農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入存在的問題及對策建議

史葉婷

摘要：土地是農(nóng)民的根本保障，作為農(nóng)民最重要和最主要的財產(chǎn)，由于產(chǎn)權主體不清晰，產(chǎn)權內容不明確，導致土地市場化功能未能充分發(fā)揮，農(nóng)民沒能真正擁有土地的物權權利，無法完全享受土地所能帶來的財產(chǎn)性收入。通過對江蘇省經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)蘇州市高新區(qū)的調查與走訪，了解當?shù)剞r(nóng)民在獲得土地財產(chǎn)性收入方面的實際情況，然后分析出問題，探討了增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的方法與對策，即明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權并賦予產(chǎn)權主體相應的權能；合理加快土地流轉進程，切實提高農(nóng)民可靠的財產(chǎn)收入；大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制；完善法律制度建設等。

關鍵詞：農(nóng)民；土地財產(chǎn)性收入；蘇州高新區(qū)

土地作為農(nóng)民財產(chǎn)的一部分，其所得到的財產(chǎn)性收入是指土地被國家征用后或土地經(jīng)營使用權經(jīng)流轉后而得到的相應補償和收益。土地被國家征用后，按規(guī)定能得到相應的補償。在國家如此重視農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的現(xiàn)狀之下，農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入狀況如何，怎樣有針對性的增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入，這些都是我們需要思考并研究的重要內容。

一、蘇州高新區(qū)FQ街道農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入實際情況

蘇州高新區(qū)FQ街道是在蘇州城的西部，我們選取了FQ街道的失地農(nóng)民，共發(fā)放問卷260份，回收有效問卷260份，涉及到關于土地征用、土地流轉相關問題41題。同時對部分村民進行面對面的訪談，通過整理問卷及訪談結果，我們將調研情況整理如下：

1.關于土地征用

蘇州高新區(qū)FQ街道康佳社區(qū)居民從前大多以種地為主要收入來源，2002年的時候，部分土地被征用，征用的土地被用做公益事業(yè)、基礎設置、有盈利的公司和企業(yè)，在被征收土地用于什么項目的問題調查中，15%選擇用于公益事業(yè)，23%人選擇基礎設施建設，62%人選擇以盈利為目的的公司。在征地的過程中，村民表示政府有將包括征地范圍、征地標準等相關信息的文件張貼公布，但他們雖知道政府張貼了這些信息，并沒有過多注意。政府征地后，進行了多種方式的安置補償，我們的問卷調查顯示，得到貨幣安置有46人，得到就業(yè)安置有24人，得到農(nóng)業(yè)安置的有20人，得到入股安置的有70人，得到社保安置的有40人，其他安置的為60人。村民對于安置補償結果并不太滿意，對現(xiàn)行國家土地補償是否滿意問題上，30人表示非常滿意，30人比較滿意，而20人不太滿意，在被采訪的兩位阿姨中，一位稱政府賠償?shù)陌仓梅浚?1萬左右，買兩套房不夠，裝修費難以湊齊；另一位稱征地后政府補償了16萬多一點，買房用了十多萬，剩下的錢不夠裝修。因此村民大多并不愿意被征地， 260人中，僅1%人認為土地征用后收入增加的機會會更多，愿意被征地；69%人認為補償過低，不愿被征用； 剩下30%人則表示很不滿意；對于是否有侵占、挪用土地征地補償費用和其他相關費用情況，34%人表示有，42%人表示沒有，還有24%人則表示不清楚。

2.關于土地流轉

高新區(qū)FQ街道居民土地大多有使用權流轉的情況，主要以土地轉讓和土地出租兩種形式為主。當時村集體受政府要求，決定實行土地流轉，村民被動參與土地流轉。村委會對于農(nóng)民土地流轉行為進行登記，所在村也設置專門的土地流轉服務機構，大多數(shù)居民表示實行土地流轉之后，自己的收入稍有增多。對于土地流轉補償費問題，多數(shù)人說能夠及時發(fā)放，但對土地征用后生活滿意度問題上，57人表示滿意，127人表示不滿意，76人則表示說不清。在對有土地出租的村民調查中，統(tǒng)計出租原因，70%居民反映處于農(nóng)業(yè)種植收益低因素考慮。58%家庭參加入股，選擇的入股方式多以資金入股為主，少數(shù)有資產(chǎn)入股，大多人表示對去年股份分紅基本滿意。在去年股份分紅所占家庭一年收入比例的問題調查中，77%的居民表示所占比例很小，46%居民認為如果沒有股份分紅或者股份分紅金額很小，對他們的家庭影響也不大，但多點經(jīng)濟收入會更好。

