民間外交的內(nèi)涵與實(shí)踐：以新中國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)為考察

張勝軍

中國(guó)共產(chǎn)黨人在新中國(guó)的外交實(shí)踐中長(zhǎng)期使用“人民外交”的提法。隨著越來(lái)越多的國(guó)家與新中國(guó)正式建立官方外交關(guān)系，政府間外交成為發(fā)展和推動(dòng)國(guó)家間關(guān)系的主要形式，“民間外交”開始得到越來(lái)越普遍和廣泛的使用，而“人民外交”及其意識(shí)形態(tài)色彩則在配合國(guó)家總體外交的理論探索和政策調(diào)整過(guò)程中逐漸淡化。本文基于新中國(guó)的外交實(shí)踐，對(duì)“國(guó)民外交”“人民外交”“民間外交”“公共外交”之間的區(qū)別和聯(lián)系進(jìn)行了梳理，厘清了“民間外交”的概念。

自古以來(lái)，“得民心者得天下”，深諳此理的中國(guó)共產(chǎn)黨人將之創(chuàng)造性地運(yùn)用到國(guó)際關(guān)系之中，廣泛開展民間外交活動(dòng)，為新中國(guó)的創(chuàng)建和發(fā)展開拓了廣闊的外交天地，為增進(jìn)中國(guó)人民與世界各國(guó)人民的友誼發(fā)揮了重要作用，譜寫了新中國(guó)民間外交“友好”“和平”和“發(fā)展”的輝煌篇章。在當(dāng)今新的時(shí)空背景下，民間外交具有更加重要和全面的意義。然而，民間外交迄今未形成一個(gè)得到公認(rèn)的定義，民間外交與公共外交之間的邊界和關(guān)系仍不清晰。本文擬以新中國(guó)的基本經(jīng)驗(yàn)為考察，探討民間外交的內(nèi)涵和特征。

從“人民外交”到“民間外交”

從歷史淵源上看，新中國(guó)“民間外交”一詞與民國(guó)時(shí)期的“國(guó)民外交”和建國(guó)初期“人民外交”的概念密切相關(guān)。在中國(guó)兩千多年的封建王朝中，沒(méi)有國(guó)民或公民的概念。近代以來(lái)，隨著以現(xiàn)代民族國(guó)家為基本單位的國(guó)際政治秩序在全球范圍內(nèi)確立，表征現(xiàn)代國(guó)家之人民權(quán)利的國(guó)民身份才開始在中國(guó)出現(xiàn)。梁?jiǎn)⒊挚粗亍皣?guó)民”的重要性，在他看來(lái)，只有有了“新國(guó)民”才能有“新國(guó)家”，他還說(shuō)“凡一國(guó)之能立于世界，必有其國(guó)民獨(dú)具之特質(zhì)”[1]。“國(guó)民外交”一詞約最早出現(xiàn)于20世紀(jì)初，此后國(guó)民外交思想得到進(jìn)一步發(fā)展，特別是在巴黎和會(huì)和華盛頓會(huì)議期間，以及此后的五卅運(yùn)動(dòng)和廢除不平等條約運(yùn)動(dòng)期間，開展了以非對(duì)抗性的外交運(yùn)動(dòng)、對(duì)抗性的外交運(yùn)動(dòng)及合作性的個(gè)人（或團(tuán)體）外交活動(dòng)等，使“國(guó)民外交”思想深入到普通國(guó)民之中。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開展的“人民外交”在語(yǔ)意上繼承了“國(guó)民外交”某些成分，但又高于“國(guó)民外交”。這是因?yàn)椤叭嗣瘛币辉~具有特殊的政治意涵，體現(xiàn)的是人民當(dāng)家作主的人民民主專政性質(zhì)，所以“人民外交”一詞從一開始就具有兩層含義：第一，區(qū)別于只代表統(tǒng)治階級(jí)或某一政治集團(tuán)的利益并反映統(tǒng)治階級(jí)或該政治集團(tuán)主張的外交手段或活動(dòng)，從根本上說(shuō)是代表人民利益的外交活動(dòng)就是“人民外交”[2]，人民政府可以從代表人民的根本利益出發(fā)開展“人民外交”；第二，人民獨(dú)自或自行組成人民團(tuán)體開展靈活多樣的“人民外交”活動(dòng)。可見(jiàn)，與強(qiáng)調(diào)“外交本體實(shí)在國(guó)民”，“‘民氣為外交之后盾”這種思想的“國(guó)民外交”不同，“人民外交”則突出了人民高于一切的主體性，其行為主體不容分割而是辯證統(tǒng)一的。

