāng)街毆打致死。

2004年河南省鄭州市警方打掉一個(gè)重大涉黑團(tuán)伙，涉嫌搶劫、綁架、販毒、傷害等各類刑事案件103起，團(tuán)伙成員大都是該市某地的治安聯(lián)防隊(duì)員。

接二連三的暴力事件，給高層敲響了警鐘。之后，一場公安改革從各地開始，劍鋒直指“治安聯(lián)防隊(duì)”。2004年9月3日，公安部發(fā)出通知，要求各地公安機(jī)關(guān)對聘用的治安員隊(duì)伍進(jìn)行專項(xiàng)清理，各級公安機(jī)關(guān)從該日起，一律不得從社會(huì)上招聘治安員。按照公安部的要求，對現(xiàn)有的治安員，按照“只出不進(jìn)，逐年減少，徹底取消”的原則，用3年時(shí)間全部清退。2008年1月1日以后，各級公安機(jī)關(guān)一律不得再以任何名義留用。

然而，在地方的旺盛需求下，清退治安聯(lián)防員的工作，在實(shí)際中很難落實(shí)下去。不過，改革的總體趨勢，畢竟已明確，就是將以更規(guī)范的輔警隊(duì)伍取而代之。

有資料稱，2012年廣州市的聯(lián)防隊(duì)員達(dá)15萬之眾，經(jīng)過這場改革之后，以3萬輔警人員代替。在全國許多地方，也都經(jīng)歷了“治安聯(lián)防隊(duì)”輔警化的過程。

時(shí)至今日，全國輔警隊(duì)伍已發(fā)展成一支規(guī)模龐大的警務(wù)輔助力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國輔警官方摸底調(diào)查數(shù)量約120萬，也有統(tǒng)計(jì)高達(dá)300萬，為正式警力編制的2倍。

解決輔警困境需要頂層設(shè)計(jì)

種種問題表明，解決輔警困境的長遠(yuǎn)之道，還需要加速上位立法，從全國范圍內(nèi)而不是局部范圍，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

不久前，中國人民公安大學(xué)公安管理學(xué)院副院長王毅虹建議，制定全國統(tǒng)一的《警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》，明確警務(wù)輔助人員職責(zé)定位，加強(qiáng)入口、出口管理，規(guī)范激勵(lì)與約束、待遇與保障、考核與開發(fā)等管理機(jī)制，并建立警務(wù)輔助人員的晉職晉級制度，建立與完善警務(wù)輔助人員職業(yè)生涯規(guī)劃與管理制度。

針對協(xié)輔警隊(duì)伍存在的一些問題，公安部已著手調(diào)研。2016年9月底，在大連召開的全國公安廳局長座談會(huì)，也釋放出了積極的信號。該座談會(huì)提出，將按照“依法規(guī)范、分類管理、責(zé)權(quán)明晰、合理使用、保障有力”的原則，明確警務(wù)輔助人員的適用崗位、身份性質(zhì)、職責(zé)權(quán)限、權(quán)利義務(wù)、聘用條件和程序，規(guī)范警務(wù)輔助人員的日常管理、考核獎(jiǎng)懲和保障待遇。根據(jù)崗位職責(zé)和工作性質(zhì)，將警務(wù)輔助人員分為文職輔警和勤務(wù)輔警，實(shí)行分類管理，建立政府出資保障、公安使用管理的警務(wù)輔助人員管理模式，努力實(shí)現(xiàn)警務(wù)輔助人員管理制度化、規(guī)范化、法治化。

媒體報(bào)道，2016年春節(jié)前夕，就警務(wù)輔助人員的“入警”問題，國家公務(wù)員局考試錄用司司長盛桂英稱，“今后特別優(yōu)秀的警務(wù)輔助人員可以入警”，并進(jìn)一步透露：中央公務(wù)員主管部門將會(huì)同公安部，明確“特別優(yōu)秀的警務(wù)輔助人員”的標(biāo)準(zhǔn)和條件。

在輔警制度改革上，最有力的一招，當(dāng)屬國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見》。在《意見》中，特別明確了輔警人員的“定位”；將輔警人員分為“文職輔警”和“警務(wù)輔警”兩大類，劃定了入職“門檻”、履職“紅線”；注重輔警人員的日常管理，提出“崗前培訓(xùn)”和“年度定期培訓(xùn)”，以考核晉升機(jī)制打破“天花板”，等等。

下一步該如何走？這將是一場與時(shí)間的賽跑。在出臺《意見》的基礎(chǔ)上，還需加快修訂人民警察法等法律，出臺警務(wù)輔助人員具體管理辦法，讓改革成果早日惠及輔警，惠及公安，惠及人民群眾。