推進(jìn)政府合同規(guī)范化程序化法治化

馬太建

政府合同是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行管理的重要載體和內(nèi)容，也是現(xiàn)代行政管理的重要方式，已經(jīng)在實(shí)踐中得到了廣泛運(yùn)用。政府合同審查作為政府合同管理的重要環(huán)節(jié)也得到越來越多的應(yīng)用和關(guān)注。近年來，江蘇各市縣政府合同審查取得明顯成績(jī)，但也存在一些問題和困難，必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府合同審查工作。

一、江蘇政府合同審查工作取得明顯成效

近年來，江蘇各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)圍繞黨委、政府中心工作，積極探索開展政府合同審查工作，切實(shí)防范政府法律風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的法治保障。

服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，政府合同審查成為常態(tài)。各地黨委政府將政府合同審查作為依法決策、防范法律風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手，高度重視政府合同審查工作。許多市縣通過印發(fā)文件、市委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)議研究討論等方式，對(duì)政府合同審查工作進(jìn)行部署，提出要求。把重大政府合同交給法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，已成為各地各部門的普遍做法。一些設(shè)區(qū)的市以及大部分縣（市、區(qū)）將合法性審查作為政府訂立合同的必經(jīng)程序，明確要求未經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審查不得訂立政府合同。有的地方和部門成立了以主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)的政府合同審查備案領(lǐng)導(dǎo)小組，建立政府合同審查領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。一些地方加大對(duì)政府合同審查及管理工作的考評(píng)督促力度，將政府合同審查工作納入依法行政考評(píng)指標(biāo)體系，考核結(jié)果與績(jī)效直接掛鉤。

突出法律風(fēng)險(xiǎn)防范重點(diǎn)，確保重大政府合同合法有效。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)了越來越繁重的政府合同審查任務(wù)，合同審查數(shù)量和規(guī)模呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。根據(jù)2016年年初江蘇省政府法制辦對(duì)全省政府合同審查工作情況的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2013～2015年，全省各市、縣（市、區(qū)）政府法制機(jī)構(gòu)共審核政府合同17139件，其中，2013年4501件，2014年5931件，同比增長(zhǎng)31.77%，2015年6707件，同比增長(zhǎng)13.08%。2013～2015年，全省各級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查標(biāo)的額500萬(wàn)以上的政府合同5201件，占總數(shù)的30.34%，其中，2014年1681件，同比增長(zhǎng)16.82%；2015年2081件，同比增長(zhǎng)23.8%。在政府合同審查工作中，各地突出政府招商引資、國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓、政府采購(gòu)、土地征收征用、政策信貸、融資租賃、合作開發(fā)等重點(diǎn)領(lǐng)域，加大對(duì)重大政府合同的審查力度，有效防范了法律風(fēng)險(xiǎn)，減少了合同糾紛。一些地方對(duì)涉及重要事項(xiàng)或者法律關(guān)系比較復(fù)雜的政府合同文本，由政府法制機(jī)構(gòu)提前介入和過程跟蹤。

完善審查程序，嚴(yán)把政府合同法律關(guān)。近年來，各地在推動(dòng)政府合同審查程序化方面做了許多有益的探索，并取得了良好的成效。一是完善審查流程。許多地方就合同送審、審查責(zé)任分工、審查意見反饋等程序進(jìn)行了規(guī)范，形成了部門初審、法制辦審核、政府領(lǐng)導(dǎo)審簽的規(guī)范化流程。一些地方建立了政府合同審查責(zé)任人制度、限時(shí)審查機(jī)制等。二是豐富審查方式。在傳統(tǒng)書面審查的基礎(chǔ)上，積極采用與部門溝通、集體會(huì)商、聽取專家意見等方式，提升政府合同審查質(zhì)量。有的地方對(duì)標(biāo)的額較大、法律風(fēng)險(xiǎn)較大的重要合同事項(xiàng)，通過電話、傳真、郵箱、微信等方式征求相關(guān)專業(yè)人員意見，或邀請(qǐng)律師、法官、學(xué)者等相關(guān)專家進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)集中會(huì)審。三是規(guī)范文書管理。一些地方實(shí)行合同審查“三統(tǒng)一”管理制度，對(duì)審查的合同進(jìn)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一出具意見。許多地方積極在規(guī)范政府合同格式文本方面積極探索，制定了招商引資類政府合同示范文本、行政機(jī)關(guān)合同法律審查意見書格式文本等。