二、蘇州高新區(qū)土地財產(chǎn)性收入存在的問題

1.村民理論知識的缺乏

我們在訪談的過程中發(fā)現(xiàn)，村民對土地財產(chǎn)性收入知道的不多，有的甚至完全不了解，調研小組成員給他們解釋了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的基本概念后，他們才有所知曉。對土地財產(chǎn)性收入知識的缺乏使得村民自身在維護其土地財產(chǎn)性收益的權益上就處于劣勢地位，這容易造成失地農(nóng)民合法權益得不到相應的保護，從而影響農(nóng)村經(jīng)濟建設，影響農(nóng)業(yè)問題。

2.村組織透明度的缺失

FQ街道康佳社區(qū)居民是在2002年被征收的土地，從他們的反映中，我們得知當時雖有對土地征收范圍、征收補償標準的公告，但仍然存在有不透明的現(xiàn)象。部分村民反映他們所在村開會較少，村干部的處事方法也不如現(xiàn)在民主，在補償過程中，存在補償不公正的現(xiàn)象，他們將此解釋為人情世故不可避免，但多數(shù)人表示，近幾年這種現(xiàn)象有所好轉。

3.征地補償金額數(shù)少

法律雖然規(guī)定了維護公共利益需求的情況下可在補償?shù)那疤嵯抡魇栈蛘髻復恋?。但是在實際操作過程中，政府將土地供應市場實際占有，農(nóng)民只有少部分補償金，而大部分的收益卻被政府所掌控。事實上，被征地農(nóng)民失去土地后所獲得的補償金，完全沒法與實際擁有土地的收益相媲美，農(nóng)民的實際收益是有所降低的。FQ街道康佳社區(qū)居民中，六成以上居民表示征地補償金過少，征地過程中的搬遷買房等還需自己貼錢。

4.農(nóng)民缺少利益表達權

隨著農(nóng)村土地征用范圍和數(shù)量不斷擴大，征地制度也在不斷完善。但農(nóng)民在土地價格中沒有主宰權，他們在征地過程中的弱者地位并沒有發(fā)生逆轉，只是壟斷價格的被動接受者。盡管知道土地征用過程中存在不合理現(xiàn)象，但FQ街道康佳社區(qū)的很多居民都是敢怒不敢言，同時也缺少組織機構去實現(xiàn)自己的利益訴求。農(nóng)民沒有辦法保護好土地財產(chǎn)，更談不上有效利用土地，并從土地上收益。

三、制約農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的成因分析

1.土地集體所有制虛擬化

農(nóng)村土地所有權虛擬化，誰擁有權力誰就真正擁有土地所有權，這成為了農(nóng)民無法完整得到土地所有權的重要原因。在現(xiàn)實中，村民委員會往往充當集體土地的所有者代表，村民集體所有變成了村長和村委會少數(shù)人所有。這一問題在蘇州高新區(qū)FQ鎮(zhèn)2002年之前的土地征收過程中明顯存在。同時，土地產(chǎn)權的各項權能的邊界不清晰。包產(chǎn)到戶后，土地的所有權和其他權能發(fā)生某種意義上的分離，即所有權屬集體經(jīng)濟組織，其他權能歸農(nóng)戶，但對這些權能的邊界沒有明確規(guī)定，對各自的權利、責任、義務和利益等都沒有具體規(guī)定，從而導致各主體對自己責任權利邊界的模糊，引發(fā)了一系列土地利用上的問題。