“民間外交”的正式提出是在1972年中日建交前后[3]。隨著越來(lái)越多的國(guó)家與新中國(guó)正式建立官方外交關(guān)系，政府間外交成為發(fā)展和推動(dòng)國(guó)家間關(guān)系的主要形式，“民間外交”開始得到越來(lái)越普遍和廣泛的使用，而“人民外交”及其意識(shí)形態(tài)色彩則在配合國(guó)家總體外交的理論探索和政策調(diào)整過(guò)程中逐漸淡化。然而，這并不意味著民間外交完全割裂了與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。正如曾任國(guó)務(wù)院副總理兼外交部部長(zhǎng)的陳毅所指出的：“中國(guó)的人民外交，是通過(guò)政府外交和民間外交兩種形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這兩種形式的密切結(jié)合和靈活運(yùn)用，構(gòu)成了我們?nèi)嗣裢饨坏捏w系，成為我們對(duì)外工作的最大特色?！盵4]可見(jiàn)， 中國(guó)的民間外交是在新中國(guó)外交局面打開后繼承“人民外交”的新形式，只不過(guò)與政府的正式外交有了較為具體的分工，不再要求官方待遇且不具備交涉國(guó)家利益的正式外交授權(quán)。民間外交正是在該意義上成為國(guó)家整體外交的有機(jī)組成部分。

民間外交的內(nèi)涵和定義

由于長(zhǎng)期以來(lái)人們只是約定俗成地稱呼民間外交，正式文件中缺少權(quán)威的界定，加上中國(guó)民間外交事實(shí)上是由執(zhí)政黨中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的由人民團(tuán)體和民間共同參與的對(duì)外活動(dòng)，似乎不完全等同于普通語(yǔ)義上的“民間”，由此引發(fā)了諸多對(duì)民間外交定義的爭(zhēng)議。

筆者查閱了不少國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于民間外交的“定義”，發(fā)現(xiàn)除了少數(shù)例外，多數(shù)“定義”是從三個(gè)維度來(lái)界定民間外交的。

第一，從主體上而非性質(zhì)上區(qū)分和強(qiáng)調(diào)民間外交的非官方性。有的“定義”為強(qiáng)調(diào)民間外交的非官方性，還明確列出了不具有國(guó)家外交正式資格的法人組織或自然人如非政府組織、跨國(guó)公司和個(gè)人等。從民間外交的主體來(lái)界定的主要原因是 “民間”一詞在語(yǔ)義上具有明確的非官方指向，特別是為了與國(guó)家間傳統(tǒng)上已經(jīng)高度儀式化和程式化的官方外交進(jìn)行區(qū)分，這樣的界定顯然是有一定道理的。從民間外交的主體而非對(duì)象來(lái)加以界定的另一個(gè)原因是，民間外交的對(duì)象十分廣泛，包括一切非本國(guó)的其他國(guó)家和地區(qū)的民眾、官員、政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及國(guó)際組織和跨國(guó)非政府組織等。