加強(qiáng)制度建設(shè)，政府合同審查工作逐步規(guī)范化。為適應(yīng)政府合同管理的現(xiàn)實(shí)需要，全省有4個(gè)設(shè)區(qū)的市以及27個(gè)縣（市、區(qū)）出臺(tái)了政府合同管理和審查相關(guān)規(guī)定，為落實(shí)政府合同審查工作提供了制度保證。各地各部門在實(shí)踐中也探索形成了一系列行之有效的具體工作制度，主要有：一是建立分級(jí)審查制度。許多地方都明確要求，以政府名義訂立或者依政府授權(quán)、委托訂立的合同，由本級(jí)政府法制部門負(fù)責(zé)合法性審查工作，以政府部門名義訂立的合同，由部門法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審查工作。有的地方建立了由合同承辦單位初審、政府法制機(jī)構(gòu)復(fù)審的分級(jí)聯(lián)審機(jī)制。二是建立分類審查制度。針對(duì)招商引資、招標(biāo)采購(gòu)、建設(shè)工程、特許經(jīng)營(yíng)等不同的合同內(nèi)容，分別側(cè)重不同的審查重點(diǎn)，有針對(duì)性地堵塞法律漏洞。有的地方還邀請(qǐng)政府法律顧問團(tuán)成員及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)各類合同進(jìn)行綜合審查，梳理出每一類合同的關(guān)鍵點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。三是建立法律顧問聯(lián)審制度。各地政府法制機(jī)構(gòu)在積極發(fā)揮政府合同審查工作中主體作用的同時(shí)，聘請(qǐng)法律顧問參與政府合同審查工作，構(gòu)建政府合同審查內(nèi)外結(jié)合的工作網(wǎng)絡(luò)。有的地方積極構(gòu)建多元化政府合同審查機(jī)制。

二、政府合同審查工作仍面臨不少問題和困難

近年來，江蘇省政府合同審查工作雖然取得了一些成效，但仍面臨著不少問題和困難，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

政府合同概念及審查范圍不明確。什么是政府合同，哪些政府合同納入合法性審查的范圍，是開展政府合同審查的前提。實(shí)踐中，各地政府合同審查的范圍標(biāo)準(zhǔn)不一，有很大的差異性。有的地方將政府及其部門簽訂的所有合同都交由政府法制機(jī)構(gòu)審查，導(dǎo)致政府法制機(jī)構(gòu)人員力量難以滿足任務(wù)要求。有的地方通過列舉的方式將行政機(jī)關(guān)訂立的涉及國(guó)有資產(chǎn)、財(cái)政資金使用和自然資源、公共資源利用的合同納入審查范圍。還有相當(dāng)一部分地方，哪些政府合同須交由政府法制機(jī)構(gòu)審查由政府領(lǐng)導(dǎo)決定，政府合同審查范圍隨意性大，缺乏制度統(tǒng)一規(guī)范。