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)數(shù)量龐大，但目前集體資產(chǎn)運用效率不高，未能為拓展農(nóng)民財產(chǎn)性收入發(fā)揮應有作用。除部分地區(qū)通過股份化等模式建立了有效的管理機制之外，大部分地區(qū)的經(jīng)營管理權都是由集體經(jīng)濟組織行使。而對于代表集體組織的管理者來說，由于沒有對土地的所有權，因而對土地的收益往往不負責任，從而缺乏經(jīng)營的積極性，個別經(jīng)營管理者甚至與外部主體合謀，在集體土地征用、集體資產(chǎn)運營等過程中以損害農(nóng)民利益為代價謀取私利。而對大量的個體農(nóng)戶來說，不能對集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理者進行有效監(jiān)督以保證集體資產(chǎn)保值增值。凡此種種，必然導致農(nóng)村集體資產(chǎn)管理長期低效運行，大量的農(nóng)民集體財產(chǎn)不能為農(nóng)民獲取應有的財產(chǎn)性收入。

2.農(nóng)民土地承包權的不穩(wěn)定性

土地承包權是農(nóng)民獲取財產(chǎn)性收入的重要資源，但問題是，由于現(xiàn)階段農(nóng)村土地屬于集體所有，而代表其產(chǎn)權的合法主體是村民委員會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村“集體經(jīng)濟組織”，這使得農(nóng)民權益經(jīng)常受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到來自公權的不當侵占，使得農(nóng)民的合法權益得不到保障。一是一些地方領導干部發(fā)展經(jīng)濟的指導思想存在偏頗，急功近利，追求局部的、地方的、短期的效益和經(jīng)濟的增長，以經(jīng)營城市為名，剝奪農(nóng)民的土地承包權。不少地方政府以低價征用農(nóng)民土地搞開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，以非常優(yōu)惠的條件甚至零地價把土地送給投資者，爭相以最低廉的條件獲得招商引資的成功；二是一些地方干部法制知識有待提升。粗暴執(zhí)法，需要增強法律知識，加強依法行政；三是干部政績考核制度存在問題。以GDP作為考核干部主要標準的制度，導致了一部分人追求短時效益，造成了土地資源的破壞，損失了長久的利益；四是現(xiàn)行《土地管理法》對于征用土地沒有把公益性和經(jīng)營性用地分開，規(guī)定所有建設用地均由政府征用，使地方政府征地的權力過大過寬，缺乏限制。

3.農(nóng)村居民對其所擁有的宅基地不擁有完全的產(chǎn)權功能

農(nóng)村宅基地是指在村莊范圍內，農(nóng)村村民住房、輔助用房（主要指雜物間、廁所、畜舍等）、院落以及村民日常生活、風俗習慣活動等涉及的用地。我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權制度的一個基本特征就是“集體所有，村民使用”?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”；這里的“擁有”，并不意味著農(nóng)民個人對宅基地具有明確的財產(chǎn)歸屬權，因為《土地管理法》也規(guī)定：“宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”；既然是集體所有，就排除了個人所有，可見，所謂的農(nóng)民“擁有”宅基地的權利，不是真正法律意義上的財產(chǎn)歸屬，只是一種“不脫離農(nóng)民集體”的有條件的使用權，決不具有法律意義的個人財產(chǎn)權。農(nóng)民住房產(chǎn)權不完整的限制，既不能買賣，也難以從銀行獲得抵押貸款，偏遠農(nóng)村流動人口少又限制了租金收入。就這樣，農(nóng)民的房屋幾乎成了“死產(chǎn)”，既浪費了資源，也切斷了農(nóng)民財產(chǎn)性增收的重要渠道。尤其是蘇北地區(qū)農(nóng)民受到區(qū)位和經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的制約，土地和房屋帶來的財產(chǎn)性收入更加有限。

四、增加農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入的對策建議

1.明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權并賦予產(chǎn)權主體相應的權能

從農(nóng)村土地使用權上來分析，要實現(xiàn)農(nóng)地的順利流轉和實現(xiàn)農(nóng)民的利益，必須實現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權的法律化，最重要的是把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的決策權界定給農(nóng)民，強化農(nóng)地承包權?？傮w思路是建立健全歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的農(nóng)地產(chǎn)權制度，進一步落實農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。一是建立健全推進機制。要形成各部門共同參與的聯(lián)動機制。以農(nóng)業(yè)主管部門為總體領導，負責產(chǎn)權改革的總體協(xié)調，縣鄉(xiāng)分級配合，各地緊密聯(lián)系，形成工作整體部署。明確具體的工作機構專門負責此項工作，并落實到人。各部門管理好自己負責的工作內容。同時加強外界監(jiān)督工作，使工作透明公開。二是制定完善政策措施。結合現(xiàn)有的土地政策及地方實際，出臺相關政策配套措施，指導開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權實測及確權、登記、頒證和建立耕地保護基金制度工作，具體可出臺相關確權辦法和文件。

