創(chuàng)新扶貧治理，遏制扶貧造假

吳國寶

【摘要】扶貧造假是扶貧工作中的毒瘤，既影響我國脫貧攻堅進(jìn)程和質(zhì)量，又損害黨和政府形象。扶貧治理不當(dāng)是引發(fā)扶貧造假行為的主要原因，應(yīng)該通過加強(qiáng)和創(chuàng)新扶貧治理，構(gòu)建不想造假、不能造假的扶貧治理體系，減少和遏制扶貧造假行為的發(fā)生。

【關(guān)鍵詞】扶貧 造假 治理 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

脫貧攻堅戰(zhàn)開打以來，我國不斷完善扶貧治理結(jié)構(gòu)、優(yōu)化扶貧工作管理，各地結(jié)合實際探索出了許多精準(zhǔn)扶貧的方式和扶貧工作管理的辦法。通過一系列制度創(chuàng)新，我國精準(zhǔn)扶貧向縱深發(fā)展，扶貧的力度和強(qiáng)度都有了明顯提高，精準(zhǔn)扶貧的質(zhì)量有所提升。但是，在脫貧攻堅過程中，一些地區(qū)和環(huán)節(jié)也暴露出了偏離精準(zhǔn)扶貧精神和原則的扶貧造假傾向，諸如數(shù)字入貧、數(shù)字脫貧、虛假幫扶等。

扶貧造假存在于扶貧工作不同環(huán)節(jié)，既影響脫貧攻堅進(jìn)程和質(zhì)量，又損害黨和政府形象

扶貧造假，是指在扶貧工作中的相關(guān)組織或個人，有意識地采取有形無實、形實不符的方式，投機(jī)取巧，蒙騙中央和上級，獲取不該獲得的利益，誤導(dǎo)上級的判斷和決策，延誤扶貧工作進(jìn)程的行為。扶貧造假不同于一般意義上的扶貧工作失誤，是造假行為人有意識的主動行為，造假者清楚自己的行為偏離甚至背離實際情況仍執(zhí)意為之。

扶貧造假，突出地表現(xiàn)為扶貧形式主義。2016年10月發(fā)布的《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》中，揭露了以形式主義為代表的扶貧造假的典型表現(xiàn)。按照扶貧的不同環(huán)節(jié)劃分，扶貧形式主義表現(xiàn)為貧困識別走形式、駐村幫扶走形式、政策落實走形式、脫貧規(guī)劃走形式、產(chǎn)業(yè)扶貧走形式、資金管理走形式、社會扶貧走形式、貧困退出走形式等。具體而言，主要有以下一些手段。

在貧困識別階段，扶貧造假主要表現(xiàn)為：沒有逐戶深入調(diào)查、未經(jīng)過村內(nèi)群眾討論和公示等必要程序，由少數(shù)干部隨意指定或安排扶貧對象，形成數(shù)字入貧。在2014年開展的貧困戶建檔立卡過程中，這種現(xiàn)象在較大面積上存在。如國家審計署披露的廣西馬山縣就是其中的一個典型例子。

在脫貧規(guī)劃階段，扶貧造假主要表現(xiàn)為：不是根據(jù)貧困人口規(guī)模、致貧原因、可用資源和條件，在充分論證和商討的基礎(chǔ)上制定可行的脫貧規(guī)劃，而是“拍腦袋”、層層加碼，提出不切實際的脫貧計劃，或者將工作更多地停留在制作掛圖、展示沙盤、召開會議、下發(fā)文件層面。脫貧規(guī)劃上的造假，在不少地方都有表現(xiàn)。

在扶貧計劃實施中，造假突出地表現(xiàn)為將扶貧工作文件化、會議化、表格化。其中，產(chǎn)業(yè)扶貧上的造假尤其需要引起高度重視。產(chǎn)業(yè)扶貧造假表現(xiàn)為：不是根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源條件、產(chǎn)品市場需求和貧困戶的能力，選擇具有持續(xù)脫貧功效的產(chǎn)業(yè)和組織形式，而是不考慮市場需求、罔顧貧困戶的能力和受益保障機(jī)制來搞產(chǎn)業(yè)扶貧，甚至盲目跟風(fēng)。

