“特朗普沖擊波”下的拉美政策應(yīng)對

周志偉

特朗普就任美國總統(tǒng)后，在移民、貿(mào)易政策上的調(diào)整思路呈現(xiàn)出明顯的趨緊態(tài)勢，而特殊的地緣關(guān)系以及拉美經(jīng)濟對美國的高度依賴使得拉美成為受“特朗普新政”沖擊最明顯的地區(qū)。為應(yīng)對特朗普政府對外政策的不利影響，拉美主要大國在聚焦本地區(qū)內(nèi)部市場的同時，也開始探索加快跨區(qū)域合作的節(jié)奏，盡可能地對沖特朗普政策的不確定性及其對拉美經(jīng)濟的負(fù)面影響。

“離上帝太遠(yuǎn)，離美國太近”和“胡蘿卜加大棒”一直是美國與拉丁美洲關(guān)系中很具代表性的兩句評述，前者體現(xiàn)了拉美國家對自身地緣關(guān)系的無奈感慨，后者則是美國對拉美政策的慣用思路。特朗普上臺后，美拉關(guān)系再一次詮釋了上述兩種注解。一方面，特朗普在移民、貿(mào)易政策上的調(diào)整思路呈現(xiàn)出明顯的趨緊態(tài)勢，很有可能改變奧巴馬時期美拉關(guān)系逐步改善的走勢。另一方面，特殊的地緣關(guān)系以及拉美經(jīng)濟對美國的高度依賴使得拉美成為受“特朗普新政”沖擊最明顯的地區(qū)。尤其是對墨西哥而言，特朗普提出的“修建邊境隔離墻”“重新談判北美自由貿(mào)易區(qū)”“美國制造業(yè)回歸”“加征墨西哥商品關(guān)稅”等政策主張呈現(xiàn)出步步緊逼的壓迫態(tài)勢。

從目前來看，特朗普的外交試水已經(jīng)引起拉美主要國家之間的聯(lián)動。2月6日，阿根廷總統(tǒng)馬克里致電墨西哥總統(tǒng)涅托，討論深化南方共同市場（簡稱“南共市”）與墨西哥之間的合作；2月7日，馬克里出訪巴西，與巴西總統(tǒng)特梅爾著重商討強化雙邊戰(zhàn)略合作，加強南共市與太平洋聯(lián)盟（由智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯）之間的整合，尤其是與墨西哥之間的合作。事實上，自20世紀(jì)90年代中期墨西哥簽訂《北美自由貿(mào)易協(xié)定》后，墨西哥和阿根廷、巴西南美兩國在外交上呈現(xiàn)出“向北”和“向南”兩種不同軌跡，交集甚少，而如今拉美三大國的“桃園結(jié)義”無疑是針對特朗普政府拉美政策的順勢求變，這有可能給拉美地區(qū)的地緣政治經(jīng)濟帶來新的變化。

特朗普外交“新政”對拉美的沖擊

“反全球化”是特朗普政策理念的核心要素，在對外政策中反映在他多次強調(diào)的“抵制非法移民”“反對自由貿(mào)易”“制造業(yè)回歸美國”等口號上。要理解特朗普政府上臺后對拉美的沖擊，有必要復(fù)原當(dāng)前美拉關(guān)系的基本特征，尤其是美國在經(jīng)貿(mào)層面上對拉美國家的重要含義。