第二，從國(guó)家的角度即從配合官方外交目標(biāo)或維護(hù)國(guó)家利益上去界定民間外交。例如，有的“定義”就把民間外交界定為根據(jù)多方面的國(guó)家利益需要配合政府外交而進(jìn)行的對(duì)外交往活動(dòng)，甚至還有的把為彌補(bǔ)本國(guó)官方外交行為不足，做那些政府不愿做、不便做或者不能做的事。維護(hù)國(guó)家利益的提法或許有助于使民間外交更契合當(dāng)下國(guó)際關(guān)系實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)主義取向，而且從早期民間外交的“以民促官”“民間現(xiàn)行”實(shí)踐來(lái)看，配合官方外交目標(biāo)更是順理成章。

第三，為了與民間往來(lái)、交流相區(qū)分，強(qiáng)調(diào)從動(dòng)機(jī)和客觀效果上加以甄別。例如，有學(xué)者就認(rèn)為民間外交是指具有明確外交目的的民間對(duì)外交往和交流活動(dòng)，它不同于一般的人員往來(lái)和文化交流，而是特指那些屬于民間層次的外交活動(dòng)，它與政府所從事的官方外交是相對(duì)應(yīng)的，強(qiáng)調(diào)的是外交活動(dòng)參與主體的非官方性質(zhì)。還有學(xué)者強(qiáng)調(diào)只有那些主觀上具有服務(wù)國(guó)家利益或政府外交目標(biāo)的，或者客觀上產(chǎn)生了有利于國(guó)家利益和官方外交目標(biāo)效果的民間國(guó)際往來(lái)、交流和活動(dòng)才可以稱作民間外交。

然而，如果僅從這三個(gè)維度來(lái)定義民間外交必然是失之偏頗的，因?yàn)檫@三個(gè)維度較為孤立和靜止地看待民間外交，而沒(méi)有歷史性地認(rèn)識(shí)民間外交的性質(zhì)和價(jià)值，尤其是割裂了民間外交與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。

首先，如果只從主體上而非性質(zhì)上區(qū)分和定義民間外交，從事民間外交的主體只能是非官方性的團(tuán)體或個(gè)人，那么，新中國(guó)成立以后直到20世紀(jì)70年代之前的人民外交就不是民間外交，而且此后官方或半官方的人民團(tuán)體所從事大量對(duì)外交往、交流活動(dòng)也不是民間外交，而這明顯與事實(shí)不符！可見(jiàn)，是否是民間外交行為不能簡(jiǎn)單地從主體上進(jìn)行判定，而要考慮其性質(zhì)，尤其不能割裂民間外交與人民外交的內(nèi)在聯(lián)系。其實(shí)，如果從民間外交是對(duì)人民外交的繼承和發(fā)展的角度來(lái)認(rèn)識(shí)，上述難題就會(huì)迎刃而解。

其次，作為國(guó)家整體外交的組成部分，民間外交當(dāng)然有配合官方外交目標(biāo)或維護(hù)國(guó)家利益的責(zé)任和義務(wù)，但如果只是這樣理解民間外交的任務(wù)或目標(biāo)則失之偏頗。周恩來(lái)總理指出：外交工作雖然是“以國(guó)家為對(duì)象”，“是通過(guò)國(guó)家和國(guó)家的關(guān)系這個(gè)形式來(lái)進(jìn)行的，但落腳點(diǎn)還是在影響和爭(zhēng)取人民，這是辯證的”[5]。毛澤東、周恩來(lái)、鄧小平等第一代、第二代領(lǐng)導(dǎo)人多次闡述了人民外交和民間外交的根本任務(wù)是爭(zhēng)取人民，通過(guò)增進(jìn)中國(guó)人民與世界各國(guó)人民之間的友誼推動(dòng)國(guó)家關(guān)系的發(fā)展，充分說(shuō)明了在處理人民友誼和國(guó)家利益之間關(guān)系的時(shí)候，我們的態(tài)度是辯證的，而非只強(qiáng)調(diào)其中的一個(gè)方面。