政府合同審查程序有待規(guī)范。目前，政府合同審查程序方面存在的問題主要是：合同管理機(jī)構(gòu)、承辦單位和政府法制機(jī)構(gòu)銜接機(jī)制不順暢，政府合同審查的啟動(dòng)一般是以政府領(lǐng)導(dǎo)或政府辦交辦的形式，沒有規(guī)范剛性的送審銜接機(jī)制，合同審查過程中與承辦單位、財(cái)政、審計(jì)等相關(guān)部門的關(guān)系也尚未完全理順；審查時(shí)限難保證，送審材料單一，審查時(shí)間緊，尤其是對(duì)一些重大復(fù)雜的政府合同，從交辦到提出審查意見，甚至只有幾個(gè)小時(shí)或者半天時(shí)間；政府法制機(jī)構(gòu)參與度不夠，未參與合同的前期調(diào)查、談判、起草等過程，對(duì)合同合約方資格、材料的完整性和真實(shí)性不能全面把握。

政府合同審查工作推進(jìn)力度不夠。各地在工作推進(jìn)的力度上存在著不平衡性，有的地方抓得比較早，工作比較規(guī)范，措施和制度比較完善，成效相對(duì)明顯；有的地方則相對(duì)滯后，缺乏制度規(guī)范，工作隨意性大；也有的地方政府合同審查流于形式，存在走過場(chǎng)現(xiàn)象。近年來政府合同引發(fā)的糾紛逐年增多，2013年全省各市、縣（市、區(qū)）因政府合同糾紛引發(fā)的訴訟、復(fù)議和仲裁案件80件，2014年101件，2015年增至163件。如何從源頭加強(qiáng)對(duì)政府合同法律風(fēng)險(xiǎn)的防范、預(yù)防和減少合同糾紛的發(fā)生已經(jīng)越來越引起各級(jí)黨委政府的關(guān)注。

政府法制機(jī)構(gòu)人員力量難以滿足政府合同審查的需要。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，政府治理的內(nèi)涵日益豐富，政府合同涉及領(lǐng)域越來越廣，除建設(shè)工程、招標(biāo)采購(gòu)等傳統(tǒng)政府合同外，電子商務(wù)、PPP等新型政府合同不斷出現(xiàn)，專業(yè)要求越來越高，審查難度越來越大。同時(shí)，政府合同數(shù)量每年大量遞增，有的地方呈成倍增長(zhǎng)趨勢(shì)，這些都對(duì)政府法制機(jī)構(gòu)提出了更高的要求。但目前政府法制機(jī)構(gòu)普遍力量薄弱，人員不足，尤其是基層政府法制機(jī)構(gòu)，還存在人員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理、流動(dòng)性大等問題，與政府合同審查的要求不相適應(yīng)。

三、必須進(jìn)一步加強(qiáng)政府合同審查工作

加強(qiáng)政府合同審查，不斷推動(dòng)政府合同規(guī)范化、程序化和法治化，對(duì)于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展具有十分重要的意義?；诖耍瑥闹贫?、機(jī)制和法制層面提出以下對(duì)策和建議：

高度重視政府合同審查工作。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買。”新《行政訴訟法》將政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政合同納入司法審查范圍。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行人民法院生效判決和裁定工作的若干意見》要求，黨政機(jī)關(guān)參與民事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要充分發(fā)揮法制工作機(jī)構(gòu)的作用，凡簽訂民事經(jīng)濟(jì)合同都要進(jìn)行合法性審查?！督K省行政程序規(guī)定》專章就行政合同相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。此外，政府采購(gòu)、政府和社會(huì)資本合作等領(lǐng)域的相關(guān)法律和政策文件均就政府合同提出要求。在實(shí)踐中，政府合同審查作為防范合同風(fēng)險(xiǎn)、減少合同糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到了越來越多的關(guān)注和應(yīng)用，也是近年來政府法制機(jī)構(gòu)積極履行的一項(xiàng)重要職責(zé)。對(duì)此，要將政府合同審查作為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要內(nèi)容，作為推進(jìn)依法行政和營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境的重要舉措，充分認(rèn)識(shí)做好政府合同審查工作的重要意義，認(rèn)真總結(jié)政府合同審查好的經(jīng)驗(yàn)和做法，著眼于制度機(jī)制創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新，切實(shí)將政府合同審查工作抓出實(shí)效。