首先，從政治層面來看，特朗普的政策導(dǎo)向與當(dāng)前拉美“強化對美關(guān)系”的政治意愿之間存在明顯“錯位”。最近兩年來，拉美地區(qū)政治生態(tài)發(fā)生了重要變化，曾經(jīng)席卷幾乎整個拉美大陸的“粉紅浪潮”逐步褪色，拉美左派的影響力明顯萎縮，中右翼政黨成為拉美政治生態(tài)中的主導(dǎo)力量。在這場“左右輪替”的政治變局中，右翼執(zhí)政的國家都對此前左翼主政時期的內(nèi)政外交政策做出了調(diào)整：一方面主推市場開放，融入全球價值鏈；另一方面淡化過去20年來該地區(qū)“南南合作”的外交色彩，主張“實現(xiàn)南北平衡”的外交思路。從對外關(guān)系層面來看，拉美右翼政府均選擇美國作為優(yōu)先合作伙伴。其邏輯在于：第一，隨著新興經(jīng)濟體經(jīng)濟的下行，拉美希望搭乘美國經(jīng)濟復(fù)蘇的“便車”，盡快解決自身經(jīng)濟衰退問題，從而鞏固右翼的執(zhí)政地位；第二，在拉美左派主政的周期里，拉美一體化以及拉美跨區(qū)域合作取得了較大突破，相比之下，美拉之間的合作亮點不多。正因為如此，美國成為拉美右翼政府在對外關(guān)系方面的重要“增量項”。事實也證明，美拉關(guān)系在2016年曾出現(xiàn)了明顯的“回暖”現(xiàn)象。2016年3月，奧巴馬出訪阿根廷，這也是近20年來美國總統(tǒng)對阿根廷的首次正式訪問，阿根廷總統(tǒng)馬克里做出了“重塑傳統(tǒng)友好關(guān)系”的表態(tài)；2016年4月，在巴西眾議院通過羅塞芙彈劾議案后，特梅爾委托出訪美國的盟黨（社會民主黨）參議員阿洛伊西奧·努內(nèi)斯向美國傳遞“巴西外交調(diào)整”的信號，表示“巴西要改變與新興國家集團結(jié)盟的策略，密切與美國的合作關(guān)系”。然而，特朗普的勝選及其提出的制造業(yè)回歸、重新評估自由貿(mào)易協(xié)定、限制移民等主張與拉美國家對美國的利益訴求存在著明顯錯位，美拉關(guān)系在利益銜接上面臨巨大障礙，在這種局面下，部分拉美國家（尤其是右翼政府）不得不對其外交政策進行“再調(diào)整”。與此同時，特朗普退出TPP的決定，也使得墨西哥、智利、秘魯?shù)拳h(huán)亞太拉美國家重新調(diào)整各自的對外經(jīng)貿(mào)合作戰(zhàn)略，客觀上也增加了這些國家的外交談判成本。

其次，從經(jīng)貿(mào)層面來看，特朗普新政很有可能使當(dāng)前本已低迷的拉美經(jīng)濟“雪上加霜”。自2010年以來，拉美地區(qū)經(jīng)濟已經(jīng)歷了連續(xù)六年的衰退，巴西、阿根廷、委內(nèi)瑞拉等南美主要國家的經(jīng)濟狀況更為堪憂，經(jīng)濟治理成效已成為影響拉美部分國家政局穩(wěn)定的重要因素。進入新世紀(jì)以來，盡管拉美國家不斷推進貿(mào)易和外資來源多元化，但美國依然是影響拉美經(jīng)濟的重要外部變量。2014年，拉美與美國的貿(mào)易額為8441億美元，約為當(dāng)年中拉貿(mào)易的3.2倍，而美墨雙邊貿(mào)易便占到了美拉貿(mào)易總額的63%，而美墨貿(mào)易占墨西哥外貿(mào)的比重甚至超過了80%，美國占墨西哥境內(nèi)外資的比重超過了50%。因此，特朗普的貿(mào)易保護主義政策將對墨西哥經(jīng)濟造成重創(chuàng)。秘魯、智利、哥倫比亞以及中美洲和加勒比等11個拉美國家，由于已經(jīng)與美國簽訂了自由貿(mào)易協(xié)定，且美國都是這些國家出口的核心市場，特朗普政策的不確定也將影響這些國家的經(jīng)濟走勢。巴西、阿根廷的情況與墨西哥存在較大差異，根據(jù)美國哥倫比亞大學(xué)拉美問題專家馬科斯·特洛吉的分析，巴、阿兩國是拉美地區(qū)受特朗普政策影響最小的國家，特朗普的貿(mào)易主張針對的主要是墨西哥和中國，因為“美國與中、墨兩國存在巨額的貿(mào)易逆差”，相反，美國在與巴西的貿(mào)易中基本處于順差水平。盡管如此，美國分別是巴西、阿根廷第二大、第三大貿(mào)易伙伴，特朗普貿(mào)易保護主義政策也將對南美兩國的外貿(mào)形成較大的沖擊。另外，如特朗普提出的“制造業(yè)回歸美國”得到落實，不僅將惡化拉美國家的就業(yè)狀況，而且可能加劇拉美大國的“去工業(yè)化”和“制造業(yè)空心化”的問題，進而增加拉美國家實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的難度。再有，拉美裔美國人的僑匯對拉美經(jīng)濟（尤其是拉美小國）也起到了至關(guān)重要的支撐作用。根據(jù)皮尤研究中心的調(diào)查，拉丁裔美國人目前的數(shù)量達到了5700萬，而拉美每年從美國獲得的僑匯收入約為650億美元，如特朗普對移民僑匯采取收緊的做法，拉美部分國家的經(jīng)濟也將面臨沖擊。