最后，為了與民間往來(lái)相區(qū)分，而試圖從動(dòng)機(jī)和客觀效果上加以甄別的做法其實(shí)并不具有任何可操作性。且不說(shuō)我們根本沒(méi)有辦法去判斷主觀動(dòng)機(jī)是什么，即使所謂的客觀效果目前沒(méi)有任何評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和程序。由于民間往來(lái)有促進(jìn)相互了解和增進(jìn)友誼的作用，有人據(jù)此認(rèn)為廣義上的“民間外交”就是民間往來(lái)，但這種看法忽視了民間外交是有組織的行為，顯然也是不可取的。

可見(jiàn)，定義民間外交必須切合新中國(guó)民間外交的基本經(jīng)驗(yàn)，深入考察民間外交對(duì)人民外交的繼承和發(fā)展，必須強(qiáng)調(diào)人民的主體性及其不可分割的特征，特別是要處理好國(guó)家與人民的辯證關(guān)系。習(xí)近平同志2012年5月在會(huì)見(jiàn)全國(guó)友協(xié)第十屆全國(guó)理事會(huì)代表時(shí)指出，“民間外交是增進(jìn)人民友誼、促進(jìn)國(guó)家關(guān)系發(fā)展的基礎(chǔ)性工作，是國(guó)家總體外交的重要組成部分”。他還特別強(qiáng)調(diào)要樹立人民的主體地位，指出“堅(jiān)持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，著力解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，不斷讓人民得到實(shí)實(shí)在在的利益，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。堅(jiān)持人民的主體地位是充分發(fā)揮人民在開展民間外交中的自主創(chuàng)新精神的前提。從該意義上說(shuō)，新中國(guó)民間外交對(duì)人民外交的繼承和發(fā)展就是既要堅(jiān)持人民的主體地位，又要為發(fā)揮人民的自主創(chuàng)新性提供法律性、制度性和機(jī)制性的保障。

據(jù)以上分析，筆者認(rèn)為新中國(guó)民間外交（People to People Diplomacy）的定義應(yīng)該就是“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)增進(jìn)人民之間的友誼，推動(dòng)國(guó)家關(guān)系發(fā)展的對(duì)外交往和交流活動(dòng)”。這一定義雖然簡(jiǎn)潔，卻宗旨明確、內(nèi)涵豐富。在定義中明確民間外交是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下的表述，符合新中國(guó)民間外交的基本經(jīng)驗(yàn)，避免了從主體上界定民間外交而產(chǎn)生的自相矛盾。實(shí)際上，民間外交正是因?yàn)橛辛它h的領(lǐng)導(dǎo)而與普通的民間往來(lái)區(qū)分開來(lái)，從而在組織上、制度上和機(jī)制上保障了民間外交發(fā)展的活力。定義中的民間外交宗旨繼承和發(fā)展了人民外交思想，正確處理了增進(jìn)人民友誼與推動(dòng)國(guó)家關(guān)系發(fā)展的辯證關(guān)系，既樹立和堅(jiān)持了人民的主體地位，又為民間外交自覺(jué)配合政府外交目標(biāo)和服務(wù)國(guó)家利益提供了依據(jù)。

民間外交與公共外交的區(qū)別與聯(lián)系

民間外交之所以成為中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)際關(guān)系中的創(chuàng)舉，主要是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨人在國(guó)際關(guān)系中堅(jiān)持人民的主體地位和不可分割性。在以主權(quán)國(guó)家為最重要行為體的現(xiàn)當(dāng)代國(guó)際體系中，流行的是以國(guó)家為本位的思維和學(xué)說(shuō)，甚至現(xiàn)代的外交概念也是在現(xiàn)代民族國(guó)家的基礎(chǔ)上形成的。然而，在民族國(guó)家這一“想象的共同體”內(nèi)部卻存在著對(duì)立的政黨和利益階層，“人民”處于分裂狀態(tài)。與此不同的是，堅(jiān)持人民民主專政的新中國(guó)成立后即制定了立足于人民，著眼于人民，寄希望于人民的外交方針，從歷史唯物主義的基本立場(chǎng)出發(fā)，成功地將統(tǒng)一戰(zhàn)線思想運(yùn)用于外交領(lǐng)域，從而開創(chuàng)了特色鮮明的民間外交。在新中國(guó)民間外交的實(shí)踐中，人民從來(lái)都是一個(gè)整體而不是相互割裂的。所以，以人民為主體才是新中國(guó)民間外交的本質(zhì)。這一本質(zhì)也正是我們今天分辨和區(qū)分中國(guó)民間外交與其他外交形式的出發(fā)點(diǎn)。