2.合理加快農(nóng)村土地流轉進程

土地流轉要以市場為基礎，遵循公開、公平、公正及有償自愿、效率優(yōu)先的原則，完善流轉機制，實現(xiàn)農(nóng)村土地的有償流轉。一是要構建農(nóng)村土地流轉市場。通過市場調節(jié)機制，鼓勵對農(nóng)村土地進行有償流轉，建立合理高效的土地流轉市場，使農(nóng)村土地流轉打破地域限制，向高效益規(guī)?；?jīng)營轉變，建立城鄉(xiāng)一元化土地流轉市場。二是要完善土地流轉中介組織建設。土地流轉中介是土地流轉市場的媒介和橋梁，建立包括咨詢、地價評估代理、仲裁等機構及相關制度，發(fā)展中介服務組織，為供需雙方提供流轉的平臺，提供信息、咨詢、預測和管理等服務，提供規(guī)范的交易程序，約束交易主體行為，明確流轉違法成本，及相關法津責任，降低農(nóng)村土地流轉的成本與風險，保護農(nóng)村土地流轉主體的雙方利益，為農(nóng)村土地流轉提供通暢的組織渠道。三是要建立動態(tài)的土地流轉價格機制。農(nóng)村土地流轉，要充分考慮土地價格的構成因素及土地隨時間推移的升值潛力，要對農(nóng)村土地的自然屬性和經(jīng)濟屬性進行綜合評價、分等定級。構建農(nóng)村土地估價指標體系，實施農(nóng)村土地流轉后的動態(tài)監(jiān)測，積極探索在土地流轉過程中農(nóng)戶分享土地增值收益的政策與辦法，建立公平、合理的土地流轉利益補償機制。

3.大力發(fā)展農(nóng)村土地股份合作制

我國農(nóng)村在堅持土地集體所有的前提下，應把土地產(chǎn)權分解為包括土地股權、經(jīng)營權和使用權在內的三種，讓農(nóng)民擁有真正的權利，成為真正的股東，有比較完整的產(chǎn)權；集體經(jīng)濟組織則掌握土地經(jīng)營權；土地租佃者享有土地使用權。按勞分配與按股分紅相結合，實現(xiàn)同股同權、同股同利、風險共擔、利益共享。同時，基層干部應轉變怕失權、失利等思想，嚴格按股份合作制的程序參與管理，預防出現(xiàn)“內部人”控制的局面。另外股東要加強對董事會的民主管理和監(jiān)督。只有這樣才能增加農(nóng)民收入，維護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益，進而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)集約化和規(guī)模經(jīng)營。

4.加強法律制度建設

到目前為止，中國土地征收補償規(guī)定分散在單行的各個法律中，還沒有建立較為系統(tǒng)的土地征收補償法，導致土地征收補償程序混亂和征地補償救濟手段不完善等問題。我國應加強土地征收法制建設，以完善的法律法規(guī)規(guī)范土地征收的行為。一是可以參照國外有關土地征收補償?shù)姆芍贫?，進一步完善《憲法》、《土地管理法》等有關規(guī)定，按照社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求和國際通用的慣例，明確規(guī)定征收補償條款，為土地征收補償確立法律依據(jù)。二是完善土地征收補償配套的法律法規(guī)，加強土地征收政策咨詢和法律援助機制，嚴格規(guī)范土地征收糾紛的處理程序。在強化對土地利用規(guī)劃管制的基礎上，從法律與法制的角度嚴格區(qū)分公益性、經(jīng)營性建設用地，著力解決征地范圍過寬、規(guī)模過大的問題?；诖?，建議應按照逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地政策的總體思路，參照城鎮(zhèn)國有土地劃撥用地目錄來逐步確定土地征用使用權限的公共公益性用地范圍。

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【基金項目】本文為國家社科基金重點項目（16AJL006）、江蘇省社科基金重點項目（15EYA003）研究成果。