拉美國家的應(yīng)對思路

從特朗普勝選到其就任前夕，拉美國家基本采取的是“觀望”做法，政府表態(tài)多從選舉時“特朗普當(dāng)選是噩夢”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋Ｍc美國關(guān)系不受影響”。而當(dāng)特朗普簽署退出TPP和啟動修建美墨邊境隔離墻等行政命令后，拉美主要國家開始真正籌劃應(yīng)對特朗普新政的策略，其中，阿根廷、巴西、墨西哥拉美三大國之間的互動尤其備受關(guān)注，在聚焦本地區(qū)內(nèi)部市場的同時，拉美也開始探索加快跨區(qū)域合作的節(jié)奏，盡可能地對沖特朗普政策的不確定性及其對拉美經(jīng)濟的負(fù)面影響。

一、深化拉美內(nèi)部合作，挖掘本地區(qū)市場的潛力

自特朗普上臺以來，拉美主要國家領(lǐng)導(dǎo)人之間的協(xié)商頻率明顯提速。除阿根廷、巴西、墨西哥拉美三大國之間的互動之外，2月12日，阿根廷總統(tǒng)馬克里還訪問了智利，兩國總統(tǒng)會晤的重點非常明確，就是強化南共市與太平洋聯(lián)盟的合作，拉美兩大區(qū)域一體化組織之間的自由貿(mào)易談判由此被正式提上日程。事實上，2016年6月，太平洋聯(lián)盟第九屆首腦峰會上才首次提到“加強同南共市的對話”，毫無疑問，特朗普對拉美政策的調(diào)整是這一進程加速推進的重要因素。甚至可以說，特朗普的出現(xiàn)使拉美一體化的發(fā)展軌跡存在“反轉(zhuǎn)”的可能。第一，從地區(qū)戰(zhàn)略導(dǎo)向來看，南、北美由“分化”趨于“融合”。自《北美自由貿(mào)易協(xié)定》簽署以來，“拉美”作為一個整體的地緣政治含義逐漸弱化，取而代之的是南美洲、環(huán)亞太地區(qū)、安第斯、加勒比、北美洲等次區(qū)域概念，其中，墨西哥充分融入了以美國為中心的北美生產(chǎn)鏈，并充分享受到了北美自由貿(mào)易釋放的經(jīng)濟紅利。與之截然相反的是，巴西和阿根廷堅持將“整合南美”至于外交的優(yōu)先位置，尤其是在拉美左派主政的十余年時間里，政治上的趨同性遠(yuǎn)強于經(jīng)貿(mào)層面上的整合，諸如南美洲國家聯(lián)盟、南美洲防務(wù)委員會、美洲玻利瓦爾聯(lián)盟，甚至是南共市，均具有這種明顯色彩。正由于此，墨西哥的“拉美身份”受到了地區(qū)鄰國（尤其是南美洲國家）的質(zhì)疑，相互之間存在明顯的戰(zhàn)略隔閡。然而，特朗普政府的政策調(diào)整促使墨西哥與南美國家在深化拉美區(qū)域合作方面表現(xiàn)出了一致性和主動性，這有可能改變過去二十多年來拉美“南北分化”的局面。