進(jìn)一步完善政府合同審查工作機(jī)制。規(guī)范有效的工作機(jī)制是確保政府合同審查工作有序運(yùn)行的重要保障。當(dāng)前，要抓緊建立健全相關(guān)工作機(jī)制：一是完善政府合同審查程序機(jī)制。規(guī)范政府合同審查操作程序，編制啟動(dòng)審查、合同文本報(bào)送和運(yùn)轉(zhuǎn)、審查建議、處理方式等審查各環(huán)節(jié)工作流程，推進(jìn)送審、審查、重審等環(huán)節(jié)精細(xì)化管理，尤其要在送審材料、審查時(shí)限、意見反饋等方面提出明確要求。二是建立合同承辦單位、相關(guān)部門與政府法制機(jī)構(gòu)有效銜接機(jī)制。建立以政府合同管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的合同承辦單位與政府法制機(jī)構(gòu)相銜接的合法性審查機(jī)制，明確合同承辦單位、合同管理機(jī)構(gòu)、審查機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工、崗位責(zé)任和工作時(shí)限。政府法制機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與合同管理機(jī)構(gòu)的對(duì)接，嚴(yán)格按規(guī)定程序和時(shí)限開展合法性審查工作。三是建立政府法制機(jī)構(gòu)全程參與機(jī)制。目前由于政府法制機(jī)構(gòu)介入不充分，對(duì)政府合同的審查大多限于形式審查，對(duì)政府合同的實(shí)質(zhì)審查力度不夠。對(duì)此，要從制度機(jī)制上予以解決，強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)在政府合同磋商、起草、審查、簽訂的全程參與和過程跟蹤，完善事前介入、事中審查、事后反饋的審查機(jī)制。

加強(qiáng)對(duì)政府合同審查工作的制度規(guī)范。當(dāng)前，制度供給不足、剛性約束不夠是推進(jìn)政府合同審查工作中的突出問題。許多外省市和江蘇不少市縣已經(jīng)初步建立了政府合同審查和管理制度，為有效開展政府合同審查工作提供了依據(jù)。建議盡快以省政府規(guī)章的形式出臺(tái)《江蘇省政府合同管理辦法》，為規(guī)范政府合同管理提供制度支撐。各地要借鑒兄弟省市的做法，通過建立相關(guān)制度規(guī)范，解決政府合同審查中存在的突出問題，推動(dòng)政府合同審查的規(guī)范化、程序化。一是明確政府合同審查范圍。實(shí)踐中各地普遍將以行政機(jī)關(guān)為一方主體訂立的行政合同和民事合同均作為政府合同全部納入合法性審查的范圍?！督K省行政程序規(guī)定》第七十七條就行政合同的概念進(jìn)行了界定，并就行政合同的范圍原則性地列舉了八大類事項(xiàng)。各地要根據(jù)本級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限和實(shí)際情況，通過制度規(guī)范的形式對(duì)納入審查范圍的政府合同事項(xiàng)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)化和量化，重點(diǎn)加強(qiáng)涉及重大民生、政府重大投資和建設(shè)項(xiàng)目等領(lǐng)域政府合同的合法性審查。二是建立統(tǒng)一的審查標(biāo)準(zhǔn)。政府合同審查主要是從合法性方面進(jìn)行審查，重點(diǎn)審查合同主體是否適格、合同訂立程序的合法性、合同內(nèi)容的合法性、權(quán)利義務(wù)是否對(duì)等。各地可以根據(jù)合同審查的要求和不同類型、不同階段合同審查的重點(diǎn)，制定完善合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn)，為政府合同合法性審查工作提供指引。三是建立健全具體審查制度。重點(diǎn)建立分級(jí)審查制度、分類審查制度、法律顧問聯(lián)合審查制度等被實(shí)踐證明行之有效的制度。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)建立重大合同專家論證制度，對(duì)專業(yè)性強(qiáng)、法律關(guān)系復(fù)雜的重大政府合同，組織專家開展合法性論證；建立聯(lián)合會(huì)審制度，對(duì)涉及面廣的政府合同，邀請(qǐng)相關(guān)部門進(jìn)行集中會(huì)審；建立合法性審查意見書制度，凡是經(jīng)過法制機(jī)構(gòu)合法性審查的政府合同，都要按規(guī)定格式出具合法性審查意見書。