公共外交一詞自20世紀(jì)90年代初進(jìn)入中國(guó)，進(jìn)入新世紀(jì)后逐漸升溫，于2010年前后達(dá)到高潮。隨著十八大報(bào)告明確提出“扎實(shí)推進(jìn)公共外交和人文交流”的要求，國(guó)內(nèi)不少高校成立了公共外交研究機(jī)構(gòu)，2012年底，中國(guó)公共外交協(xié)會(huì)正式成立。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，公共外交是新形勢(shì)下完善我國(guó)外交布局的客觀要求，是我國(guó)外交工作的重要開拓方向。但是，由于公共外交的內(nèi)容和目標(biāo)與民間外交有諸多重合和相似之處，關(guān)于二者的關(guān)系也引發(fā)了不少爭(zhēng)論，出現(xiàn)了諸多相互矛盾和混亂的觀點(diǎn)和看法。如不少人依然從主體上簡(jiǎn)單地區(qū)分二者，認(rèn)為公共外交是政府所從事的，針對(duì)國(guó)內(nèi)外民眾的信息、文化的傳播、交流活動(dòng)，而民間外交則是非官方性質(zhì)的純粹民間行為。還有觀點(diǎn)甚至認(rèn)為公共外交包括民間外交，民間外交是公共外交一個(gè)組成部分，或者民間外交就是公共外交。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這些觀點(diǎn)和看法的根本原因是不能在客觀認(rèn)識(shí)民間外交的基礎(chǔ)上深入辨析二者的區(qū)別和聯(lián)系。

首先，民間外交與公共外交的理論淵源和性質(zhì)不同，二者不可混為一談。如前所述，民間外交是中國(guó)共產(chǎn)黨和新中國(guó)外交的一項(xiàng)創(chuàng)舉，它以人民為主體，以增進(jìn)人民之間的友誼為宗旨，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家間關(guān)系的發(fā)展。其理論淵源是辯證唯物主義的基本立場(chǎng)，統(tǒng)一戰(zhàn)線思想和人民主體論，性質(zhì)上是超越國(guó)際體系的人民友誼，即無(wú)論國(guó)際體系如何變化，人民之間的友誼與和平是永恒的，會(huì)持久地推動(dòng)和改善國(guó)家關(guān)系。公共外交這一概念則出自美國(guó)，性質(zhì)上沒(méi)有超出國(guó)家外交范疇，歷史性地承繼了美國(guó)冷戰(zhàn)時(shí)期對(duì)外宣傳理論，本質(zhì)上屬于特殊的政府行為。但隨著信息溝通技術(shù)的通暢以及國(guó)際交流日益增強(qiáng)的需求，包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家開始把公共外交提上日程?？梢?jiàn)，公共外交是各國(guó)通行的一種外交形式，而民間外交則形成了中國(guó)獨(dú)有的傳統(tǒng)和特色。