第二，南共市的內(nèi)聚力和靈活性增強，區(qū)域合作“碎片化”局面有望改觀。由于成員國的經(jīng)濟體量問題，南共市既可以發(fā)揮“發(fā)動機”的作用，也可能成為“制動閥”式的障礙。自建成以來，南共市就具有很強的政治色彩，這一點在美洲自由貿(mào)易談判問題上尤其體現(xiàn)得充分，加之巴西、阿根廷自身經(jīng)濟的封閉性和保護主義色彩，南共市不僅在過去20年時間里沒有實現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟整合，區(qū)內(nèi)貿(mào)易基本維持在20%的較低水平，與此同時，也未能實現(xiàn)當(dāng)初“通過南共市整合南美洲國家”的戰(zhàn)略初衷，而且也從某種程度上加劇了拉美地區(qū)的“碎片化”。比如，南共市成員國（甚至包括巴西、阿根廷）都曾提出“松綁單飛”的動議，與域外國家（包括美國）簽訂經(jīng)貿(mào)協(xié)定，尤其是在巴西、阿根廷左翼政黨執(zhí)政時期，兩國反對黨都猛烈抨擊南共市的發(fā)展思路，甚至包括“解散南共市”的表態(tài)；與此同時，“太平洋聯(lián)盟”的成立也體現(xiàn)出了拉美亞太國家在區(qū)域合作思路上的“脫拉入亞”導(dǎo)向。巴西、阿根廷兩國政府更迭后，南共市融入全球市場的節(jié)奏明顯加快，除了提高內(nèi)部貿(mào)易便利化程度以外，也加快了與歐盟擱置已久的自由貿(mào)易談判，并且還表示出了與美國、日本、太平洋聯(lián)盟成員國探討自由貿(mào)易的可能性。毫無疑問，特朗普的保護主義政策與巴西、阿根廷所期待的“開放的美國”形成了巨大反差，與此同時，美國“終止TPP”的決定也使拉美環(huán)亞太國家缺乏進一步融入亞太市場的平臺，在這種情況下，“尋找新的市場”成為拉美多數(shù)國家的共同挑戰(zhàn)，而南共市目前體現(xiàn)出來的開放性也為強化拉美經(jīng)貿(mào)合作提供了有利的市場環(huán)境。

二、開拓亞洲市場，吸引亞洲投資

進入新世紀(jì)后的十余年時間里，由于亞洲和拉美均處在經(jīng)濟上升階段，加之兩個地區(qū)之間存在天然的經(jīng)濟互補關(guān)系，亞洲與拉美的貿(mào)易經(jīng)歷了快速增長的周期。2000—2015年，亞洲與拉美貿(mào)易增長了十倍，亞洲占拉美外貿(mào)的比重在2013年便達到了25%，超過美國成為拉美商品最重要的海外市場。在這其中，中國在拉近亞洲與拉美經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)揮著“火車頭”的作用。根據(jù)國際貨幣基金組織的統(tǒng)計，2000—2015年，中國占拉美地區(qū)總出口的比重從2%增至10%，占拉美總進口的比重則從2%提高到了17%，中拉貿(mào)易占到了亞洲與拉美貿(mào)易的一半以上，中國已成為拉美多數(shù)國家不可或缺的貿(mào)易伙伴。與此同時，以中國、日本為代表的亞洲國家在拉美地區(qū)的投資呈現(xiàn)出快速增長的趨勢。據(jù)中國商務(wù)部的統(tǒng)計，截至2016年底，中國對拉美直接投資存量為1573.7億美元，尤其在2015年和2016年分別達到了214.6億美元和298億美元，分別增長67%和39%。拉美不僅是中國海外投資的第二大地區(qū)，中國也成為拉美地區(qū)重要的投資來源國。而根據(jù)聯(lián)合國拉美經(jīng)委會的統(tǒng)計，2005—2014年，日本在拉美的直接投資超過了1100億美元，2003—2012年，韓國在拉美的投資從40億增至270億美元。正因為如此，“中國機遇”和“太平洋意識”成為當(dāng)前多數(shù)拉美國家對外戰(zhàn)略的重要考量，亞洲在拉美國家外交中的地位顯著上升。比如，連接亞太市場的“兩洋鐵路”和“尼加拉瓜大運河”兩個項目在拉美備受關(guān)注，而秘魯、智利等環(huán)亞太國家都表達了“在拉美和亞洲之間發(fā)揮橋梁作用”的意愿。隨著特朗普政府貿(mào)易政策的收緊以及美國資本可能出現(xiàn)的“回歸”，拉美“朝亞洲看”的主觀意愿非常強烈。與此同時，與特朗普的保護主義政策不同的是，亞洲國家在貿(mào)易和投資領(lǐng)域都表現(xiàn)出了積極的開放態(tài)度，尤其是中國提出的“一帶一路”、“亞太自貿(mào)區(qū)”等倡議顯示出了中國對于跨區(qū)域合作和經(jīng)濟全球化的開明態(tài)度，而針對拉美地區(qū)的“第二份政策白皮書”以及設(shè)立的多項雙邊和多邊合作基金也表明了中方深化中拉合作的意愿。由此可以看出，從政策導(dǎo)向來看，拉美與亞洲在節(jié)奏上保持一致。如此對比，可以形象地說，特朗普給拉美“關(guān)上了門”，而亞洲卻為拉美“打開了一扇窗”。從趨勢來看，拉美與亞洲國家的經(jīng)貿(mào)關(guān)系有可能面臨重大轉(zhuǎn)機，其中不排除部分拉美國家與中國、日本、韓國、東盟簽署更廣泛的自由貿(mào)易協(xié)定，而且拉美有可能加大開發(fā)南亞和東南亞市場的力度，拓寬自己的貿(mào)易“邊疆”。