加強(qiáng)對(duì)政府合同審查工作的指導(dǎo)。政府合同審查是一項(xiàng)涉及面廣、難度大、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，要通過加強(qiáng)工作的指導(dǎo)和督促檢查，不斷提高政府合同審查的質(zhì)量和水平。一是加強(qiáng)審查能力建設(shè)。根據(jù)政府合同審查工作的需要，政府法制機(jī)構(gòu)要積極爭(zhēng)取配備必要的專門人員從事政府合同審查工作，將政治強(qiáng)、懂專業(yè)、敢擔(dān)當(dāng)?shù)娜藛T充實(shí)到審查隊(duì)伍中。加強(qiáng)對(duì)政府合同審查人員的工作指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過組織集中輪訓(xùn)、學(xué)習(xí)考察、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專題研究等多種途徑，不斷提升政府合同審查隊(duì)伍的專業(yè)化水平。同時(shí)，依托政府法律顧問和公職律師制度，充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師在政府合同審查中的作用，也可以采取購(gòu)買政府服務(wù)的方式，邀請(qǐng)專家、律師參與政府合同審查，或者聘請(qǐng)一定數(shù)量的法律專業(yè)人士作為法律助理，協(xié)助處理政府合同審查工作。二是加強(qiáng)交流指導(dǎo)。進(jìn)一步加強(qiáng)省級(jí)層面的推進(jìn)協(xié)調(diào)作用，通過組織經(jīng)驗(yàn)交流、座談研討、宣傳培訓(xùn)等方式加強(qiáng)對(duì)面上工作的指導(dǎo)，同時(shí)通過選擇工作開展得好的市縣建立政府合同審查示范聯(lián)系點(diǎn)，樹立先進(jìn)典型，宣傳和推廣具有普遍指導(dǎo)意義的經(jīng)驗(yàn)做法。積極搭建工作交流平臺(tái)，通過定期或不定期組織經(jīng)驗(yàn)交流、開展案例研討、研究制定政府合同審查示范文本等方式，加強(qiáng)政府合同審查工作的規(guī)范和指導(dǎo)。三是加強(qiáng)督促檢查?！督K省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》將規(guī)范政府合同審查和管理的相關(guān)工作納入了法治政府建設(shè)的考核評(píng)價(jià)內(nèi)容。要將政府合同審查及管理情況作為年度工作的重要內(nèi)容予以部署，并加大對(duì)政府合同審查和管理工作的督促檢查和考評(píng)力度。建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)應(yīng)審而未審擅自簽訂合同，以及經(jīng)審查不合法仍簽訂合同等情形，與監(jiān)察部門聯(lián)動(dòng)銜接，按規(guī)定啟動(dòng)行政問責(zé)機(jī)制。四是加對(duì)政府合同審查理論研究。當(dāng)前，政府合同審查工作仍處于起步階段，政府合同領(lǐng)域還存在很多爭(zhēng)議，導(dǎo)致審查工作實(shí)踐中遇到很多操作方面的具體問題，解決這些問題需要加強(qiáng)理論研究，為政府合同審查工作實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。對(duì)于當(dāng)前政府合同審查工作中的難點(diǎn)重點(diǎn)問題，如對(duì)招商引資類合同中稅收獎(jiǎng)補(bǔ)、規(guī)費(fèi)減免等優(yōu)惠政策的合法性把握，補(bǔ)充協(xié)議如何審查等問題，也需要加強(qiáng)研究。

（作者系江蘇省人民政府法制辦公室副主任）

責(zé)任編輯：戴群英