在幫扶環(huán)節(jié)，扶貧造假一方面表現(xiàn)為少數(shù)幫扶人搞縮小版“大水漫灌”，表面上幫扶到戶到人，但沒有因人因戶施策；另一方面表現(xiàn)為少數(shù)幫扶干部不是踏踏實實深入幫扶，而是利用監(jiān)管漏洞，虛報駐村時間、幫扶內(nèi)容，搞“掛名式”“走讀式”幫扶。

在扶貧對象退出環(huán)節(jié)，扶貧造假表現(xiàn)為：不經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)查、評估、認(rèn)定和公示程序，搞數(shù)字脫貧或隨意宣布扶貧對象脫貧。

扶貧造假，雖然只是我國脫貧攻堅過程中出現(xiàn)的局部性、傾向性問題，但卻對我國精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作有著很大的危害。

扶貧造假，是對精準(zhǔn)扶貧精神和原則的反動和背叛。扶貧工作不同環(huán)節(jié)上出現(xiàn)的造假，都有違精準(zhǔn)扶貧的精神和原則，導(dǎo)致識別不精準(zhǔn)、計劃不精準(zhǔn)、資金安排不精準(zhǔn)、幫扶不精準(zhǔn)、脫貧不精準(zhǔn)等方面的問題。其結(jié)果，會直接導(dǎo)致受影響地區(qū)扶貧和脫貧的不精準(zhǔn)。扶貧造假猶如扶貧工作中的傳染性病毒，如果一時一地出現(xiàn)的扶貧造假行為得不到及時嚴(yán)肅的糾正，會引起其他扶貧機(jī)構(gòu)和人員的效仿。因為相比于真扶貧，假扶貧無疑更輕松、更簡單。

扶貧造假，是嚴(yán)重?fù)p害黨和政府在群眾中形象和威信的瀆職行為。中國的扶貧事業(yè)，是政府幫助貧困人群改善其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的德政。貧困人群對政府扶貧期望很大，社會各界對政府扶貧資源的分配和扶貧效果也格外關(guān)注。政府體制內(nèi)的人員搞扶貧造假，會直接導(dǎo)致扶貧對象和社會群體對政府行為的負(fù)面評價，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府在群眾中的形象和威望。從法律意義上來說，由政府工作人員有意識進(jìn)行的扶貧造假，屬于瀆職行為。

扶貧造假，嚴(yán)重阻礙脫貧攻堅進(jìn)程和質(zhì)量，影響可持續(xù)脫貧的實現(xiàn)，削弱和延緩扶貧對象脫貧。扶貧造假，或者導(dǎo)致部分真正的貧困對象不能被識別出來，造成扶貧對象的遺漏；或者導(dǎo)致扶貧對象不能按照合適的方式被幫扶，延緩其減貧和脫貧的進(jìn)程；或者將未達(dá)到脫貧要求的扶貧對象提前摘帽，造成扶貧資源的浪費或錯配。

扶貧造假有著復(fù)雜的內(nèi)外部因素，扶貧治理不當(dāng)是主要原因

扶貧造假，并不是造假者的惡作劇，而是有著復(fù)雜的內(nèi)外部原因。內(nèi)部原因，跟造假者或組織的思想道德和行為有關(guān)；外部原因，主要在于扶貧治理的不當(dāng)，多數(shù)造假行為是由此造成的。

認(rèn)識扶貧造假的內(nèi)部原因，可以將造假置于造假者行為決策邏輯中進(jìn)行分析。扶貧造假行為人或造假者（可以是個人或組織），選擇或決定扶貧造假，必然有其成本和收益方面的考量，只有當(dāng)造假的收益大于造假的成本時，造假者才會選擇造假。扶貧造假行為人造假可能獲得的收益，主要包括兩個方面：一是通過造假直接或間接獲取經(jīng)濟(jì)利益，如故意將不合規(guī)農(nóng)戶劃為扶貧對象所獲得的直接或間接收益，有意識地將扶貧資源分配給非扶貧對象或與扶貧不相關(guān)的經(jīng)濟(jì)實體所獲得的收益；二是造假較之于真扶貧所節(jié)約的時間或經(jīng)濟(jì)成本，如不經(jīng)調(diào)查核實隨意編造扶貧對象名單所節(jié)約的時間成本，不做扎實調(diào)查和認(rèn)真研究編制扶貧規(guī)劃所節(jié)約的時間，實際沒有而只是記錄的幫扶時間，等等。