拉美政策調(diào)整效果預(yù)評隨著拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施一體化的推進，本地區(qū)國家之間的投資具有一定的挖掘空間。盡管如此，拉美地區(qū)要實現(xiàn)有效的經(jīng)濟整合，尚存在較多的疑問和挑戰(zhàn)：第一，墨西哥“向南看”的政策是應(yīng)急性的，還是著眼長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略調(diào)整？從目前來看，應(yīng)急性的政策反應(yīng)成分較大，戰(zhàn)略調(diào)整的跡象不明顯，這有可能成為制約拉美升級區(qū)域合作的最大障礙；第二，拉美“內(nèi)生性缺陷”限制地區(qū)合作的深度。回顧歷史，政治訴求（尤其是主權(quán)）一直是拉美地區(qū)一體化發(fā)展的最大動因，同時也掩蓋了該地區(qū)“缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈體系”的內(nèi)生缺陷。受這兩種因素影響，拉美一體化不是受地區(qū)內(nèi)部產(chǎn)業(yè)功能性配置的驅(qū)動，而是迫于外部因素而引發(fā)的政策回應(yīng)，這不僅會造成“碎片化”的一體化局面，而且一體化組織的凝聚力易受國內(nèi)外政治環(huán)境的影響。

對拉美而言，不管是在出口市場開發(fā)還是在投資獲取方面，亞洲的確存在較大的空間。但是，要實現(xiàn)打開亞洲市場的目標(biāo)，拉美國家需要進一步豐富出口產(chǎn)品種類。從兩個地區(qū)之間的貿(mào)易結(jié)構(gòu)分析，除墨西哥外，拉美絕大多數(shù)國家對亞洲的出口均是以資源類產(chǎn)品（包括農(nóng)產(chǎn)品）為主。相比之下，美國是拉美大國（巴西和墨西哥）工業(yè)制成品的重要市場。從目前來看，對于拉美工業(yè)制成品出口而言，亞洲很難起到替代美國市場的效果。

總之，針對特朗普總統(tǒng)上任后出臺的相關(guān)政策，拉美國家已經(jīng)著手制定應(yīng)對策略，以對沖美國政策調(diào)整對經(jīng)濟造成的負(fù)面影響。一方面重新強化拉美內(nèi)部經(jīng)濟的整合，另一方面積極向亞洲尋找市場和資金。這些調(diào)整更多是基于特朗普上臺后美拉關(guān)系面臨“下行”的判斷，特別是在南共市與太平洋聯(lián)盟的經(jīng)貿(mào)整合問題上，外因驅(qū)動的特點尤其體現(xiàn)得更為明顯。不過，特朗普政府對拉美政策目前尚未完全定型，拉美國家對美國的態(tài)度還處在觀望階段，相關(guān)應(yīng)對措施也基本屬于可行性探索性質(zhì)。美國因素是影響中拉關(guān)系的重要變量，但不只是唯一變量，因此，在分析未來的中拉關(guān)系時，還需要進一步把握拉美國家對外政策調(diào)整軌跡，同時還得分析美國政策調(diào)整下其他變量可能出現(xiàn)的聯(lián)動，尤其是國際主要行為體（包括歐盟等區(qū)域組織）與拉美之間的關(guān)系走向。

（作者系中國社會科學(xué)院拉丁美洲研究所副研究員，巴西研究中心執(zhí)行主任）

（責(zé)任編輯：蘇童）