其次，從行為特征上來(lái)看，公共外交通常是政府為了實(shí)現(xiàn)一些短期的外交戰(zhàn)略或政策目標(biāo)（如提升國(guó)家形象等），而直接或借助非政府行為體機(jī)構(gòu)間接地通過(guò)雙、多邊對(duì)話、信息傳播、文化交流以及輿論引導(dǎo)等方式，影響或改變國(guó)內(nèi)外民眾及各種集團(tuán)的價(jià)值觀念。而民間外交的行為特征則是通過(guò)各種靈活多樣的方式增進(jìn)人民之間的友誼，致力于從長(zhǎng)遠(yuǎn)上實(shí)現(xiàn)夯實(shí)國(guó)家關(guān)系發(fā)展的民意基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。一般而言，民間外交實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段往往不是通過(guò)短期內(nèi)影響或改變他人的觀念或價(jià)值，而是通過(guò)爭(zhēng)取人民的壓倒性力量而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的。二者在行為特征上的區(qū)別是十分明顯的。

第三，加強(qiáng)公共外交工作不應(yīng)沖擊或沖淡民間外交工作的價(jià)值和意義。公共外交具有短、平、快的優(yōu)勢(shì)，其效果往往是可以測(cè)量和評(píng)價(jià)的，所以需要建立一個(gè)完備的測(cè)評(píng)體系。民間外交則在實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)、重大戰(zhàn)略性目標(biāo)方面擁有不可替代的優(yōu)勢(shì)，其效果難以短期評(píng)估，但其重大意義又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公共外交。所以二者都是我國(guó)整體外交體系中不可或缺的組成部分，其作用可以互為補(bǔ)充。實(shí)際上，正是由于我國(guó)長(zhǎng)期重視開展民間外交，才需要通過(guò)公共外交來(lái)加強(qiáng)政府在對(duì)外交往中的主動(dòng)性和靈活性，一定程度上補(bǔ)位由于民間外交的工作范圍和工作性質(zhì)所限而可能存在的短板或空檔。當(dāng)然，這些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)都是相對(duì)而言的，民間外交如果做得到位，公共外交工作就可以得心應(yīng)手。但公共外交做得再好，也不可能取代民間外交的價(jià)值和意義。

因此，如果公共外交與民間外交非要做一個(gè)區(qū)分，筆者認(rèn)為是分工上的區(qū)別，而非行為主體上的區(qū)別。公共外交需要更多地服務(wù)于更為現(xiàn)實(shí)和緊迫的國(guó)家利益，及時(shí)、準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)政策信息的傳播、交流，并致力于短期內(nèi)影響或改變他國(guó)民眾的觀念和價(jià)值。富于中國(guó)特色的民間外交則服務(wù)于更為長(zhǎng)期和重大的目標(biāo)，致力于從長(zhǎng)遠(yuǎn)上夯實(shí)國(guó)家關(guān)系發(fā)展的民意和社會(huì)基礎(chǔ)。因此，二者不是對(duì)立的關(guān)系，而是相互配合的關(guān)系，只要充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，這些分工其實(shí)也是多余的。靈活運(yùn)用政府外交、民間外交和公共外交相輔相成，對(duì)于當(dāng)代中國(guó)而言都是必不可少的。

（作者系北京師范大學(xué)中國(guó)民間外交研究中心主任，政府管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

[1]《梁?jiǎn)⒊ば旅裾f(shuō)》第2冊(cè)，北京：北京出版社1999年版，第675頁(yè)。

[2] 王玉貴：《試論周恩來(lái)民間外交思想》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2007 年第 4 期，第116頁(yè)，見(jiàn)注釋1。

[3] 李進(jìn)軍：《中國(guó)特色民間外交：認(rèn)識(shí)與建議》，載《公共外交季刊》，2013年冬季號(hào)第3期（總第 1 6 期），第2頁(yè)。

[4] 楚圖南：《從事人民外交工作的回憶》，載中共中央黨史研究室編《中共黨史資料》第47 輯，北京：中共黨史出版社1993 年版，第94 頁(yè)。

[5] 中華人民共和國(guó)外交部外交史研究室編：《周恩來(lái)外交活動(dòng)大事記（1949～ 1975）》，北京：世界知識(shí)出版社1993年版，第148頁(yè)。