扶貧造假行為人造假的成本，主要是一旦被發(fā)現(xiàn)后將會受到的處罰。造假成本受到兩方面因素的影響：一是造假被發(fā)現(xiàn)的概率。如果造假被發(fā)現(xiàn)的概率低，多數(shù)造假都不會被發(fā)現(xiàn)，造假的成本也就很低，這也容易使造假者滋生賭徒式心理；反之，如果造假被發(fā)現(xiàn)的概率高，造假的成本相應(yīng)也就高。二是造假被發(fā)現(xiàn)后受到的處罰。如果對造假者給予的處罰輕，則造假的成本低；反之，如果造假者被發(fā)現(xiàn)后受到的處罰重，則造假的成本就高。從經(jīng)濟(jì)學(xué)來說，如果造假的收益大于造假的成本，就會誘導(dǎo)造假；反之，如果造假的成本高于收益，就可以減少和抑制造假。

扶貧造假的外部原因，主要有地方政府扶貧目標(biāo)和計劃不恰當(dāng)、監(jiān)管方式存在漏洞和制度性缺陷、扶貧工作安排不合理、對發(fā)現(xiàn)的造假案件處置不力等扶貧治理方面的原因。具體而言，主要有以下因素導(dǎo)致或助推了扶貧造假行為。

上級官僚主義導(dǎo)致扶貧造假。其一，少數(shù)地方政府制定出不切實際的扶貧脫貧目標(biāo)和計劃，超出可用資源和時間支撐，迫使基層組織和人員只能造假“完成”。其二，上級的檢查、考察數(shù)量多且頻繁，不是深入基層調(diào)研，而是走馬觀花看典型、聽匯報，讓扶貧人員陷于準(zhǔn)備匯報材料、開會、匯報中。其三，上級部門要求基層在短時間內(nèi)上報扶貧工作數(shù)據(jù)或材料，而這些數(shù)據(jù)或材料實際上需要花較多時間才能收集和核實，基層無法在規(guī)定時間內(nèi)有質(zhì)量地完成任務(wù)，只好選擇數(shù)字造假。

不健全的扶貧監(jiān)管和考核評估制度，使扶貧造假行為得不到及時發(fā)現(xiàn)和糾正。上級的監(jiān)督檢查和審計，多采取抽查方式核實下面所呈報的數(shù)據(jù)，且發(fā)現(xiàn)問題后的處理多限于發(fā)現(xiàn)問題的地方；政府部門對扶貧工作的考核評估，也主要以呈報數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。近年來出現(xiàn)的第三方獨立評估，雖然有其獨立性，但也只能是抽查，難以進(jìn)行全覆蓋?，F(xiàn)行的扶貧問責(zé)制，在一定程度上造成扶貧相關(guān)組織和個人只對上負(fù)責(zé)、不對下負(fù)責(zé)，較少顧及扶貧對象的意見和感受，也減少了扶貧造假被發(fā)現(xiàn)的機(jī)會。

不合理的工作安排，也易造成扶貧工作造假。比如個別部門在選派駐村扶貧干部時，一方面要求他們承擔(dān)駐村幫扶任務(wù)、完成一定的在村天數(shù)，另一方面又沒有安排相應(yīng)的人接替其在原來單位的工作，使這部分駐村干部不得不在幫扶村和原單位之間兩邊跑，無奈時部分駐村干部被迫編造駐村時間以應(yīng)付檢查。

扶貧造假責(zé)任認(rèn)定困難，在一定程度上影響了對造假者的處罰力度，降低了扶貧造假的成本。由于扶貧造假的產(chǎn)生多存在比較復(fù)雜的原因，其中部分與上級不恰當(dāng)?shù)臎Q策、部署有不同程度的關(guān)系，部分與同級領(lǐng)導(dǎo)的計劃和監(jiān)管有關(guān)，因此多數(shù)情況下的扶貧處罰難以針對個人，多為輕描淡寫。當(dāng)造假者為村級組織或村干部時，由于其屬于非干部身份，只要造假行為不觸犯法律，處罰就更加困難。

減少和遏制扶貧造假，要加強(qiáng)和創(chuàng)新扶貧治理，構(gòu)建不想造假、不能造假的扶貧治理體系

扶貧造假，損害了黨和政府在群眾中的威信，延緩了國家脫貧攻堅進(jìn)程，降低了扶貧的質(zhì)量，需要采取有效措施，減少和遏制扶貧工作中的造假行為。既要通過思想教育讓扶貧工作人員用真心、扶真貧，更要通過加強(qiáng)和創(chuàng)新扶貧治理，構(gòu)建不想造假、不能造假的扶貧治理體系。

第一，建立令人不想造假、不能造假的制度，增加造假成本，從制度層面遏止扶貧造假。部分地區(qū)、部分領(lǐng)域出現(xiàn)的扶貧造假，主要是利用了目前扶貧工作中存在的監(jiān)管漏洞和對造假處罰不力的弱點。因此，治理扶貧造假，關(guān)鍵在于制度建設(shè)。一是在加強(qiáng)現(xiàn)有扶貧工作監(jiān)管和考核力度的同時，進(jìn)一步引入群眾監(jiān)督和社會監(jiān)督，讓扶貧對象和社會媒體能夠?qū)Ψ鲐毠ぷ鬟M(jìn)行全過程監(jiān)督；二是強(qiáng)化扶貧脫貧工作的公示和反饋，將扶貧對象調(diào)整、扶貧項目和計劃安排、幫扶責(zé)任人和脫貧對象等信息都對外進(jìn)行公示，并接受群眾和社會的監(jiān)督；三是加大對扶貧造假的問責(zé)和處罰力度，對負(fù)有造假責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)和行為人區(qū)分責(zé)任，加重處罰，讓造假者付出足夠高的代價，使造假者思之卻步。

第二，改善扶貧脫貧的計劃和監(jiān)督管理水平，營造減少和遏制扶貧造假的政策環(huán)境。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧是我國扶貧方式的重大創(chuàng)新，在計劃和監(jiān)督管理方面缺乏可借鑒的經(jīng)驗，加之在脫貧壓力下出現(xiàn)的急躁情緒，一些地方和部門在沒有進(jìn)行深入調(diào)研的情況下，制定了不切實際的工作計劃，客觀上助推了扶貧造假行為。因此，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，加強(qiáng)調(diào)查研究，改善各級政府扶貧脫貧計劃和監(jiān)督管理水平，在時間服從質(zhì)量的原則下制定和調(diào)整扶貧脫貧計劃和工作安排，合理組織和安排扶貧監(jiān)管工作，營造良好政策環(huán)境。

第三，盡快完善常態(tài)化的扶貧數(shù)據(jù)報告制度和扶貧工作檢查考核接待制度，讓基層能夠集中精力從事精準(zhǔn)扶貧工作。目前，填報種類繁多且有時交叉重復(fù)的調(diào)查表格，以及接待不同渠道下去的扶貧檢查考核，占用了基層扶貧工作人員的大量時間，相應(yīng)地減少了他們真正用于扎扎實實從事扶貧工作的時間，間接導(dǎo)致了扶貧造假。應(yīng)該整合必要的數(shù)據(jù)需求，完善常態(tài)化的扶貧數(shù)據(jù)報告制度，重點做實建檔立卡數(shù)據(jù)庫，并在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，減少和避免重復(fù)調(diào)查；對于上面下去的扶貧工作調(diào)查、考核接待的程序和標(biāo)準(zhǔn)加以簡化，減少逐級開會匯報和陪同。

第四，加強(qiáng)對參與扶貧工作的組織和干部的培訓(xùn)和宣傳教育，提高其對扶貧對象的責(zé)任感和對扶貧工作的敬畏感。我國參與扶貧工作的人數(shù)眾多，思想和道德水平參差不齊。除了需要完善對幫扶人員的培訓(xùn)、考核和管理制度以外，還需要加強(qiáng)對參與扶貧工作組織和干部的培訓(xùn)和宣傳教育，幫助他們“牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的宗旨意識，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變作風(fēng)，切斷形式主義的思想根源”，提高他們對扶貧工作的敬畏和擔(dān)當(dāng)意識。

（作者為中國社會科學(xué)院貧困問題研究中心主任、研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《國務(wù)院扶貧辦關(guān)于解決扶貧工作中形式主義等問題的通知》，國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站，2016年10月27日。